Экономисты назвали фактор торможения экономики России после кризиса
Юлия Старостина, Иван Ткачев
«Чрезвычайно консервативные» расходы России в 2021 году будут тормозить восстановление экономики после пандемии, считают аналитики НКР. Снижение расходов отнимет у ВВП до 1 п.п. роста в будущем году, оценили в Oxford Economics.
В России расходы государства на преодоление пандемии COVID-19 и вызванного ею экономического кризиса в 2020 году отстали от ведущих стран мира, а в 2021–2023 годах не предполагается масштабной поддержки экономического роста через государственные расходы. Об этом говорится в комментарии рейтингового агентства «Национальные кредитные рейтинги» (НКР, входит в холдинг РБК), поступившем в редакцию.
Экономисты Альфа-банка на прошлой неделе тоже указали, что планируемое ужесточение бюджетной политики является фактором для осторожных оценок перспектив экономического роста в России в 2021 году: прогноз банка — 2,5% роста в следующем году по сравнению с прогнозом Минэкономразвития — 3,3%.
В Минэкономразвития РБК сообщили, что в прогнозе социально-экономического развития России на 2021–2023 годы учтено сокращение бюджетных расходов в будущем году.
Консолидация или нормализация
Переход к бюджетной консолидации может сдержать восстановительный темп роста российской экономики после пандемического кризиса, полагают аналитики НКР.
Непроцентные расходы расширенного бюджета России (федеральный уровень, регионы и социальные фонды) в 2021 году сократятся на 2–3% ВВП относительно 2020 года, в зависимости от того, в какой мере федеральный бюджет потратит перенесенные остатки с 2019 года (включая средства резервного фонда правительства), следует из данных Минфина России. Учитывая такой масштаб планируемого сокращения расходов расширенного бюджета, оно может отнять до 1 процентного пункта ВВП от экономического роста в 2021 году, оценила для РБК старший экономист британской консалтинговой компании Oxford Economics Евгения Слепцова, исходя из фискальных мультипликаторов для России (см. врез ниже). «Допустимо сказать, что ужесточение бюджетной политики может обойтись экономике потерей до 2% ВВП», — сказала РБК главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова.
По мнению Слепцовой, Центробанк России, вероятнее всего, будет стараться частично компенсировать негативный фискальный эффект, но пространство для дальнейшего снижения ставок сужается и даже дополнительные 50 б.п. снижения ставки (сейчас — 4,25%) будут иметь относительно слабый эффект по сравнению с мерами, принятыми в 2020 году.
О бюджетной консолидации речи не идет, ответила РБК пресс-служба Минфина. «Предусмотрена постепенная нормализация бюджетной политики, синхронизированная с восстановлением деловой активности в ненефтегазовой экономике. В следующем году сохраняется значительный антикризисный стимул — более 1 п.п. ВВП, отметили в Минфине.
За 11 месяцев 2020 года прирост расходов федерального бюджета составил 27% к уровню 2019 года, указывает ведомство. «По этому показателю Россия занимает пятое место, опережая все европейские страны и большинство крупных стран с развивающейся экономикой. При этом по реакции экономики на реализацию антикризисного пакета Россия занимает одно из первых мест в части эффективности», — заявили РБК в Минфине.
«Чрезвычайно консервативные» расходы
Расходы федерального бюджета в 2021 году, по оценкам НКР, будут ниже уровня текущего года на 9%, или на 2,2 трлн руб., что составляет около 2,1% от ожидаемого ВВП 2020 года. Таким образом, сокращение бюджетных расходов эквивалентно примерно 2% потенциального ВВП в следующем году, пояснил управляющий директор группы рейтингов органов власти НКР Андрей Пискунов.
Избранная бюджетная стратегия не позволит стимулировать опережающее восстановление в наиболее пострадавших отраслях экономики и тем самым быстро преодолеть последствия кризиса 2020 года, считают в НКР. «С учетом минимальных значений долговой нагрузки РФ планируемые расходы федерального бюджета выглядят чрезвычайно консервативными», — отмечает Пискунов.
Как меняется рост ВВП в зависимости от вызванного решениями государства изменения совокупных доходов или расходов, в теории показывают фискальные мультипликаторы. Для России их оценки, в разное время публиковавшиеся экономистами, дают широкий разброс. Например, в аналитической работе Банка России от января 2018 года (.pdf) оценивалось, что планировавшаяся бюджетная консолидация 2018–2020 годов снизила бы рост ВВП на 0,3 п.п. совокупно за этот период (относительно слабый эффект). В 2020 году из-за пандемии бюджетные расходы в России оказались гораздо выше, чем было запланировано: согласно актуальной сводной бюджетной росписи, расходы по итогам 2020 года могут составить 23,76 трлн руб., в то время как в законе о бюджете было заложено 19,66 трлн руб. расходов.
В 2020 году бюджет может не потратить всю предельную сумму на 2020 год (около 23,8 трлн руб.), подтвердили РБК в Минфине. «Часть лимитов может быть перенесена на следующий год по объективным причинам (это касается неисполненных в срок госконтрактов, обязательства по которым должны быть удовлетворены). Также не все средства могут быть освоены по некоторым программам и мероприятиям, которые планировали ведомства. Сейчас давать точную оценку не полностью использованным лимитам преждевременно», — указали в министерстве.
План правительства по ужесточению бюджетной политики в условиях, когда перспективы дополнительного смягчения монетарной политики ограничены, будет сдерживать восстановительный рост российского ВВП в 2021 году, написала 2 декабря Наталия Орлова.
По оценкам Альфа-банка, правительство планирует сократить номинальные бюджетные расходы на 5% в 2021 году, или на 1,1 трлн руб. Вместе с тем увеличение ненефтяных налоговых сборов даст бюджету дополнительно 1 трлн руб. в будущем году, включая около 500 млрд руб. от завершения налоговых каникул, объявленных в этом году.
Хотя бюджетные расходы сокращаются, министр финансов Антон Силуанов призывал не считать это бюджетным «секвестром». «Сократили ряд расходов, чтобы перенаправить на социальные цели. Эти деньги никуда не ушли, а пошли на другие цели, включая социальные», — говорил министр в интервью телевидению РБК в ноябре.
По данным Росстата, ВВП России сокращается (квартал к предыдущему кварталу в постоянных ценах) с середины 2019 года, что соответствует техническому определению рецессии. В 2021 году должен начаться восстановительный рост, на который как раз наложится сокращение бюджета. Поддержать экономический рост может тот факт, что траты бюджетной системы по разделу «Национальная экономика» в 2021 году останутся на повышенном уровне 2020 года (5,1% ВВП). Расходы экономического блока обладают самым высоким фискальным мультипликатором во время нормального роста, следует из оценок Банка России.
Исключительный 2021 год
После экономического спада в 2020 году в будущем году можно рассчитывать на экономический рост, но траектория восстановления экономики все еще не ясна, так как пандемия продолжит влиять на экономику и в первом квартале 2021 года, отмечает Орлова.
«При внешней «нормальности» 2021 год воспринимается как исключительный, посткризисный, что выражается в низких доходах [бюджета] в силу сокращения экономики и высоких антикризисных расходах», — писал глава Счетной палаты Алексей Кудрин в колонке для РБК.
Ожидаемые доходы 2021 года все равно будут меньше, чем бюджет зарабатывал в 2018–2019 годах, и на 3 трлн руб. с лишним меньше по сравнению с докризисным планом на 2021 год, следует из проекта федерального бюджета на ближайшую трехлетку. В следующем году расходы предусмотрены на уровне 21,5 трлн руб., и Минфину пришлось временно отступить от бюджетного правила, чтобы заложить эту сумму.
Чтобы нарастить финансирование приоритетных направлений (национальная экономика, социальная политика, здравоохранение), правительству пришлось пойти на 10-процентную оптимизацию всех незащищенных статей бюджета в течение трех лет, пропуск индексации окладов чиновников в 2021 году и сокращение на 5% госпрограммы вооружений. В 2022 году, когда Минфин планирует вернуться к докризисному бюджетному правилу, расходы должны увеличиться лишь на 400 млрд руб. относительно 2021-го.
Для покрытия дефицита федерального бюджета Минфин намерен наращивать государственный долг, который возрастет до 21,4% ВВП к 2023 году после 12,3% в докризисном 2019 году. В НКР считают, что умеренная долговая нагрузка оставляет «гораздо больший простор для наращивания государственных расходов». Объем Фонда национального благосостояния с марта по ноябрь 2020 года увеличился с $123 млрд до $167 млрд. Минфин отказался использовать фонд для финансирования антикризисных расходов.
Отставание по антикризисной поддержке
Расходы на преодоление кризиса в российской экономике в 2020 году были в значительной степени возложены на бизнес, а поддержка со стороны государства в основном заключалась в различного рода налоговых послаблениях, то есть временном отказе от части бюджетных доходов, а также мерах Банка России в части реструктуризации кредитов, подчеркивает Пискунов.
По оценкам Международного валютного фонда, суммарные бюджетные затраты в России на здравоохранение и пострадавшие от кризиса секторы экономики в виде непосредственных расходов бюджета или отказа от сбора налоговых доходов составили 2,4% ВВП, в то время как Канада, США и Австралия потратили в среднем 12% ВВП. Меньше, чем в России, доля таких расходов была в Индии (1,8% ВВП), Турции (0,8%) и Мексике (0,7%).
На непосредственную поддержку экономике в виде займов, докапитализации и выкупа активов российский бюджет также потратил существенно меньше по сравнению как с развитыми, так и развивающимися странами. Объем помощи такого рода, по данным МВФ, составил в России лишь 0,1% ВВП, в то время как в Германии он достиг 6% ВВП (максимум из всех рассматриваемых стран), а в Польше — 1,8%.
В целом налогово-бюджетные меры поддержки экономики в России, согласно оценкам МВФ, составили около 3,5% ВВП с учетом госгарантий и квазифискальных операций. Среди стран G20, по расчетам МВФ, Россия занимает третье место с конца по объему антикризисного пакета — ниже только Индонезия и Мексика (.pdf). Российский Минфин ранее оценил поддержку бизнеса и населения в рамках антикризисных мер более чем в 4,5% ВВП.
РБК. 08.12.2020
