ШОС: движение вглубь после движения вширь?
Наргиза Мураталиева, кандидат полит. наук, эксперт Института стратегического анализа и прогноза
Руслан Изимов, китаист, ведущий эксперт Международной Тюркской Академии, работал ведущим научным сотрудником Отдела по изучению Китая Службы геополитики и региональных исследований в Библиотеке Первого Президента РК – Лидера Нации (Назарбаев Центр), а также старшим научным сотрудником отдела внешней политики и международной безопасности Казахстанского института стратегических исследований при Президенте РК (КИСИ)
После долгожданного для Индии и Пакистана включения в ШОС некоторые СМИ заговорили о создании мощной азиатской многосторонней структуры, в рядах которой теперь сразу 4 ядерных державы с огромными людскими и экономическими ресурсами. Наряду с военно-политическим потенциалом, расширилась и культурно-цивилизационная платформа организации. Так, теперь в рамках ШОС уже сосуществуют конфуцианство, даосизм, буддизм, христианство, ислам и индуизм, что, по оптимистическому мнению части специалистов, может послужить платформой для равного обмена и сотрудничества в целях мирного сосуществования и взаимного изучения различных этнических групп, религий, цивилизаций и культур государств-членов[1]. Если опираться на количественные характеристики ШОС, такие как совокупное население, ВВП, военные силы, то может создаться ощущение появления действительно мощной единой международной организации. Но в реальности расширение ШОС создает больше вопросов, чем готовых на них ответов.
Прошедший саммит ШОС в Бишкеке в июне текущего года показал, что расширение организации не всегда означает развитие вглубь и повышение эффективности. Для стран Центральной Азии, кроме получения возможности на ежегодной основе проводить встречи не только с лидерами России и Китая, но и обсуждать за одним столом перспективы сотрудничества с такими региональными лидерами как Индия и Пакистан, дальнейшие перспективы остаются туманными.
Так, на последнем саммите ШОС вновь проявила приоритетность двустороннего уровня взаимодействия над многосторонним: например, были анонсированы соглашения на сумму около 7 млрд долл. США между КНР и Кыргызстаном, но в многостороннем формате подобных соглашений заключено не было. Последний саммит ШОС послужил хорошей площадкой для пиара различных проектов и идей со стороны стран-участниц: если КНР продолжила дискуссии об инициативе «Пояс и путь», то РФ предложила строить «евразийское партнерство», а Узбекистан напомнил о необходимости концентрироваться на Центральной Азии как на приоритетном регионе организации. Примечательным многосторонним соглашением было подписание концепции сотрудничества государств-членов ШОС в «спорной» сфере цифровизации и информационно-коммуникационных технологий, которая продемонстрировала нацеленность и намерение организации всерьез заняться проблемами кибербезопасности совместно.
Расширение организации добавило новые вопросы: продолжит ли ШОС позиционировать себя как узкая региональная организация, либо станет более широкой континентальной организацией, объединяющей так называемую «Большую Евразию»? Если ранее основные функции ШОС, несмотря на географический охват от Восточной Европы до Восточной Азии, были сосредоточены в Центральной Азии, то согласно текущей российской позиции, членство Индии и Пакистана в политическом отношении «превратит ШОС в стремительно формирующийся центр силы многополярного мира» и важнейший геополитический инструмент, бросающий вызов мировому порядку под руководством Запада[2].
Между тем процесс адаптации новых участников начался и в ходе развития ШОС в повестке дня продолжают возникать новые вопросы. В том числе, открытым остается введение третьего языка в качестве официального. Без английского языка работа Индии и Пакистана сильно усложняется. Однако, судя по всему, старые члены пока не готовы принимать такое решение. По крайней мере, в Астане, в Циндао и Бишкеке в последние 3 года все подписываемые документы были только на двух языках Организации – на русском и китайском.
Расширение ШОС, безусловно запустило процесс переконфигурации как внутреннего, так и внешнего характера ее деятельности: расширяется сама география организации и ее удельный вес на мировой арене, параллельно происходит объективное усложнение внутренних механизмов согласования позиций и в целом повестки дня ШОС. Новые участники так или иначе привнесли свои изменения в стратегическую повестку дня организации. В последующем это, скорее всего, потребует пересмотра плана комплексного развития ШОС.
Мы сталкиваемся со снижением внимания к ШОС со стороны ее главного инициатора и двигателя – Китая
«Старые» проблемы остались
Стоит объективно признать, что с расширением списка участников спектр проблем ШОС не уменьшился, а по определенным направлениям еще больше расширился.
Как бы парадоксально не выглядело, но на данном этапе мы сталкиваемся со снижением внимания к ШОС со стороны ее главного инициатора и двигателя – Китая. Так, в последние годы Пекин значительно изменил свои подходы по дальнейшему продвижению ШОС. Это, в первую очередь, связано с задачами реализации стратегической инициативы «Пояс и путь». Судя по основным итогам проведенного в апреле 2019 года Второго Форума «Пояс и путь», китайское руководство основной упор делает на эту инициативу. Это касается также китайской политики в Центральной Азии[3]. Определенное разочарование темпами развития ШОС, особенно с учетом постоянного блокирования ряда китайских инициатив, похоже, несколько отдалило Пекин от идеи развития ШОС.
Обычно в предыдущие годы китайская сторона принимала усиленное участие в подготовке всех основных документов к саммиту. Из года в год Пекин пытался продвигать такие инициативы как Банк развития ШОС, Специальный счет ШОС, Зона свободной торговли в ШОС и т.д. Однако в последние годы, китайская сторона не вносит на обсуждение каких-либо новых прорывных предложений.
При этом можно ожидать, что дальнейшее участие Китая в ШОС будет сосредоточено вокруг недопущения чрезмерной активности Индии. С этой точки зрения, по мнению китайских экспертов, включение Индии в ШОС даже на руку Китаю, который получает возможность полностью контролировать процесс индийско-центральноазиатского сотрудничества. Таким образом, ШОС в глазах Пекина все больше приобретает значение инструмента сдерживания.
Дальнейшее участие Китая в ШОС будет сосредоточено вокруг недопущения чрезмерной активности Индии
По-прежнему актуальным остается старый спор между Москвой и Пекином за определение приоритетного направления деятельности ШОС. На фоне отсутствия продвижения в двусторонних отношениях усиливается конкуренция между Россией и Китаем в том числе в рамках ШОС. Так называемый «разворот на Восток», объявленный Россией в 2014 году, сегодня зашел в тупик. Двусторонние проекты не получили практической реализации. План о сопряжении ЕАЭС и ЭПШП, подписанный В.Путиным и Си Цзиньпином в мае 2015 года, остаются на бумаге.
Вместе с тем, расходятся мнения Китая и России и в Центральной Азии. Москва, несмотря на официальные заявления, на деле больше не поддерживает китайскую инициативу «Пояс и путь», которая не принесла для России никаких экономических выгод. В этой ситуации Москва снова продвигает альтернативный проект «Большого евразийского партнерства», который, кстати, предполагает объединить усилия таких структур как ШОС, ЕАЭС и «Пояс и путь».
В этом же контексте теперь возникает новая пара с разными интересами – Китай и Индия. Уже сегодня наблюдается стремление Индии расширить свои связи с центральноазиатскими странами. А это будет встречать сопротивление со стороны КНР. Стоит заметить, что Индия продолжает бойкотировать китайскую инициативу «Пояс и путь». Эксперты из Индии считают, что Китай оказывает давление на государства ШОС, чтобы принять в официальных документах и распространить как можно шире большую часть своей терминологии, свое понимание международных событий. Здесь имеются в виду такие устоявшиеся заявления, как «новый тип международных отношений», «сообщество общей судьбы», «три силы зла», «Пояс и путь» и другие, которые были изложены на прошлогоднем съезде Коммунистической партии Китая[4]. При этом «китайские термины», которые выдаются за общие шанхайские, могут быть непрозрачными и двусмысленными. Нью-Дели также не доволен планами КНР по созданию Китайско-пакистанского экономического коридора, который проходит по спорным территориям Кашмира[5].Индийская сторона подчеркивает, что большинство инфраструктурных проектов в рамках «Пояса и пути» могут быть использованы в том числе и для военных целей. Беспокойство Индии вызывает также активное проникновение китайского капитала в такие страны, как Бангладеш, Мьянма и Шри Ланка[6].
Очевидной и ненадуманной проблемой остается иранский вопрос в ШОС. Тегеран, как известно, давно стоит у порога организации и никак не может добиться его включения в ШОС. Сразу после официального принятия Индии и Пакистана возможность включения в «шанхайскую семью» еще и Ирана вышел на повестку дня. Как известно, по данному вопросу участники ШОС могут вступить в достаточно ощутимое противоречие.
Каким образом может продвигаться ШОС?
В современных условиях престиж и эффективность любой международной организации измеряется количеством и качеством реализованных многосторонних проектов, а также осязаемыми результатами в том или ином направлениях. В этом аспекте основным осязаемым результатом ШОС, как приписывают эксперты, является разрешенные приграничные вопросы еще в бытность шанхайской пятерки. С тех пор, к сожалению, организация не реализовала ни один многосторонний проект, ограничиваясь деятельностью на декларативном уровне, все больше превращаясь в «дискуссионный клуб» стран членов, а также стран, проявляющих интерес к организации. В связи с этим, хотелось бы выделить несколько идей, которые могли бы дать старт для достижения ШОС более ощутимых результатов на международной арене.
Странам-членам ШОС эффективным представляется обновить экономическую платформу организации, которая должна учитывать следующие моменты:
– целью обновленной платформы должно стать усиление координации уже существующих на пространстве ШОС региональных объединений и экономических инициатив (ЕАЭС, «Пояс и путь», БРИКС).Такая координация позволит государствам-членам ШОС использовать синергию различных региональных интеграционных процессов и обеспечит реальные дивиденды в торговой и инвестиционной областях.
– на новом этапе развития ШОС, после присоединения Индии и Пакистана, целесообразно вернуться к вопросу создания финансовых институтов организации – Банка развития ШОС и Фонда развития ШОС. Важно продвигать идею принятия Банка развития ШОС, что обосновано задачей придания импульса организации.
Вхождение в уставной капитал Банка Индии (7-я экономика мира) и Пакистана позволит не допустить полного доминирования Китая, что повышает вероятность того, что Россия наконец согласится на создание финансовой структуры ШОС.
Стоит отдельно выделить преимущества более тесной интеграции Индии в Центральной Азию. В частности, открывается возможность для координаций усилий по развитию транспортных и энергетических коридоров в южном направлении в рамках ШОС. В том числе, целесообразным было бы продвижение идеи использования железной дороги «Казахстан-Туркменистан-Иран» для перевозки индийских грузов в направлении России и Европы. Как представляется, Индия также была бы заинтересована в таком решении. Ведь в силу отсутствия прямого выхода к Центральной Азии, «окном» Нью-Дели в регион является территория Ирана, где Индия ведет строительство крупного порта Чабахар. В данном контексте есть возможность рассмотреть возможности реализации совместных с Индией проектов по аренде и приобретению портовых мощностей в портовых городах Ирана. Данные инвестиции укрепили бы транзитный потенциал Казахстана и обеспечат выход на рынки Юго-Восточной Азии.
Помимо этого, совершенно очевидно, что с присоединением к альянсу Индии и Пакистана энергетическое взаимодействие стран ШОС приобретает новую актуальность. В этой связи на повестку дня возвращается идея создания Энергетического клуба ШОС, выдвинутая в 2006 году Россией: вероятно, есть смысл вновь проанализировать идею Клуба на предмет реализуемости с целью ее дальнейшей реанимации.
Важно учитывать, что в рамках своей стратегии в Центральной Азии Нью-Дели выражает интерес к строительству предприятий по производству фармацевтической продукции на территории региона и Казахстану следует реализовать эту возможность. В этом плане было бы также целесообразно привлекать индийские компании в строительстве больниц, клиник и лечебных центров в Казахстане.
Кроме того, много говорится в экспертных кругах о необходимости усиления исследовательской составляющей в рамках ШОС. В связи с этим, стоило бы рассмотреть возможность учреждения «Мозгового центра ШОС». Этот исследовательский центр может находиться в одном из стран членов, где могут быть представлены эксперты из каждой страны-члена. Мозговой центр ШОС позволил бы обмениваться мнениями на системной основе и вырабатывать своевременные решения для развития Организации, а также лучше понимать позиции других членов на уровне экспертов. Финансирование Мозгового центра ШОС можно было бы продвинуть в рамках принятия Банка развития ШОС.
Как известно, на данном этапе вопросами развития ШОС все страны занимаются только в преддверии саммита ШОС, что не дает возможности на системной основе изучать и продвигать Организацию. В рамках данной площадки появится возможность продвигать вопросы торгово-экономического развития в ШОС.
Ну и наконец, присоединение к ШОС Индии и Пакистана объективно усиливает азиатскую составляющую в деятельности организации в сфере безопасности, что создает потенциал для консолидации усилий ШОС и СВМДА по созданию основ для архитектуры азиатской безопасности.
Что дальше?
Под воздействием отмеченных выше факторов в ближайшее время деятельность ШОС могут ожидать ряд изменений, которые повлияют и на ее структуру. На основе сделанного анализа можно предположить следующие прогнозные оценки:
Во-первых, в краткосрочной перспективе деятельность ШОС будет сосредоточена на адаптации к новым реалиям. По прошествии переходного периода, отведенного на технические аспекты расширения, вступление Индии и Пакистана рано или поздно поставит вопрос о пересмотре внутренних правил ШОС.
При этом, речь идет не только о принципах работы (предоставление Индии и Пакистану квот в формировании исполнительных органов, номинирование ими своих представителей на высший пост в бюрократии ШОС и т.д.), но и о равенстве прав и возможностей между новыми членами и странами-учредителями ШОС. В итоге, повестка дня Организации так или иначе будет трансформирована.
Во-вторых, в контексте ближайшего будущего ШОС важный вопрос связан с достижением консенсуса в процессе принятия решений, как одного из базовых принципов деятельности организации. Очевидно, что в новом составе следование консенсусу будет затруднено, и данный принцип может дезорганизовать работу ШОС. Либо распространенной практикой станет затягивание решений по спорным вопросам на неопределенно долгое время – до тех пока не возникнет общего согласия.
В-третьих, сосредоточенность Китая на реализации проектов «Пояса и пути» может привести к тому, что значение ШОС в региональной политике Пекина будет сокращаться. При таком сценарии сама деятельность ШОС постепенно будет угасать. Китай на данный момент не готов вовсе отказаться от ШОС, поскольку это несет имиджевые потери. Однако в среднесрочной перспективе участие Китая в ШОС будет снижаться.
В-четвертых, возможное абстрагирование Китая от активной деятельности в ШОС будет подталкивать Россию к попыткам увеличить свое влияние в рамках организации и придать ей характер геополитического альянса, выступающего с антизападных позиций. В целом возникает риск того, что Россия и Китай перенесут на площадку ШОС свои подходы в отношении Запада, транслируемые ими в том числе через БРИКС.
В нынешних условиях для ШОС возрастает важность следования принципам внеблоковости
Заключение
Шанхайская организация сотрудничества находится на перепутье.
С одной стороны, с расширенным составом ШОС претендует на роль уникального системного интегратора Евразии, в рамках которого ключевые игроки будут координировать свои усилия. С другой стороны, институциональные слабости ШОС при размывании ядра организации за счет принятия новых членов создают риск того, что шанхайский альянс превратится в весьма аморфную структуру.
При этом, в нынешних условиях для ШОС возрастает важность следования принципам внеблоковости. Нужно учитывать конкуренцию и активность в Евразии большого количества организаций и проектов, таких как НАТО, ЕС, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, диалог «Центральная Азия плюс Япония», Форум сотрудничества между Кореей и Центральной Азии, Содружество Независимых Государств, Организация Договора о коллективной безопасности, ЕАЭС, Большое Евразийское партнерство, СВМДА, Организация экономического сотрудничества, Тюркский совет и прочее. Они переплетаются и имеют разные геополитические роли, что усложняет внешнюю среду пространства ШОС. В этих условиях странам Центральной Азии важно не допустить, чтобы организация становилась антизападным инструментом в руках региональных держав.
ШОС выступает оптимальной диалоговой площадкой для обсуждения региональных вопросов. В том числе афганский вопрос требует обновления стратегии и тактики в ШОС в этом направлении. Обновленная команда организации имеет огромный потенциал для более активного включения в процесс мирного урегулирования в ИРА. Для этого необходимо искать возможности найти точки соприкосновения в афганской стратегии ключевых участников объединения.
Более того, Шанхайская организация нуждается в концептуальном и организационном обновлении. Нынешняя концепция развития ШОС, как узкопрофильной региональной организации с акцентом на вопросы безопасности, недостаточно отражают новые реалии, а также разные аспекты новых рисков и возможностей, которые организация получила после расширения. Принятие в ШОС Индии и Пакистана также диктует необходимость переформатирования экономической платформы организации.
Для центральноазиатских стран существенным является тот факт, что взаимодействие с ШОС приносит определенные успехи в геополитическом и стратегическом планах. Так, присутствие в ШОС двух региональных держав – Китая и России объективно гармонизирует их интересы и влияние, прежде всего в торгово-экономической и военно-политической сферах.
В условиях конкуренции различных геополитических и региональных проектов именно ШОС в какой-то мере мог бы стать эффективной диалоговой площадкой для обсуждения имеющихся проблем, а также более четкого прояснения позиций всех сторон.
_________________
[1]. Zhao Mingwen. Shanghai Cooperation Organization: A New Stage, New Challenges, and A New Journey // Foreign Affairs Journal, Summer 2018. // http://www.ciis.org.cn/english/2018-08/10/content_40456539.htm
[2]. Доклад РСМД. Росийско-китайский диалог: модель 2017 г. №33/2017 / Сопряжение Евразийского экономического союза и Экономического пояса Шелкового пути, С. 57-60
[3]. 中国特色大国外交与“一带一路” 08.09.2016 г. (Инициатива Пояс и путь и внешняя политика Китая со спецификой большого государства) // http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-08/doc-ifxvukhv7771270.shtml
[4]. Srikanth Kondapalli. 5 issues to watch out for at SCO’s Qingdao summit June 08. 2018 // http://www.rediff.com/news/column/5-issues-to-watch-out-for-at-scos-qingdao-summit/20180608.htm
[5]. What Lies Ahead for India After Joining the Shanghai Cooperation Organisation Manoj Joshi 10 June 2017 // https://thewire.in/external-affairs/sco-india
[6]. India keeps its interests ‘safe’ at SCO Summit By Aroonim Bhuyan Jun 12, 2018 //economictimes.indiatimes.com/articleshow/64557875.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst
