На пути к великому компромиссу
Владислав Иноземцев
Несмотря на то, что российские власти постоянно говорят о преодолении экономического кризиса, со столь же завидной периодичностью появляются сообщения, свидетельствующие об обратном. И чаще всего эти сообщения касаются государственных финансов.
Всего месяц назад Минфин сообщил, что правительство решило отказаться от составления и принятия трехлетнего бюджета и внести в новую Государственную Думу бюджет только на 2017 год. Многие эксперты расценили это заявление как подготовку к повышению налогов уже с 2018 года, то есть до проведения очередных президентских выборов. Затем последовали новые инициативы того же ведомства, в которых содержались уже прямые указания на то, какие именно налоги могут возрасти. Наконец, последовала серия новостей, согласно которым долгосрочные бюджетные проектировки свидетельствуют о катастрофическом сокращении налоговых сборов (говорится о том, что в 2019 году они могут составить всего 13,3% ВВП, чего не было ни разу на протяжении путинского правления). В такой ситуации власти не смогут бездействовать – несмотря на всю их традиционную уверенность, что любая экономическая проблема может «рассосаться» как бы сама собой.
Стоит признать, что 13,3% ВВП, по российским меркам, это очень мало. И вопрос даже не в том, что подобный результат достигался лишь в первый постдефолтный год. Проблема в том, что такие финансовые показатели требуют не ужесточения авторитарного правления, а диалога с обществом – который, если вспомнить, в конце 1990-х был исключительно интенсивным, но который никак не вписывается в повестку дня и стереотипы поведения современной власти. Авторитаризм приемлем и народом, и элитами в ситуации, когда проблемы можно «залить деньгами». Но в иных случаях демократические институты; системы сдержек и противовесов; наконец, разделение полномочий между регионами и центром выглядят обязательными, так как они смягчают проблемы и «распыляют» ответственность.
Конечно, нынешние российские власти не пойдут на изменение режима. Политические системы, подобные сложившейся ныне, не модернизируются, а скорее разрушаются в случае серьезного столкновения с реальностью. Но у меня нет сомнений, что в определенный диалог они обязаны будут вступить – в диалог как с налогоплательщиками (гражданами и предпринимателями), так и с бюрократией и бюджетополучателями. Думать о том, каким он может быть, следует уже сегодня.
В 1787 году в молодых тогда еще Североамериканских Соединенных Штатах шел спор, грозивший разрушить молодую федерацию – спор о представительстве в Конгрессе более крупных и более мелких штатов. По предложению представителя Коннектикута Роджера Шермана, была одобрена система, при которой Палата представителей формировалась с учетом численности населения каждого из штатов, а в сенат все штаты посылали по два делегата. Это предложение, принятое 23 июля 1787 года, вошло в историю как The Great Compromise (Великий компромисс) и до сих пор составляет базу парламентской демократии в США.
На мой взгляд, в России необходим не менее значимый «великий компромисс» в отношении развития налоговой и бюджетной системы. Ее современный вид сформировался в период высоких и сверхвысоких цен на нефть, когда государство обеспечивало свои потребности прежде всего за счет ренты (ее доля – т.н. «нефтегазовые доходы» – в 2011-2013 годах в среднем составляла 50% от всех доходов федерального бюджета). Сегодня она снизилась уже до 35-38% и в ближайшей перспективе может продолжить падение. В такой ситуации повышение «нефтегазовых» налогов жестоко ударит по добывающему сектору, который пока еще наращивает производство. Это чревато фронтальным экономическим спадом.
Следовательно, потребуются некоторые компромиссные решения. На мой взгляд, их выработка могла бы стать ключом к тому, что многие либеральные эксперты в России называют необходимым стране «общественным договором». Договор этот мог бы состояться вокруг того, как деньги собираются в государственную казну и как из нее тратятся.
Прогнозируемый по итогам текущего года дефицит федерального бюджета составит около 3,5 трлн рублей. Его невозможно покрыть ни за счет продажи крупных пакетов акций государственных предприятий (они просто сейчас столько не стоят), ни за счет наращивания государственных заимствований (потребовалось бы увеличить внешний долг более чем вдвое от сегодняшнего уровня), ни за счет резервных фондов (в противном случае они исчерпаются как раз к президентским выборам). Правительство пытается повысить доходы, фактически экспроприируя накопительную компоненту пенсий, и ограничить расходы за счет замораживания выплат бюджетникам. Однако эти меры не только непопулярны, но и вряд ли помогут выровнять баланс доходов и обязательств.
В такой ситуации я предложил бы в качестве оптимальной меры попытку достичь компромисса «на середине» бюджетной дыры. Иначе говоря, предложить одновременное повышение доходов бюджета на 1,75 трлн рублей и такое же сокращение его расходов (цифры могут быть и другими, если часть дефицита все же будет покрыта из резервных фондов). Для выработки решения о том, какие расходы должны быть урезаны, а какие налоги – повышены, можно будет организовать широкую экспертную дискуссию, сопроводив ее масштабной агитационной и разъяснительной кампанией (напомню, в 1992 году в Бразилии тогдашний министр финансов Фернанду Энрики Кардозу, предложив непопулярный план обуздания инфляции и введения новой валюты, больше пяти месяцев провел в поездках по стране, разъясняя детали и преимущества проекта; когда его поддержка в обществе превысила 50%, план был успешно реализован). Такого рода инициатива, с одной стороны, в известном смысле способствовала преодолению демократического дефицита, весьма ощутимого в обществе и не менее опасного, чем бюджетный; и, с другой стороны, наполнила смыслом бессодержательную и схоластическую текущую экономическую дискуссию.
Естественно, что в ходе обсуждения были бы подняты и болезненные для власти вопросы: об адекватности расходов на содержание МВД и Минобороны, о довольствии чиновников и возможностях экономии на госаппарате, о масштабах засекреченных статей бюджета, и многие другие. Однако как раз сегодня, на мой взгляд, такие дебаты не слишком опасны с точки зрения популярности президента и правительства. Они могут помочь сократить малозначимые (и, по сути, не очень нужные) расходы, зато позволить с согласия населения повысить налоги (причем, вполне вероятно, даже серьезнее, чем это сейчас предлагает Минфин) и тем самым сделать финансовую систему страны более устойчивой.
В отличие от многих отечественных либералов, я не считаю, что налоги в России запредельно высоки. Да, некоторые из них чрезмерны, но в большинстве случаев проблемы исходят из того, что налоги устанавливаются без согласования с обществом (карманная Государственная Дума инструментом согласования считаться не может) и пересматриваются практически без обсуждения. Между тем налоги (и их расходование) являются важнейшим элементом экономических связей народа и власти, которая остается критически важной даже в ситуации, если большинство населения поддерживает любые аннексии и не интересуется судьбой арестовываемых оппозиционеров. Игнорируя экономические интересы масс – а точнее, демонстративно пренебрегая ими – правительство вряд ли может рассчитывать на устойчивую общественную поддержку.
Судя по всему, период нефтяного изобилия для России остался в прошлом, и стране придется меняться. Предложенное выше – пожалуй, наименее радикальное предложение, которое может привести к значимым переменам. Конечно, оно не будет принято – и это свидетельство того, что властям, быть может, и нужна великая Россия, но ждут их, скорее всего, только великие потрясения.
Intersection. 28.09.2016
