Новый Пакт ЕС для Средиземноморья: те же воды, другой курс
Лида Оганисян, к.полит.н., старший научный сотрудник Отдела международно-политических проблем ИМЭМО РАН
В ноябре 2025 г. ЕС и страны Южного Средиземноморья отмечают важную веху сотрудничества — 30-летие Барселонской конференции, запустившей Евро-средиземноморское партнерство. Накануне юбилея Брюссель представил новый «Пакт для Средиземноморья»[1], призванный обновить основы отношений Евросоюза со странами Южного соседства.
За последние 30 лет ситуация в Южном Средиземноморье существенно изменилась. В частности, поменялась внутрирегиональная динамика, диверсифицировались внешние связи стран региона, значительно снизилась как их зависимость от поддержки ЕС, так и их заинтересованность в укреплении сотрудничества с последним.
В самом Евросоюзе сегодня все больше обеспокоены потерей своего влияния в этом регионе. В условиях изменения регионального баланса ЕС и государства-члены, имеющие значительные интересы в Южном Средиземноморье в сферах безопасности, торгово-экономического и энергетического сотрудничества, стремятся укрепить свои позиции. В последние годы политики и исследователи[2] в Европе все чаще признают: несмотря на оказание колоссальной гуманитарной помощи, ЕС не имеет значительной роли в региональных процессах и влияния на них. В целом нарратив о том, что нужно выйти за рамки ситуативного управления кризисами, перейти от реактивной к проактивной политике в регионе, с середины прошлого года преобладает и в политическом, и в научном дискурсах. Потому актуализировался вопрос о необходимости адаптации стратегии Евросоюза в Средиземноморье к меняющемуся ландшафту.
Новый ветер — новый курс
В риторике и действиях членов Европейской комиссии в новом составе, приступившей к работе с декабря 2024 г.[3], просматривалось стремление активизировать политику ЕС в Средиземноморье и укрепить его роль в регионе. Еще в июле 2024 г. среди приоритетов новой Еврокомиссии на 2024–2029 гг. отмечалась важность более целенаправленного подхода к ближайшему соседству, особенно к Средиземноморью. В «Руководящих принципах Комиссии» подчеркивалась необходимость широкой всеобъемлющей стратегии ЕС на Ближнем Востоке, где Европа должна играть активную роль — «для его стабильности» и «в интересах всех сторон».
С конца 2024 г. последовали конкретные действия, свидетельствующие о стремлении Брюсселя реализовать данный курс. В декабре был введен пост члена Комиссии по Средиземноморью, который заняла Д.Шуйца, имеющая многолетний опыт работы в институтах ЕС. В целях обеспечения более целостного подхода к Южному Средиземноморью в ее задачи входила разработка стратегии ЕС на Ближнем Востоке, включая определение шагов к решению палестино-израильской проблемы на основе принципа «двух государств» и налаживание стратегических партнерств в регионе, продвижение многолетней поддержки Палестинской администрации и реализацию стратегии в отношении стран Персидского залива. По ее словам, ЕС должен перейти от роли крупнейшего донора к роли ведущего актора в регионе. Д.Шуйце было поручено подготовить новый «Пакт для Средиземноморья», который представляет «тройную возможность»: подчеркнуть, что регион обладает приоритетным значением для ЕС; восстановить доверие посредством широкого диалога и консультаций; разработать целенаправленную повестку дня приоритетов в областях, представляющих взаимный интерес. Подчеркивая важное значение Средиземноморья, всегда занимавшее «особое место в сердце и истории европейцев», Д.Шуйца отмечала: «Это одно море — Mare Nostrum — наше море, поэтому мы должны бережно относиться к нему».
Затем последовали и другие институциональные нововведения. Так, 3 февраля Европейская комиссия объявила о создании нового Генерального директората по странам Ближнего Востока, Северной Африки и Персидского залива (Directorate-General for the Middle East, North Africa and the Gulf, DG MENA), отвечающего за создание прочных партнерских отношений со странами региона «для обеспечения процветания, безопасности и устойчивости на основе взаимных интересов». Параллельно был создан Генеральный директорат по расширению и Восточному соседству (Directorate-General for Enlargement and Eastern Neighbourhood, DG ENEST). Эта внутренняя реорганизация, по сути, означала признание необходимости дифференциации подхода к странам-соседям[4]. В то же время включение стран Персидского залива в новый Генеральный директорат отражало обновление и расширение средиземноморского видения ЕС.
Так, выступая 9 июля на конференции «MedCat Days 2025» в Барселоне, Д.Шуйца подчеркнула, что цель Пакта соединить не два, а три берега Средиземноморья: северный, южный и страны Персидского залива. Таким образом, в рамках мандата Д.Шуйцы особое значение отводится сотрудничеству со странами Персидского залива[5] в обеспечении мира, безопасности и процветания в Средиземноморском регионе.
«Одно море, один пакт, одно будущее»
Весной–летом 2025 г. шла интенсивная работа по подготовке документа. Начальным ее этапом стал процесс широких обсуждений в различных форматах, направленных на обмен мнениями, определение приоритетных областей сотрудничества и выработку предложений. Так, Пакт стал результатом обширных консультаций, в которых принял участие широкий круг заинтересованных сторон, в том числе партнеры из стран Южного Средиземноморья, государства и институты ЕС, соседние страны региона, а также представители гражданского общества, деловых и научных кругов, молодежные организации и т.д. Как значимое достижение Д.Шуйцей преподносилось то, что ей удалось в рамках подготовки документа посадить за один стол министров иностранных дел Израиля и Палестины.
Пожалуй, ни один другой документ ЕС в отношении региона не сопровождался столь широкими и инклюзивными предварительными консультациями. По сути, этот процесс был призван показать обновление подхода Евросоюза к Средиземноморью и даже к разработке документа, определяющего его параметры. По словам Д.Шуйцы, работа над Пактом «с самого первого дня действия этого мандата» основывалась на прежней повестке дня для Средиземноморья от 2021 г., адаптированной к текущим реалиям. Но изменилась методология — на этот раз был использован подход «снизу вверх», отражающий ситуацию на местах. Создалось партнерство равных.
Европейский союз и партнеры по Южному Средиземноморью[6] «разделяют общее пространство возможностей, вызовов и ответственности». Этими словами начинается новый «Пакт для Средиземноморья. Одно море, один пакт, одно будущее», представленный Еврокомиссией и Высоким представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности 16 октября 2025 г. Документ, подготовленный к 30-й годовщине Барселонской конференции, представляет собой попытку дать новый старт в отношениях ЕС и десяти стран Южного Средиземноморья от Марокко до Сирии. Его цель — «добиться смены парадигмы, необходимой для реализации всего потенциала партнерства и совместной работы на основе принципов совместного владения, совместного творчества и совместной ответственности».
Средиземноморский пакт устанавливает практичные и гибкие рамки для сотрудничества по трем взаимосвязанным направлениям, или «столпам»: люди, экономика, безопасность и миграция. Он предполагает практический подход по принципу «снизу вверх», основанный на реализации конкретных совместных инициатив в приоритетных областях (по трем направлениям/столпам), представляющих взаимный интерес, которые принесут пользу людям и экономикам по обе стороны Средиземного моря. Пакт призван способствовать укреплению сотрудничества на региональном и местном уровнях, а также развитию устойчивости в контексте климатических, экологических и социально-экономических вызовов. Он основан на принципе гибкости, что позволяет партнерам участвовать в реализации различных инициатив и адаптировать их к своим конкретным условиям.
Центральное место в подходе ЕС занимают «люди как движущая сила перемен, связей и инноваций». Особое внимание уделяется расширению возможностей молодежи посредством инвестиций в образование, профессиональную подготовку и трудоустройство, а также развитию культурных и спортивных связей. В рамках этого направления предполагается создание Молодежной парламентской ассамблеи Средиземноморья. Флагманским проектом станет создание Средиземноморского университета, объединяющего студентов со всех берегов Mare Nostrum. По словам Д.Шуйцы, благодаря реализации этой «смелой идеи» в один прекрасный день «люди научатся говорить на одном языке сотрудничества и инноваций».
Второй столп (более сильные, устойчивые и интегрированные экономики) включает в себя усилия, направленные на модернизацию торговых и инвестиционных отношений, развитие энергетики и экологически чистых технологий, обеспечение устойчивости водных ресурсов, развитие «голубой экономики» и сельского хозяйства, цифровых и транспортных связей, а также создание рабочих мест. В рамках этого направления Транссредиземноморская инициатива по возобновляемым источникам энергии и чистым технологиям (T-MED) и StartUp4Med, представляющий собой региональный механизм поддержки стартапов, станут одними из флагманских проектов.
Третий столп включает сотрудничество в сфере безопасности, устойчивости и управления миграцией. Приоритетными инициативами станут обеспечение готовности к стихийным бедствиям в Средиземноморском регионе и повышение устойчивости к ним. В рамках третьего направления предусмотрено создание на Кипре регионального центра по борьбе с пожарами. Ставится задача укрепить сотрудничество по вопросам внутренней безопасности, чтобы эффективно бороться с организованной преступностью и терроризмом. Планируется продвигать комплексный подход к миграции, а также общий подход к интегрированному управлению границами и обеспечению безопасности, который будет включать оперативное партнерство для борьбы с контрабандистами. При этом в Пакте особое значение придается развитию легальных путей трудовой миграции и партнерств в сфере талантов с учетом демографических особенностей региона и предотвращения утечки квалифицированных кадров. По словам Д. Шуйцы, подход учитывает то, что «на берегах Средиземноморья наблюдаются противоположные демографические тенденции». Таким образом, предлагаемый «комплексный подход» к управлению миграцией предполагает смещение акцента в деятельности ЕС в этой области на проактивные меры и устранение первопричин миграции[7].
Таким образом, инициатива, охватывающая десять стран Южного соседства, направлена на реализацию 17 флагманских и более сотни мелких проектов в ключевых секторах — от энергетики и цифровизации до управления границами и образования — в целях создания единого, стабильного и процветающего «Общего средиземноморского пространства». Однако обновленный подход ЕС предполагает расширение средиземноморского видения. Важный его элемент — взаимодействие с «соседями соседей». В документе отмечается, что в перспективе Пакт может расширить свой охват за пределы Южного Средиземноморья, укрепляя взаимодействие с регионами Персидского залива, Африки к югу от Сахары, Турцией, а также Западными Балканами и Черноморским регионом.
В отличие от предыдущих инициатив, новый Пакт не сопровождается специальным финансовым пакетом. В документе отмечается, что все соответствующие финансовые инструменты ЕС будут задействованы для поддержки реализации Пакта, который соответствует приоритетам NDICI-Global Europe, Global Gateway и будущей Global Europe. Также в рамках подхода Team Europe будут привлечены ресурсы государств — членов ЕС и партнеров из Южного Средиземноморья, международных финансовых институтов и частного сектора. При этом важный акцент сделан на мобилизации частных инвестиций. У. фон дер Ляйен, представляя документ, отметила, что будет сделано все возможное, чтобы привлечь частные инвестиции. В то же время предложение о Многолетней финансовой программе на 2028–2034 гг. предусматривает удвоение бюджета для Средиземноморского региона до 42 млрд евро.
Для обеспечения прозрачности, подотчетности и измеримости результатов будет проводиться регулярный мониторинг на двух уровнях — ЕС и евро-средиземноморском. Итоги обсуждений станут основой для подготовки ежегодной министерской встречи Евросоюза и стран Южного соседства. После принятия Пакта его реализация будет осуществляться в соответствии с отдельным планом действий, в котором будут указаны страны-участницы и заинтересованные стороны для каждой инициативы. Он будет представлен в первом квартале 2026 г.
Море возможностей и вызовов, штиля и ураганов
В условиях современных глобальных и региональных вызовов институциональные нововведения и обновление документа призваны подчеркнуть стратегическое значение Средиземноморья для ЕС и содействовать переходу к более системному и долгосрочному взаимодействию Брюсселя с его южными соседями.
С одной стороны, Пакт подчеркивает преемственность с многолетней работой ЕС в регионе по созданию «Общего средиземноморского пространства». С другой — демонстрирует качественное изменение подхода Союза в сторону создания равноправного партнерства. Так, Брюссель подчеркнуто использует язык равенства и партнерства, а Пакт пронизан духом общей ответственности, тесной взаимосвязанности и совместного будущего. Представляя документ, глава Еврокомиссии У. фон дер Ляйен подчеркнула, что Европа заинтересована в построении будущего, основанного на мире и процветании, и готова «внести свой вклад в качестве партнера» в развитие общего региона.
На фоне снижения влияния ЕС и ухудшения его имиджа, по которому мощный удар был нанесен войной в секторе Газа, эта риторика равноправного партнерства представляет попытку улучшить образ Евросоюза. Также обращает на себя внимание подчеркнутая ориентация инициативы на людей и для людей. Видимо, по замыслу Брюсселя, Пакт, в центр которого поставлены развитие возможностей для образования, профессиональной подготовки и трудоустройства, а также поддержка малого и среднего бизнеса, будет способствовать реализаций целей инициативы «Глобальные ворота» в Средиземноморье, представляя собой более комплексный подход.
Однако возникает вопрос: сможет ли Пакт заложить основу качественно нового этапа в отношении ЕС со странами Южного соседства, основанного на равенстве и партнерстве, укрепить связи на государственном и общественном уровнях? Или за красивыми формулировками и ориентацией на людей скрывается прагматичное стремление восстановить доверие стран-партнеров, разделить бремя ответственности за решение проблем, укрепить их чувство сопричастности и ответственности за результаты сотрудничества, способствуя обеспечению своих интересов в регионе?
Очевидно, что в последние годы подход ЕС в отношении региона отличает все больший прагматизм. Это нашло отражение и в пересмотренной в 2015 г. Европейской политике соседства, и в принятой в 2021 г. «Новой повестке дня для Средиземноморья», и непосредственно в проводимой ЕС политике в регионе. С середины прошлого десятилетия курс Евросоюза на поддержку демократических перемен в странах региона явно уступил место императивам стабилизации обстановки на южных рубежах. Новый Пакт также отличает этот прагматизм, хотя и обернутый в упаковку «партнерства равных». На деле он ориентирован на обеспечение интересов ЕС в условиях геополитической нестабильности, нарастающей конкуренции, меняющегося глобального и регионального ландшафта.
Как отмечает старший научный сотрудник Европейского совета по международным отношениям Э.Дворкин, в последние годы широко используемая официальными лицами ЕС и стран-членов риторика равноправного партнерства призвана смягчить восприятие европейской политики как патерналистской. Однако это порождает новое противоречие: если партнеры действительно равны, то сужается пространство для критики внутренней политики соседних государств, включая нарушения прав человека. Это происходит на фоне сокращения объемов финансирования программ помощи вообще и большего перераспределения средств на обеспечение интересов в области безопасности. Представители научных кругов и гражданского общества ЕС обеспокоены этими тенденциями, считая, что отказ от продвижения прав человека и демократических реформ противоречит долгосрочным интересам Евросоюза в регионе.
Активизация политики ЕС происходит на фоне глобальных вызовов, меняющейся региональной динамики и расстановки сил на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Конфликт вокруг Украины, эскалация санкционного давления на Россию, динамика американо-китайских отношений — все это влияет на Ближний Восток и политику ЕС в регионе. Нарастание соперничества и напряженности, кризисы последних лет, в числе которых война в секторе Газа, стали серьезным испытанием для Брюсселя, продемонстрировали внутреннюю разобщенность в Евросоюзе, несогласованность действий государств-членов и институтов интеграционного объединения, высветив малозначимую роль ЕС в переговорных процессах и региональных делах в целом. Политика России в регионе, нарастание политического и экономического влияния Китая усиливает алармизм в ЕС по поводу потери влияния. Евросоюзом движет стремление диверсифицировать поставщиков энергоресурсов и снизить зависимость от поставок российских углеводородов, уравновесить растущее влияние и экономическое присутствие Китая. Примечательно, что, выступая в ноябре 2024 г. перед депутатами Европарламента, Д.Шуйца отметила: «Мы собираемся присутствовать на местах, чтобы уменьшить влияние Китая и России», назвав это «конечной целью» своей работы.
На фоне сложных отношений с США, на которых ЕС все меньше может опираться, озабоченность Брюсселя только усиливается, подталкивая его к укреплению сотрудничества со странами Южного соседства. В этой связи возрастает и внимание к обладающим значительными политическим, финансовым и инвестиционным потенциалом странам Персидского залива, которые рассматриваются Евросоюзом как важные партнеры в обеспечении стабильности и развития региона. В свою очередь, интеграция Персидского залива в средиземноморское видение ЕС, по всей видимости, призвана расширить горизонты такого сотрудничества.
Чтобы увидеть берег, нужно отплыть. Станет ли провозглашенное обновление основ сотрудничества ЕС с его южными соседями лишь символическим актом в юбилей Барселонского процесса или сможет внести качественно новую динамику в отношения между ними — покажет время. Со своей стороны ЕС стремится преодолеть инерционный характер своего курса в регионе и сформировать проактивный подход, поскольку его влияние заметно ослабевает.
____________________
Литература
Оганисян Л.Д. Политика ЕС в странах Ближнего и Среднего Востока летом 2025 г.: ключевые тенденции и вызовы // Европейский союз: факты и комментарии. 2025. Вып. 121. C. 62–66.
Оганисян Л.Д. Политика ЕС в странах Ближнего и Среднего Востока: контуры новой стратегии в регионе // Европейский союз: факты и комментарии. 2025. Вып. 119. C. 78–82.
Dworkin A. The power of the possible: A step-by-step approach to strengthen human rights in the Middle East // European Council on Foreign Relations. 15 October 2025. URL: https://ecfr.eu/publication/the-power-of-the-possible-a-step-by-step-approach-to-strengthen-human-rights-in-the-middle-east/?amp
Lovatt H., Shehada M. Dealing with Trump, Israel, and Hamas: The path to peace in the Middle East // European Council on Foreign Relations. 11 December 2024. URL: https://ecfr.eu/publication/dealing-with-trump-israel-and-hamas-the-path-to-peace-in-the-middle-east/
[1]. Ожидается, что он будет одобрен ЕС и партнерами в Южном Средиземноморье в рамках празднования 30-летия Барселонского процесса, которое состоится 28 ноября в Барселоне.
[2]. См., например: Committee on Foreign Affairs. Invited Committees: Committee in Employment and Social Affairs, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Subcommittee in Human Rights. Hearing of Dubravka Suica. Commissioner-Designate (Mediterranean). 5 November 2024. Brussels. URL: https://hearings.elections.europa.eu/documents/suica/suica_verbatimreporthearing-original.pdf; Lovatt H., Shehada M. Dealing with Trump, Israel, and Hamas: The path to peace in the Middle East // European Council on Foreign Relations. December 2024. URL: https://ecfr.eu/publication/dealing-with-trump-israel-and-hamas-the-path-to-peace-in-the-middle-east/
[3]. Летом 2024 г. состоялись выборы в Европейский парламент, которые привели к усилению правых сил. Во главе Европейской комиссии осталась У. фон дер Ляйен, но произошли изменения в ее составе.
[4]. Генеральный директорат по вопросам соседства и переговоров о расширении (DG NEAR) действовал до 1 февраля 2025 г. Его заменили DG MENA и DG ENEST.
[5]. В целом в последние годы отмечается существенная активизация взаимодействия ЕС со странами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ). В мае 2022 г. был принят документ о стратегическом партнерстве, в 2023 г. учрежден пост специального посланника ЕС в регионе, а в октябре 2024 г. в Брюсселе прошел саммит ЕС-ССАГПЗ. Сейчас идут переговоры с каждой из шести стран по заключению двусторонних соглашений о стратегическом партнерстве.
[6]. Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Палестина*, Сирия и Тунис.
[7]. Заключенные в последние годы соглашения со странами региона в целях сдерживания потоков нелегальной миграции в Евросоюз встретили критику со стороны правозащитных организаций, представителей политических кругов и научного сообщества ЕС, в том числе за их неспособность устранить первопричины миграции.
РСМД. 13.11.2025
