Подводные камни новой волны расширения ЕС
Надежда Арбатова, заведующая Отделом европейских политических исследований ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН
Специальная военная операция России на территории Украины прервала паузу в процессе расширения Европейского союза, объявленную еще в 2014 году бывшим главой Еврокомиссии Жан-Клодом Юнкером. В июне 2022-го руководство ЕС предоставило статус стран-кандидатов Украине и Молдавии, подтвердив в то же время свою решимость завершить процесс присоединения Албании, Северной Македонии, Черногории и Сербии, который тянется не одно десятилетие.
В 2004 и 2007 годах ЕС пережил самое масштабное расширение за всю свою историю с точки зрения численности населения и количества стран, вошедших в Союз: 10 бывших коммунистических стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и две средиземноморские страны. Мораторий Юнкера на расширение преследовал цель консолидации Евросоюза в составе на тот момент 28 государств-членов, для того чтобы «переварить» новых членов ЕС. Воспринимая членство посткоммунистических стран ЦВЕ в ЕС как механизм обеспечения стабильности и безопасности в Европе, Брюссель нередко был вынужден сознательно опускать планку Копенгагенских критериев по отношению к будущим государствам-членам. Это впоследствии создало целый ряд проблем, главной из которых стал национализм/евроскептицизм, что представляет угрозу будущему европейской интеграции. Новые вызовы послужили импульсом для широкой, но крайне запоздалой дискуссии о будущих масштабах Евросоюза, а также о процессе и стимулах европейской интеграции и европеизации новых кандидатов на членство в ЕС. В идеале для того, чтобы ответить на вопрос о сроках нового расширения, Брюссель должен ясно понимать, как ЕС будет функционировать в расширенном составе.
Несомненно, расширение ЕС является неотъемлемой частью развития европейской интеграции. Европейское экономическое сообщество насчитывало 6 членов, когда оно было основано в 1957 году, а сейчас Европейский союз объединяет 27 государств-членов и стоит на пороге нового масштабного расширения на 6 новых стран Западных Балкан и Восточной Европы. Необходимость расширения ЕС ставилась под сомнение лишь Шарлем де Голлем, который, впрочем, был против и углубления европейской интеграции. Именно де Голль наложил вето на присоединение Великобритании, на переход к голосованию квалифицированным большинством при принятии решений «шестеркой» и расширение полномочий Еврокомиссии.
С уходом де Голля с европейской политической сцены основные дебаты велись вокруг того, что должно идти сначала – расширение состава ЕС или углубление европейских институтов. Великобритания как главный евроскептик выступала за расширение и только расширение, Франция – за приоритет углубления, а Германия нашла «соломоново решение» проблемы в одновременном сочетании процессов углубления и расширения. Последнее, по признанию многих европейских аналитиков, нельзя считать безусловным успехом ЕС, поскольку, образно говоря, «рыть» одновременно и вглубь, и вширь не всегда получалось. С выходом Великобритании из ЕС в повестке дня Евросоюза, связанной с расширением, остаются, по сути, две оставшиеся опции: углубление европейской интеграции прежде расширения и прежний немецкий подход – все сразу.
Эмоциональный порыв европейских лидеров, предложивших Украине и Молдавии в ускоренном режиме статус кандидатов на членство в ЕС, довольно быстро сменился более трезвым и рациональным подходом к перспективам предстоящего расширения, в частности к масштабу возможных проблем. После заседания Европейского совета 23 июня 2022 года, когда Украина и Молдавия были объявлены кандидатами на членство, президент Франции Эмманюэль Макрон заявил, что существует «необходимость продвигаться вперед», но тут же признал, что есть и противоречие между «геополитическим подходом и амбициями по углублению нашей Европы».
Функционирование Евросоюза зависит от надежности институтов его государств-членов, работа которых должна соответствовать обширному своду правил и предписаний как нормативной силе. Процесс подготовки кандидатов, о чем свидетельствует опыт западнобалканских стран, может занимать десятилетия. Так появилась идея дифференцированного процесса вступления в Евросоюз, который мог бы, с одной стороны, крепко «привязать» страны-кандидаты к ЕС, а с другой – дать передышку Брюсселю для осмысления масштаба новых вызовов.
По инициативе президента Франции в мае прошлого года в День Европы была представлена новая инициатива – создания Европейского политического сообщества (ЕПС), состоящего из 27 государств – членов ЕС и 17 соседних стран, таких как Украина, Соединенное Королевство, Турция, Швейцария и балканские государства. Провозглашаемые цели ЕПС, по словам Макрона, состоят в том, чтобы дать европейским государствам-участникам «новое пространство для политического сотрудничества в сфере безопасности, сотрудничества в области энергетики, транспорта, инвестиций, инфраструктуры и передвижения людей».
Строго говоря, идея создания европейского политического пространства за пределами границ ЕС не нова. Можно вспомнить множество инициатив – предложение Франсуа Миттерана от 1989 года о создании Европейской конфедерации, Европейская политика соседства, Санкт-Петербургская инициатива России и ЕС о создании четырех общих пространств, Союз для Средиземноморья и т.д. Что же касается провозглашенных целей в формате ЕПС, то, по мнению европейских экспертов, они еще нуждаются в полном прояснении. С одной стороны, ЕПС стремится продемонстрировать единство европейцев в украинском конфликте и уменьшить влияние России в Европе. С другой стороны, ЕПС пытается выстроить отношения Евросоюза с соседями, расширяя возможности сотрудничества со странами-кандидатами и другими странами, не являющимися членами ЕС, особенно с Великобританией, без учета различий в представлениях о европейской безопасности. Очевидно, что не все европейские страны разделяют отношение Брюсселя к России. Например, Сербия и Турция имеют тесные связи с Москвой, и у Венгрии сложились с ней свои.
Приход Роберта Фицо к власти в Словакии может означать отказ Братиславы от поддержки Украины и поворот в сторону Москвы.
Кроме того, несмотря на заявленные цели в отношении стран-кандидатов, есть риск превращения ЕПС в «зал ожидания» для их дифференцированной интеграции в ЕС. Западнобалканские государства и Турция, находящиеся в этом зале много лет, уже подчеркнули, что ЕПС не является альтернативой членству в ЕС. Для ускоренного приема Украины существует и проблема, связанная с оговоркой о взаимной обороне статьи 42–7 Договора о Европейском союзе (TEU), поскольку Киев находится в состоянии конфликта с Москвой. Некоторые политики и эксперты также признают, что расширение нереформированного Европейского союза, сохраняющего право вето в процессе принятия решений, сделает его безнадежно раздробленным и неспособным обеспечивать собственную безопасность во времена неопределенности и нестабильности. Есть эксперты в академических кругах ЕС, которые видят в создании ЕПС главным образом попытку Макрона усилить влияние Франции на европейскую политику и международную дипломатию, а также укрепить позиции Парижа во франко-немецком тандеме после ухода Ангелы Меркель.
С момента создания ЕПС уже состоялись три встречи: первая в Праге 6 октября 2022 года, вторая в Кишиневе 1 июня 2023-го и третья в Гранаде 5 октября. В совместную повестку встречи ЕПС в Гранаде, предварявшую неформальный саммит ЕС 6 октября, были включены стратегические вопросы на ближайшие несколько лет – миграцию, экономику и конкурентоспособность, оборону, конфликт вокруг Нагорного Карабаха и расширение. Прорыва по каким-либо проблемам в Гранаде не произошло, что было предопределено как перегруженностью их повестки дня, так и разнородностью участников. Между тем и саммит ЕПС, и саммит ЕС подтвердили то, что было известно и прежде: непримиримые разногласия между государствами – членами ЕС по реформе Союза, в частности по вопросу о переходе к голосованию квалифицированным большинством, о необходимости нового соглашения по миграции.
Среди достижений саммита ЕС, по словам президента Евросовета Шарля Мишеля, принятие декларации, что стало важной отправной точкой для будущей работы над стратегической повесткой дня ЕС (2024–2029), которая должна быть принята в июне 2024 года. Что касается расширения, то в декларации говорится, что как ЕС, так и будущие государства-члены должны быть к этому готовы. Реформы необходимы и странам-кандидатам, и самому Евросоюзу для укрепления его внутренних основ. По словам главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен, «процесс вступления в ЕС основан на достижениях, и нет коротких путей, нет автоматического присоединения.
Между тем судьба переговоров с Украиной о ее вступлении в ЕС должна решиться на декабрьском саммите. Для этого Киеву необходимо выполнить семь условий, из которых пока выполнены два, и вряд ли к декабрю будут выполнены остальные. Учитывая тот факт, что Украина в силу политических соображений является ключевым претендентом среди стран-кандидатов, лидеры ведущих стран ЕС намерены поддержать Киев независимо от выполнения условий. Однако для начала переговоров потребуется одобрение всех 27 членов ЕС, и европейские дипломаты предполагают, что Венгрия, для которой когда-то в процессе присоединения были сделаны послабления, может стать препятствием на этом пути.
Абстрагируясь от сегодняшних проблем, связанных с расширением, один из главных вопросов, который руководство Евросоюза всегда оставляет без ответа, касается будущих границ ЕС. Все же рано или поздно Брюсселю придется ответить на этот вопрос, так как нельзя возводить дом, не зная, где будут его двери и ворота. Опыт прошлого расширения Евросоюза свидетельствует о том, что приоритет в развитии европейской интеграции должен отдаваться укреплению наднациональных институтов, поскольку безопасно разместить новых жильцов может только дом с прочными несущими конструкциями.
НГ-Дипкурьер. 15.10.2023
