Дипломатия vs балансирование на грани войны
Алексей Громыко, директор Института Европы РАН, член-корреспондент РАН, член РСМД
Для наблюдателя, у которого имеется достаточно времени и терпения следить за политико-дипломатическим марафоном, запущенным декабрьской инициативой России по гарантиям безопасности, текущая ситуация близка к сюрреалистичной. С одной стороны, имеются многочисленные признаки того, что добиться значительных достижений и договоренностей дипломатическим путем вполне возможно. Однако в глазах широкой общественности такая возможность практически сводится к нулю из-за информационной войны и демонстрации силы всеми сторонами.
С момента проведения саммита в Женеве в июне 2021 г. между Владимиром Путиным и Джозефом Байденом многое удалось сделать для того, чтобы позволить дипломатам выполнять свою работу. Двусторонние диалоги по будущему стратегической стабильности и кибербезопасности продвигались с умеренным успехом, и к концу 2021 г. появились реальные надежды на дальнейшее развитие этих направлений. В составе делегаций были сформированы рабочие группы, готовые заняться обсуждением дальнейших деталей. Сотрудничество между российскими и американскими киберспециалистами позволило приступить к пресечению действий хакеров, в том числе тех, кто мог участвовать в атаке на SolarWinds.
На январских консультациях в Женеве и заседании Совета Россия–НАТО в Брюсселе в текущем году сторонам ожидаемо не удалось добиться сближения позиций по многим вопросам, однако определенные важные сигналы доброй воли были посланы. Конечно, эти сигналы были окутаны плотной завесой стандартных упреков и взаимных обвинений, однако возможные прорывы по отдельным направлениям уже просматривались. Жесткая политико-дипломатическая позиция России позволила всего за два месяца открыть перспективу переговоров о моратории на размещение в Европе ракет наземного базирования средней и меньшей дальности. Москва выступила с этой инициативой еще в 2019 г., но Запад до недавнего времени ее игнорировал. Кроме того, США и НАТО дали понять, что готовы серьезно обсуждать дальнейшие меры по предотвращению военных инцидентов и укреплению мер доверия. Россия получила письменный ответ на свои предложения 27 января. Смысл ее первой официальной реакции заключался в том, что американский документ содержит ряд важных положений для будущих обсуждений.
Переговоры по разрешению украинского кризиса, до недавнего времени находившиеся в глухом тупике, вновь оживились благодаря недавней встрече в Париже политических советников лидеров «нормандской четверки». Сразу после этого события российский переговорщик Дмитрий Козак обнадеживающе заявил на пресс-конференции, что следующая встреча состоится через две недели в Берлине. В последнее время складывалось впечатление, что США могут оказать давление на Киев с тем, чтобы тот подтвердил свою приверженность положениям Минских соглашений, особенно после недавнего визита в Киев Энтони Блинкена и его официального подтверждения, что у «Минска-2» нет альтернативы.
В совокупности эти события свидетельствуют о том, что у сторон есть потенциал продолжить переговоры.
К принципиальным требованиям Москвы, которые пока Запад игнорирует, относятся обеспечение юридических гарантий по прекращению расширения НАТО на восток и выводу войск и инфраструктуру НАТО из стран, присоединившихся к Альянсу после 1997 г. По вопросу дальнейшего расширения НАТО развернулась экспертная дискуссия. Официально Вашингтон и Брюссель категорически заявляют, что политика «открытых дверей» не подлежит пересмотру, и их ответ — решительное «нет». Вместе с тем в Европе и США раздается все больше голосов, призывающих к рациональному обсуждению, поиску вариантов удовлетворить требования России и сделать позицию НАТО гибче.
Большинство предложений вращается вокруг трех идей, которые могут помочь достичь компромиссов:
— ввести мораторий на расширение НАТО на значительный срок (20–25 лет);
— использовать прецедент объединения Германии, которое произошло с условием неразмещения на территории бывшей ГДР инфраструктуры и контингентов НАТО (Договор «2 + 4»);
— использовать позитивный опыт неприсоединения к военным блокам и различных вариантов нейтралитета по примеру Австрии, Финляндии, Швеции или Швейцарии.
1) Мораторий на расширение не подразумевает юридически обязывающих гарантий бессрочного отказа от политики «открытых дверей». Но и любые международные договоры, включая юридически обязывающие, содержат пункт о возможности их расторжения, и ничто не гарантирует, что после заключения такого договора одна из сторон не решит из него выйти (с соблюдением надлежащего периода уведомления). Так происходило с выходом США из Договора по ПРО, ДРСМД и Договора по открытому небу. С учетом этого, мораторий может считаться достаточно эффективным способом решения проблемы расширения на длительное время. Он был бы намного более приемлемым вариантом для НАТО. В то же время форма моратория имела бы и определенную привлекательность для России, поскольку затормозила бы расширение НАТО на восток на стратегическую временную глубину. Другими словами, мораторий снял бы проблему на время, достаточное для того, чтобы ее решением занялось уже следующее поколение политиков. Кроме того, приятие варианта моратория на расширение может быть облегчено для обеих сторон сопровождающим его контекстом переговоров и заключения ряда юридически обязывающих соглашений в сфере контроля над вооружениями и мер по укреплению доверия, набор которых хорошо известен.
2) «Прецедент ГДР» также может помочь разрубить гордиев узел проблемы расширения НАТО на восток в купе с вопросом о возвращении к военной конфигурации Альянса на момент 1997 г. Другими словами, Россия могла бы настаивать, чтобы мораторий на расширение в форме политической декларации сопровождался бы юридическими обязательствами НАТО на основе этого прецедента (т.е. сохранение принципа «открытых дверей» с обязательством не размещать инфраструктуру НАТО и интегрированные в ней военные силы на территории новых стран-членов).
Другая разновидность этого варианта — использовать «прецедент ГДР» ретроспективно. Например, в результате заключения многостороннего соглашения, страны Балтии и Польша, подобно восточной части нынешней Германии, остаются членами НАТО, но выводят со своей территории военную инфраструктуру и интегрированные в НАТО силы. Взамен Белоруссия провозглашает принцип неприсоединения к военным союзам, сохраняя отношения в рамках Союзного государства и в рамках ОДКБ, похожие на отношения Финляндия–НАТО и Швеция–НАТО. Со своей стороны, Россия вводит существенные ограничения на размещение вооружений и военной силы в Калининградской области (более радикальный вариант — демилитаризация Калининградской области на основе юридически обязывающих гарантий, закреплённых в соглашении России с НАТО).
Конечно, все описанные варианты не снимают озабоченностей о возможности двусторонних договоренностей военного характера между теми или иными странами (например, США — Украина, США — Польша, США — прибалтийские страны, США — Румыния, Россия — Беларусь и т.д.). Решением этого вопроса могли бы стать существенные ограничения на размещение вооружений и военных сил во всем Балтийском регионе при сохранении нынешних конфигураций членства в военных союзах или интеграционных объединениях с военной составляющей (НАТО, Союзное государство, ОДКБ). Такие ограничения могли бы быть согласованы в рамках переговоров о наследнике Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).
3) Вариант военного нейтралитета Украины и Грузии (и подтверждение военного нейтралитета Молдовы, в настоящее время закрепленного в Конституции этого государства) мог бы опираться на европейское позитивное наследие нейтралитета, сыгравшего выдающуюся примирительную роль в эпоху холодной войны и после нее. Трудно отрицать, что безопасность европейских государств, придерживающихся различных форм неприсоединения, превосходит безопасность отдельных членов НАТО. Так почему бы не признать очевидное, — что обеспечить национальную безопасность возможно не только благодаря членству в НАТО, но и другими способами. Что касается Украины, то июльская Декларация о государственном суверенитете 1990 г. (ссылка, на которую содержится во всех последующих конституционных документах страны, включая действующую Конституцию с поправками 2019 года) провозглашает намерение стать постоянно-нейтральным государством, не участвующим в военных блоках. Даже с учетом недавнего внесения поправок в действующую Конституцию, она не содержится прямой ссылки на НАТО (и даже ЕС). В ней говорится о «необратимости европейского и евроатлантического курса Украины». Внеблоковый статус Украины мог бы быть узаконен решением Генеральной Ассамблеи ООН (как это было в случае Туркменистана).
Несмотря на декларируемую Западом абсолютную неприемлемость вышеизложенных вариантов, они рациональны и основаны на прагматичном понимании того, что Россия вправе ставить вопрос о неделимости безопасности. Действительно, и хельсинкский Заключительный акт 1975 г., и Парижская хартия 1990 г., и Основополагающий акт Россия-НАТО 1997 г., и Кодекс поведения ОБСЕ 1994 г., и Хартия европейской безопасности 1999 г., и Астанинская декларация 2010 г. ставят во главу угла принцип неделимости безопасности и равной безопасности, дополненный обязательством не укреплять безопасность одного государства за счет безопасности другого. До сих пор Запад игнорировал взаимосвязанность принципа свободы выбора военных союзов с принципом неделимости безопасности. Однако такая позиция малоубедительна. В настоящее время Москва проявила готовность дать своим партнерам дополнительное время, чтобы вновь обратиться ко всему комплексу обязательств, которое государства-подписанты взяли на себя в перечисленных соглашениях, и прояснить свое отношение к ним. Министр иностранных дел России Сергей Лавров направил соответствующий запрос всем членам ОБСЕ 28 января.
Также важно прояснить вопрос о том, почему Москва выдвинула свои предложения по гарантиям безопасности именно в декабре 2021 г. Его часто задают западные коллеги. Начнем с того, что уже более 30 лет, с 1990 года, СССР, а затем Россия последовательно выступали против расширения НАТО на восток. К настоящему времени ситуация достигла стадии, требующей принятия решительных мер. Окно возможностей по изменению ситуации в сфере европейской безопасности с учетом законных интересов России сужается.
Несмотря на наличие двухпартийного и глубоко укоренившегося антироссийского, если не сказать русофобского, консенсуса в Конгрессе США, нынешняя политика Белого дома в отношении России все же существенно отличается от времен Дональда Трампа, Джона Болтона, Майкла Помпео и ко. Теперь имеется реальный шанс предотвратить неконтролируемую эскалацию между двумя ядерными сверхдержавами. Но в 2022 г. должны выйти в свет сразу несколько стратегических документов. Если в натовской Стратегии-2030, которую будет утверждать саммит Альянса в Мадриде в июне этого года, Россия будет названа главной военной угрозой для Запада, то поддержание стратегической стабильности и спасение европейской безопасности от полного краха будут сильно осложнены. На фоне дипломатических усилий в треугольнике России–США–НАТО, Евросоюз пытается напомнить миру о своей собственной роли в вопросах европейской безопасности. Но если «Стратегический компас» (документ, который придет на смену Глобальной стратегии ЕС 2016 года), который будет принят на саммите ЕС в апреле, станет лишь прелюдией антироссийской стратегии НАТО, то каковы шансы, что Брюссель будет способен на конструктивные отношения с Россией?
Другой важный фактор — внутренняя повестка дня в США. В ноябре 2022 г. в стране пройдут промежуточные выборы, и республиканцы могут получить большинство в обеих палатах Конгресса. Это может похоронить любые рудиментарные инстинкты демократов в области контроля над вооружениями. Не будем забывать и о том, что в обеих партиях имеются свои группы «ястребов» — сторонников немедленного принятия Украины и Грузии в НАТО. Не за горами и 2024 год, а вместе с ним и вероятность того, что следующим американским президентом станет воинствующий республиканец. Уместно напомнить, что если Д.Трамп был бы переизбран, то сейчас мы жили бы без продления СНВ-3, без российско-американского саммита в Женеве и без совместного заявления лидеров «ядерной пятерки» о предотвращении ядерной войны и недопущении гонки вооружений от 3 января 2021 г.
Мир находится в ситуации, когда первые поступательные шаги дипломатии, предпринимаемые в ответ на российскую инициативу о гарантиях безопасности, сочетаются с демонстрацией силы и шквалом взаимных обвинений. Судя по всему, Вашингтон и ряд его союзников решили совместить письменные ответы США и НАТО на российскую инициативу с новым витком воинственной риторики и провокационными действиями. Продолжаются поставки военной техники и летального оружия на Украину, звучат угрозы и уже принимаются меры по размещению в Восточной Европе дополнительных военных сил США и других стран — членов НАТО. Тем самым Запад намеренно усиливает негативный эффект своего отказа предоставить России искомые гарантии, в том числе прекратить «военное освоение» территории Украины и развитие натовской инфраструктуры в граничащих с Россией по морю и суше странах. В ответ с российской стороны крепнут голоса, призывающие и к поставкам летального оружия самопровозглашенным республикам Донбасса, и к их признанию.
Москве и Вашингтону важно сохранять трезвость мышления, выдержку и терпение и не сворачивать с пути переговоров. Если они втянутся в игру мускулами, то «убедительное сдерживание», которое стороны стремятся продемонстрировать друг другу, может превратиться из элемента дипломатии в ее отпевание.
РСМД. 07.02.2022
