Орешкин — РБК: «Пора идти от бюджетной консолидации к развитию»
Минэкономразвития внесло в правительство план ускорения экономики. Глава министерства Максим Орешкин рассказал РБК об отказе от политики бюджетной консолидации в пользу развития, источниках покрытия кассовых провалов в регионах и реформе госпрограмм.
Дефицит ради инвестиций
- Минэкономразвития внесло в правительство план действий по ускорению экономики. Какие меры в него вошли?
- Если говорить про экономический рост, его темпы определяются тремя базовыми вещами: соотношением совокупного спроса и потенциала выпуска экономики, структурой совокупного спроса и факторами со стороны предложения. Наш план концентрируется на втором и третьем.
Первый блок — это зона ответственности денежно-кредитной политики в условиях работающего, утвержденного законом бюджетного правила. Там цель очевидна: 4% инфляции без серьезных отклонений ни вверх, ни вниз, и все будет хорошо.
Что касается структуры спроса, то здесь есть ряд крупных блоков. В бюджетной политике главная задача на ближайшие годы — увеличение доли инвестиционных, инфраструктурных расходов (в широком смысле — расходов, поддерживающих инвестиционную активность). В части налоговой политики мы предлагаем активно внедрять инвестиционный налоговый вычет. Этот вычет принят законодательно, но регионами пока не введен.
Речь идет о снижении налога на прибыль для активно инвестирующих компаний. Главная проблема: для регионов введение вычета всегда непростой выбор — ты стимулируешь инвестиции, но сразу теряешь часть налоговых доходов, а выгоды отсрочены как минимум на два-три года. Во-вторых, есть ряд ограничений в межбюджетной политике, которые запрещают увеличивать бюджетный дефицит из-за введения новых налоговых льгот.
Законы об инвестиционных налоговых вычетах пока приняли только 14 регионов. По информации за 2018 год и первое полугодие 2019 года, инвестиционный налоговый вычет применили только две компании Ханты-Мансийского автономного округа. Сумма вычета оказалась небольшой — 2,26 млн руб. по налогу в бюджет региона за 2018 год и 807 тыс. руб. за первое полугодие.
- Как тогда регионы смогут компенсировать выпадающие доходы?
- Мы сейчас находимся в дискуссии с Минфином по поводу наших предложений о том, как мы могли бы помогать регионам компенсировать бюджетные потери от введения такого налогового вычета, а также от увеличения инфраструктурных расходов. Регионам придется увеличить дефицит бюджета, а мы будем предлагать им ряд инструментов со стороны федерального центра, которые помогут им преодолеть кассовый провал на первом этапе.
- Прямые трансферты из федерального бюджета возможны?
- О прямых трансфертах речь не идет. Речь идет о том, что ресурсы на покрытие дефицитов, возникающих в результате новых налоговых льгот, должны иметь во многом кредитный характер. Есть тема с бюджетными кредитами для регионов, есть возможность у институтов развития, таких как ВЭБ.РФ, предоставлять кредитные ресурсы при поддержке федерального центра. Мы считаем, что федеральный центр должен поддержать введение в регионах инвестиционных налоговых льгот в более широком объеме и поддержать увеличение инфраструктурных расходов. По механизму и объему ресурсов я цифры пока называть не буду.
- Получается, что косвенно эти дефициты покроет федеральный центр?
- Фактически да, потому что регионам дорого привлекать заемные ресурсы на рынке. Но это в любом случае будет возвратное финансирование.
- До каких предельных уровней будет разрешено увеличивать дефициты бюджетов регионов?
- Мы предлагаем конкретные лимиты, но не буду их пока называть.
Это будет в любом случае либо сокращение доходов (из-за налоговых льгот), либо увеличение расходов (инфраструктурные траты). В последние пять лет у нас долго обсуждалась проблема дефицитов и долга региональных бюджетов. Но если посмотреть по прошлому году, профицит региональных бюджетов составил более 500 млрд руб. Понятно, что существенная часть профицита приходится на Москву, но даже без учета Москвы это существенная сумма. В этом году ситуация с региональными бюджетами еще лучше с точки зрения профицита, а долг снижается.
Поэтому, с нашей точки зрения, акцент должен быть изменен с бюджетной консолидации на повестку развития. И два основных инструмента, которые мы видим, — это активное введение инвестиционной налоговой льготы и стимулирование увеличения инфраструктурных расходов со стороны региональных бюджетов. Но федеральный центр, во-первых, должен разрешить это делать в рамках межбюджетных отношений, а во-вторых, оказать поддержку в виде бюджетных кредитных ресурсов, чтобы преодолеть гэп, связанный с введением этих мер.
- Нет ли здесь риска, что наращивание инвестиционных расходов регионов будет происходить в ущерб социальным расходам (на образование, здравоохранение и т.д.)?
- Стимулирование инвестиций и увеличение расходов на инфраструктуру — это путь к увеличению социальных расходов, а не к их сокращению. Тем и отличаются инвестиционные расходы, что они создают будущую стоимость и будущий доход. Без активного роста инвестиций не будет роста экономики, а значит, не будет возможности активно наращивать инвестиции в социальной сфере.
Сценарии Орешкина
«У нас есть задание, установленное указом президента, — выйти в диапазон 3–3,5% роста, что увязано с мировым экономическим ростом, который мы должны превышать. Пока все соответствует тем прогнозам, которые мы делали в прошлом году. Мы ждали в 2019 году около 1,3% роста ВВП, и сейчас, по нашим оценкам, мы на эти уровни выйдем. Немного, на 0,3 п.п., понизили прогноз по 2020 году (до 1,7%. — РБК). Но в целевом сценарии, который также будет представлен правительству, прогноз роста будет составлять 2,1%. Это то, к чему надо стремиться, и то, что мы получим при позитивном развитии всех факторов.
- Разве вы не перешли в своих публичных прогнозах на два сценарных варианта — базовый и консервативный, без целевого (РБК недавно об этом писал)?
- Правительству мы представляем три сценария — консервативный, базовый и целевой. Кардинальных различий между базовым и целевым сценариями нет. В базовый сценарий уже заложена реализация большого количества мер, они предполагают активную работу правительства и органов власти. А целевой — это наилучший сценарий, который мы можем получить. Так, прогноз по росту в 2020 году — 1,7% по базовому и 2,1% по целевому. Если смотреть на горизонте далее, там тоже разница в несколько десятых процента — чуть повыше инвестиционная активность, чуть повыше доходы населения в целевом сценарии».
Минэкономразвития получило поручение разработать еще и целевой вариант прогноза на 2020–2022 годы (вдобавок к базовому и консервативному) по итогам заседания правительственной комиссии по бюджетным проектировкам 5 сентября.
Сильнейший дезинфляционный фактор
- Какие меры финансовой политики есть в плане?
- В части кредитной политики мы предлагаем ограничение роста потребительского кредитования, о чем уже неоднократно говорили. Вы слышали про новые инициативы Центробанка, которые полностью с нашей стороны поддерживаются. Будет ли замедление потребкредитования до 10% (прогноз ЦБ) или до 5% (прогноз МЭР), в любом случае это серьезный шаг вперед. Посмотрим, как сработают те или иные меры, оценки будут уточняться в любом случае. Замедление динамики потребительских кредитов будет иметь очень серьезный дезинфляционный характер и будет открывать возможности для снижения ставок Центрального банка.
- Это риск снижения инфляции сильно ниже 4%?
- Наш прогноз предполагает замедление инфляции до отметки около 3% уже в первом квартале 2020 года. В августовском отчете мы поставили инфляцию (по итогам 2019 года) в диапазоне 3,6–3,8%. То есть 3,8% еще, конечно, может быть, но мы видим риски смещения вниз. Это в том числе из-за того, что потребительский кредит даже при росте на 10% в следующем году даст вклад в потребительский спрос минус 1,9 п.п. Это сильнейший дезинфляционный фактор, и если он не компенсирован другими видами кредита, то у нас инфляция может уйти еще ниже.
В части финансовых рынков главное — это формирование новых инструментов долгосрочных сбережений. Вы знаете об инициативе, уже объявленной Минфином, по введению гарантированного пенсионного продукта.
- Минэкономразвития ее поддерживает?
- Поддерживает. Я лично готов начать перечислять часть своего дохода в негосударственный пенсионный фонд по этой схеме, как только она будет реализована.
Вернуть доверие к силовикам
- Что Минэкономразвития предлагает делать для улучшения делового климата на фоне историй с атаками силовиков на бизнес?
- Важная история — повышение уверенности предпринимателей и бизнеса в своем будущем, что откроет им дорогу для большего объема инвестиций. Мы считаем, что ключевой показатель — это уровень доверия предпринимателей к судебно-правоохранительной системе, и на него надо в том числе ориентироваться, говоря об эффективности работы этих органов. Этот индикатор вообще нужно взять за основу, это хорошая лакмусовая бумажка.
- А как он будет замеряться?
- Этот индекс уже есть. Цифры недавно на встрече с президентом [бизнес-омбудсмен] Борис Юрьевич Титов озвучивал. Мы считаем, что это критичный показатель, и пока он находится на невысоком уровне. Это дестимулирующий фактор для инвестиций. Доверие должно расти, и это будет способствовать росту инвестиционной активности.
- Какие конкретные меры вы здесь предлагаете?
- Это не наша зона ответственности, но ряд предложений министерство представило, в том числе по изменению Уголовного кодекса, по декриминализации, но я не считаю правильным публично выступать с этими идеями. Есть рабочая группа, которую возглавляет руководитель администрации президента. Мы направляем свои предложения туда для обсуждения.
- Но в правительстве ведь хорошо понимают, что без восстановления доверия к судебно-правоохранительной системе другие меры будут попросту бесполезны?
- Только все элементы плана в совокупности могут дать результат. Не удастся «регуляторная гильотина» — контроль и надзор останутся тяжелым бременем для бизнеса. Не будут регионы инвестировать в инфраструктуру и создавать налоговые льготы — ни инфраструктуры, ни новых инвестиций не будет. Все вместе работает, по отдельности — не сработает.
Предсказуемость для бизнеса
- Чтобы бизнес начал инвестировать, должны быть предсказуемые стабильные условия и более высокая рентабельность за счет более низких издержек.
- У нас уже есть понимание стабильных налоговых условий. Есть последовательная и предсказуемая бюджетная политика, во многом последовательная и предсказуемая денежно-кредитная политика — с понятными целями и механизмами работы. Следующими шагами могут быть стабильное тарифное регулирование, переход на долгосрочные тарифы и все, что с этим связано, — соответствующий закон у нас подготовлен. Введение так называемой дедушкиной оговорки по ряду видов регулирования, которая закладывается в механизм о защите и поощрении капиталовложений. Сейчас готовится финальная версия законопроекта о соглашениях по защите капиталовложений для внесения в Госдуму. Практически все разногласия по этой теме в правительстве сняты. Важно принятие закона о территориальных преференциальных режимах для того, чтобы навести порядок во многих существующих режимах (ТОРы, РИПы и т.д.).
Есть подготовленный Минфином законопроект о совершенствовании налогового законодательства для малых и средних предприятий, которые при достижении определенного порога по выручке переходят от упрощенного режима налогообложения к общему режиму. Предлагается ряд изменений, которые сделают этот переход более мягким и гладким.
Последняя история с точки зрения структуры спроса — это развитие на внешнем контуре. Недавно во Владивостоке была подписана большая программа стратегического сотрудничества с Индией. Мы готовим ряд документов о выходе на конкретные показатели углубления рынка для российских производителей. Увеличение экспорта даст возможность увеличивать и импорт по тем направлениям, где можно добиться снижения издержек для российской экономики.
Проектный подход к бюджету
- Премьер Дмитрий Медведев поручил Минэкономразвития и Минфину до 1 октября подготовить концепцию новой системы управления. Тип управления, который применяется в нацпроектах, должен быть перенесен на все государственные программы. В чем суть реформы? Что именно намерено предложить Минэкономразвития?
- Минэкономразвития предлагает изменить всю систему госпрограмм и федеральных целевых программ. К сожалению, госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера. Сейчас руководители национальных проектов и их кураторы могут принимать конкретные решения по достижению целей. Национальные проекты больше ориентированы на конкретные значения. Все это вместе позволяет добиваться больших результатов, чем при реализации госпрограмм, которые де-факто стали простым сборником бюджетных расходов по тому или иному направлению.
Мы предлагаем выстроить конструкцию сквозного характера стратегического планирования — от национальных целей развития до конкретных индикаторов, которые должны появиться в госпрограммах и которые уже частично есть в национальных проектах. Для того чтобы все мероприятия, которые реализуются в госпрограммах и нацпроектах, были в первую очередь нацелены на реализацию национальных целей развития.
- То есть госпрограммы будут объединены с нацпроектами?
- Да, именно так. Де-факто это будет единая сущность. Приоритетные госпрограммы, как это сейчас и есть, будут называться национальными проектами.
- Что поменяется помимо переименования, изменения ярлыков?
- Во-первых, нацеленность на результат. Во-вторых, каждая госпрограмма получит тот же механизм проектного управления, как и национальные проекты. Это более широкие полномочия тех, кто ими управляет, это конкретный результат и обеспеченность ресурсами, которые сейчас есть. И ответственность. За неисполнение цели сразу следует ответственность.
То «болото», в которое сейчас превратились госпрограммы, будет переформатировано в проектную логику. Процедура принятия решений станет быстрее в рамках госпрограмм, в том числе перераспределение бюджетных ресурсов. В-третьих, мы предлагаем институционализировать механизмы анализа, то есть мы предлагаем ввести три типа экспертиз, которые будут сопровождать работу всех госпрограмм. Это финансовая экспертиза, которую будет делать Министерство финансов, стратегическая экспертиза, которую будет делать Минэкономразвития, и технологическая экспертиза, которой займутся Минкомсвязь и Минпромторг, с точки зрения применимых технологических решений при достижении целей. По нашему предложению, все эти экспертизы будут носить не блокирующий характер, а характер материалов к проектному комитету, а дальше руководители проектов будут принимать решение по дальнейшим действиям.
И в-четвертых, мы предлагаем полную цифровизацию всего процесса, создание единой цифровой платформы, на которую мы будем предлагать перевести вообще всю проектную деятельность, полностью уйти от бумаги, сделать процесс принятия решений полностью прозрачным.
- Предполагается еще большая бюджетная гибкость? Потому что сейчас между госпрограммами нельзя перераспределять средства.
- Перераспределение средств между госпрограммами — это, как и сейчас между нацпроектами, прерогатива председателя правительства. А вот работа внутри госпрограмм — это та гибкость, которая будет введена.
Госпрограммы будут состоять из федеральных проектов, ведомственных проектов и обеспечивающих программ. Госпрограммы — это тот же национальный проект. Национальный проект — это та же госпрограмма, просто более высокого статуса и важности.
- И весь госбюджет будет поделен между госпрограммами, построенными на новых принципах?
- Мы предлагаем перевести весь бюджет и всю деятельность правительства на проектные принципы работы. Минфин любит повторять, что у нас нацпроекты — это 10% бюджета. Мы ставим задачу, чтобы остальные 90% перевести на те рельсы, которые опробованы на национальных проектах. Идея в том, чтобы госпрограммы работали на достижение национальных целей. Сделать госпрограммы реальным управленческим механизмом, базируясь на принципах и подходах, опробованных на национальных проектах. При этом весь процесс предполагается максимально цифровизовать и формализовать логику экспертиз при принятии решений.
- И это можно назвать реформой госуправления?
- Это один из элементов реформы госуправления.
- А какие другие элементы?
- Другой элемент, который мы сейчас предлагаем, — это реформа, связанная с тем, как работает HR-функция на госслужбе, это цифровизация всего процесса, связанного с подбором, развитием персонала.
- В чем суть?
- Все госорганы должны работать с точки зрения единой базы, понимать, какие люди работают, какие у них компетенции, траектории развития. Должны активизироваться процессы горизонтальной мобильности на госслужбе между ведомствами. То, что есть в любой крупной корпорации с точки зрения развития персонала, должно быть реализовано и на госслужбе.
Как инвестировать ФНБ
- Что вы думаете про идею предоставления экспортных кредитов из Фонда национального благосостояния (ФНБ) по достижении фондом размера 7% ВВП?
- Наша позиция заключается в том, что в ФНБ при достижении его размера 7% ВВП нужно менять структуру активов в пользу поддержки внешней экспансии российских производителей. Об этом я писал доклад президенту, мне кажется, еще в конце 2017 года. Минфин уже внес в Госдуму один законопроект, связанный с госкредитами из ФНБ. В осеннюю сессию, надеюсь, Госдума его примет.
- Вы поддерживаете инвестирование средств ФНБ в акции иностранных компаний?
- Это увязано с обсуждением, как инвестировать активы ФНБ, не доходящие до лимита 7% ВВП. Вопрос, готовы ли мы чуть-чуть увеличивать гибкость при принятии решений об инвестировании — уходить от суперликвидных инструментов к более рискованным инструментам с большей доходностью. Когда мы разрабатывали систему с уровнем отсечения по цене нефти для направления средств в ФНБ, в первую очередь подробно изучали системы Норвегии и Чили. То, как Норвегия инвестирует свой триллион долларов, — это очень хороший пример. Но консенсуса по инвестированию ФНБ сверх 7% ВВП в правительстве пока нет.
- А инвестиции сверхпороговых средств ФНБ во внутреннюю экономику?
- Считаю, что к инвестициям во внутреннюю экономику ФНБ не имеет никакого отношения. Если мы говорим о предоставлении кредитных ресурсов внутри страны, то можно найти много разных способов, как поддержать рост кредитного предложения. Для этого необязательно использовать ФНБ — фонд, который номинирован в иностранной валюте. У нас можно найти разные источники фондирования, в том числе депозиты Казначейства (сейчас превышают более 3 трлн руб. — РБК).
«Идеальный сценарий» для безработицы
- Какие меры по рынку труда, на ваш взгляд, необходимы для ускорения темпов роста экономики?
- В план включены меры по снижению структурной безработицы в регионах и повышению экономической активности населения. Почти у всех регионов, входящих в десятку субъектов с невысоким уровнем социально-экономического развития, фиксируется высокий уровень безработицы. Через снижение безработицы в этих регионах мы можем безработицу в целом в экономике снизить еще сильнее.
- Но безработица в России и так сейчас на исторически низких уровнях…
- Она может быть еще ниже. Базовый тренд на снижение структурной безработицы связан с изменением структуры населения. Во всем мире наиболее высокая безработица — среди молодежи до 25 лет, у нас доля этой группы населения в структуре трудоспособного населения снижается из-за того, что в состав рабочей силы входит малочисленное поколение родившихся в 1999-м и в последующие годы. Структура рабочей силы меняется в пользу более возрастных категорий, а это означает, что даже при сохранении одной и той же структурной безработицы в каждой возрастной когорте в целом по населению структурная безработица снижается.
Демографические изменения, меры по переобучению лиц предпенсионного возраста, работа по отдельным регионам с высокой безработицей — все это должно в совокупности давать снижение структурной безработицы. У нас сейчас в прогнозе заложено снижение безработицы до 4,3% к 2024 году. Но в принципе нам надо ставить себе задачу в идеальном сценарии уходить ниже 4%. Если вы посмотрите на Японию, США, там структурная безработица ниже 4%.
- В России фиксируется дефицит рабочей силы, особенно высококвалифицированной. Это решаемая проблема?
- Необходимы меры по усилению миграционного притока с акцентом на высококвалифицированных специалистов. Речь идет о более упрощенном режиме получения гражданства иностранными выпускниками российских вузов. Мы предлагаем ряд изменений, которые будут упрощать привлечение на работу в Россию высококвалифицированных специалистов, упрощение правовой процедуры их работы и получения ими разрешения на работу и в дальнейшем получения российского гражданства.
Важная история — это цифровизация трудовых отношений для повышения их гибкости. Возможность гибко заключать трудовой контракт даст возможность работать тем, кто сейчас при обязательном бумажном подписании [трудового контракта] не всегда ее имеет.
- Есть мнение, что работодателям сложно увольнять сотрудников, и надо в этом отношении гибкость повысить.
- Я так не считаю. Только если в РБК (улыбается).
- Каковы шансы, что реальные доходы населения вернутся к росту в ближайшее время?
- Мы ожидаем от второго полугодия положительных значений, которые позволят среднегодовую цифру исправить (по итогам первого полугодия 2019 года реальные располагаемые доходы населения снизились на 1,3%, на весь 2019 год МЭР прогнозирует рост на 0,1%. — РБК). Прогноз на следующий год у нас 1,5% роста. Вообще нужно сказать, что устойчивая модель экономического роста невозможна без устойчивого роста доходов населения. А чтобы росли доходы населения, должен расти спрос на труд, а рост спроса на труд связан с инвестиционной активностью — все очень просто.
Перезапуск приватизации
- Как предлагаете повышать эффективность госсектора, который разрастается, убивая конкуренцию?
- В плане установлен конкретный показатель снижения доли государства в экономике с текущих 46–47 до 42%.
У нас на выходе сейчас находится методика оценки социально-экономических эффектов по реализации инфраструктурных проектов, что позволит более качественно отбирать проекты и направлять финансирование именно на те, которые дают больший эффект. Мы говорим о повышении эффективности инвестиционных программ естественных монополий. Пилотный проект, который мы сейчас делаем с РЖД, предполагает оценку всех инвестиционных проектов, выход на критерии нормы доходности в 10% и окупаемости на 20 лет по всем реализуемым проектам.
- Есть ли какие-то возможности по возобновлению приватизации крупных компаний?
- Ставим вопросы о ряде приватизационных сделок, но каких, пока говорить не буду. Скажу только, что ответственные исполнители здесь — это Минэкономразвития и Банк России.
- Значит, в плане, вероятно, стоят банки, находящиеся сейчас под контролем ЦБ?
- Да, это банки. И их надо продать за реальную стоимость, я давно об этом говорю.
Беседовали Иван Ткачев, Юлия Старостина
РБК. 12.09.2019
