Кризис СВПД: баланс сил возвращается
Голосование в Совете Безопасности ООН против проекта резолюции о продлении действия СВПД фактически запускает механизм возвращения санкций СБ ООН (snapback mechanism). Подобное развитие событий вряд ли укрепит международную безопасность. У Ирана появляются дополнительные стимулы повторить опыт КНДР и стать де-факто ядерной державой, полагает Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
26 сентября 2025 года Совет Безопасности ООН отклонил проект резолюции о продлении Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Из числа постоянных членов СБ ООН «против» голосовали США, Великобритания и Франция, «за» – КНР и Россия. С тем же результатом прошло и голосование неделей ранее. Закреплённый в 2015 году в Резолюции СБ ООН 2231 СВПД предполагал снятие международных и односторонних санкций с Ирана в обмен на прекращение военной ядерной программы.
Согласование СВПД в 2015 году и его закрепление в виде Резолюции Совета безопасности ООН 2231 стало важным достижением многосторонней дипломатии. Иранская ядерная сделка показала, что крупная проблема международной безопасности может решаться путём переговоров, что ООН сохраняет своё влияние и авторитет, равно как и действующее в системе организаций ООН Международное агентство по атомной энергетике (МАГАТЭ). Иран сумел найти компромиссы с «шестёркой» переговорщиков, в которую входили Россия, США, КНР, Великобритания и Франция. Причём договориться удалось даже на фоне растущей напряжённости в отношениях России и стран Запада. Москва не стала злоупотреблять своим влиянием в СБ ООН и разменивать поддержку СВПД на уступки западных стран по иным вопросам безопасности. Отмена санкций СБ ООН, а также значительной части односторонних ограничительных мер США и ЕС открывала возможности для нормального экономического развития Ирана. Ранее Исламская Республика испытывала растущее давление санкций по линии СБ ООН, тогда как санкции США применялись в отношении Тегерана ещё с 1979 года. СВПД для своего времени стал настоящим прорывом.
Впрочем, кризисные явления настигли ядерную сделку всего лишь через три года – в 2018-м. Победив на выборах в США, президент Дональд Трамп высказывал скепсис в отношении сделки. В точки зрения американского права у него были все инструменты для того, чтобы прекратить выполнение её параметров и, по крайней мере, возобновить действие односторонних американских санкций. Его предшественник Барак Обама использовал для участия в сделке «обязательства исполнительной власти» (executive commitments). Своими полномочиями он приостановил действие федеральных законов США о санкциях против Ирана. Однако его конституционных полномочий не хватало для их отмены. Кроме того, участие США в сделке не было проведено через Сенат США, то есть не имело силу международного договора.
Подобная правовая конфигурация внутри страны позволила Трампу задействовать Закон США об обзоре иранской ядерной сделки (INARA) и отказаться от выполнения СВПД в 2018 году. Возобновлению санкций США и их дальнейшей эскалации предшествовал ультиматум, представленный госсекретарём США Майком Помпео и получивший название «12 пунктов». Среди озабоченностей США была иранская ракетная программа, поддержка враждебных союзникам США политических движений на Ближнем Востоке и другие проблемы. Не вызывает сомнений, что Иран активно продвигал свои интересы за пределами СВПД, оставаясь противником США. Идеализировать внешнюю политику Тегерана, равно как и политику любой другой страны в вопросах безопасности, нельзя. Но решение противоречий могло бы стать предметом отдельных переговоров как в двустороннем, так и в многостороннем форматах. Можно было сохранить достижения СВПД, последовательно решая, насколько это вообще возможно, другие разногласия. Однако США пошли на смешивание данных проблем с ядерной проблематикой, отказываясь от выполнения СВПД в случае отсутствия новых уступок Тегерана, не предусмотренных сделкой. Ожидаемо, Иран не принял условия Вашингтона. Более того, первоначально действия Трампа вызвали критику даже в среде союзников США из числа постоянных членов СБ ООН.
Односторонние действия США в значительной степени подрывали СВПД. Проблема состояла в том, что санкции США, с учётом их лидерства в мировой финансовой системе, не могли игнорироваться бизнесом в других странах. Американцы широко трактовали свою юрисдикцию и, например, транзакции в долларах США с Ираном рассматривали как повод для административного и даже уголовного преследования зарубежных финансовых институтов и компаний. Целый ряд банков в странах ЕС заплатил внушительные штрафы за сделки с Ираном ещё до заключения СВПД, поэтому новые американские санкции негативно повлияли на экономические отношения Ирана с третьими странами. Попытки ЕС модернизировать инструменты защиты своего бизнеса от вторичных санкций и принудительных мер США ситуацию в корне не изменили. А инициатива независимого от США механизма передачи финансовых сообщений для гуманитарных сделок с Ираном (INSTEX), запущенная ЕС, потерпела фиаско.
Возвращение в Белый дом президента-демократа в 2020 году в корне ситуацию не изменило. Робкие попытки вернуться к переговорам оказались безрезультатными. Администрация Джозефа Байдена избегала новой эскалации санкций, однако не отменяла ограничения Трампа и не шла на перезапуск участия США в СВПД. Ядерная сделка, таким образом, в значительной степени утрачивала свой смысл, так как односторонних санкций США было достаточно, чтобы наносить удары по экономике Ирана, искажая нормальные рыночные отношения страны с окружающим миром.
О реальном состоянии иранской ядерной программы известно немного. Не исключено, что на фоне размывания СВПД, периодических угроз воздушных ударов со стороны США и их союзников, убийств иранских должностных лиц и силовиков Тегеран стремился к перезапуску ядерных разработок в военных целях. А возможно, даже уже и вёл такие разработки, полагая, что иных гарантий безопасности у страны не будет. По крайней мере, подозрения в этом использовались Израилем и США для масштабных военных ударов по Ирану в июне 2025 года. Применение силы стало свидетельством того, что результаты многосторонней дипломатии 2015 года окончательно похоронены.
Возникает вопрос: если США могут в одностороннем порядке оказывать экономическое давление на Иран и вместе с союзниками наносить по стране воздушные удары, зачем нужно использовать snapback и возвращать международные санкции на базе СБ ООН? Ответ – дополнительная легитимация односторонних санкций, их достройка международными санкциями. Подобную политику США вели в 2000-х и начале 2010-х годов, добившись интернационализации своих ограничительных мер. Тогда такой шаг помог американцам подкрепить угрозы вторичных санкций против покупателей иранской нефти. Хотя СБ ООН никогда не вводил подобных ограничений, сам факт наличия международных санкций позволял США увереннее применять свои односторонние ограничительные меры.
Будет ли возвращение международных санкций против Ирана эффективно для решения ядерной проблемы? Ответ – нет. Скорее наоборот. Иран может предпринять более энергичные усилия в ракетно-ядерной области. Вполне возможно, что удары США и Израиля по Ирану нанесли серьёзный ущерб той материальной базе, которая могла бы использоваться в ядерной программе. Точных сведений здесь тоже не хватает. Однако Иран – достаточно крупная страна, и при наличии политической воли иранских интеллектуальных, научно-исследовательских и промышленных ресурсов может хватить для того, чтобы в будущем получить ядерное оружие.
Проводя такой курс, Тегеран вполне может оглядываться на опыт КНДР. Пхеньян оказался под жесточайшими санкциями СБ ООН, достроенными односторонними мерами США и других западных стран. Однако, обладая крайне ограниченными материальными ресурсами, он сумел добиться поставленных целей. И провал международных усилий по решению ядерной проблемы КНДР, и кризис СВПД становятся признаками того, что успехи многосторонней дипломатии оказались временными. Баланс сил вновь закрепился в международной политике в качестве ключевого инструмента обеспечения национальной безопасности. Ядерное оружие неизбежно будет рассматриваться в качестве важнейшего элемента подобного баланса.
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 08.10.2025
