Театр тарифных действий: ЕС и КНР накануне глобального экономического противостояния
Александр Котов, к.э.н., в.н.с., заведующий сектором экономики ФРГ Центра германских исследований Отдела страновых исследований Института Европы РАН
Геоэкономическая фрагментация и тарифное регулирование
Вряд ли какой-либо аспект торговой политики Европейского союза в последние годы был столь противоречивым, как вопрос о тарифах на электромобили, импортируемые из Китая. Положительным, на наш взгляд, моментом этого спора между двумя хозяйственно-политическими пространствами, связанным преимущественно с вопросами защиты внутреннего рынка и конкуренции, является то, что неолиберальная догма о неограниченной торговле оказалась разрушенной. Именно тарифы и схожие с ними количественные правила, регламентирующие международную торговлю, десятилетиями подвергались нападкам в интересах транснациональных корпораций. Теперь, когда, с одной стороны, ЕС рассматривает возможность окончательного введения высоких пошлин на китайские электромобили, а, с другой, КНР активно субсидирует своих производителей, тарифное регулирование полностью восстановилось как неотъемлемый инструмент экономической политики.
В условиях геоэкономической пересборки (сдвигов в цепочках поставок, изменения стратегий френдшоринга и неашоринга) у ЕС появилось окно возможностей, чтобы попробовать сосредоточиться на конструктивных отношениях с Китаем и коренным образом изменить свою торговую политику. Речь идет даже не о моментальном эффекте «за» или «против» повышения тарифов на китайские электромобили. ЕС в целом стоит перед необходимостью сформировать новую политику в отношении транспортной мобильности, роли авто- и электромобиля в ней и вести целенаправленную перестройку экономики в сотрудничестве с международными партнерами.
Введение тарифного регулирования также можно рассматривать как признание успеха стратегического продвижения китайских структур поставщиков и развития технологий с начала реализации плана «Сделано в Китае до 2025 года» в 2015 г. Начиная с мирового финансового кризиса, начавшегося в 2007 г., КНР прикладывала активные усилия по созданию новых цепочек стоимости, укреплению внутреннего рынка и разрушению односторонней экспортной модели. Спустя почти десять лет и за «полчаса» до окончательного решения по пошлинам на электромобили стало ясно, что дело не в, собственно, тарифном споре, а в принятии реальности «переломного момента», когда экономическая мощь Китая превзошла экономическую мощь США и других западных стран. Так, среди 500 компаний с самым высоким оборотом в мире в 2020 г. 124 были китайскими, 121 — американскими и 96 — европейскими. На рубеже тысячелетий было всего одиннадцать китайских компаний, а в 2010 г. их стало 61. В 2018 г. Китай также обогнал США и ЕС по объему мирового валового внутреннего продукта. Доля Китая в 2021 г. составила около 18,5%, в то время как доля ЕС — 14,8%, а США — около 15,9%. Однако следует помнить, что процессы геоэкономического перепозиционирования находятся только в самом начале, где торговый спор катализирует большую фрагментацию мировой экономики.
Эскалация торгового конфликта
Геоэкономическая напряженность между ЕС и КНР возникла с октября 2023 г., когда Еврокомиссия инициировала расследование практики государственной поддержки автомобильного производства в Китае. ЕК уведомила, что может ввести предварительные компенсационные пошлины на импорт китайских электромобилей в любое время до 3 июля 2024 г., а окончательные пошлины — к началу ноября 2024 г. Правовой основой решения стал Регламент по борьбе с субсидированием 2016/1037 от 08.06.2016 г., реализующий Соглашение Всемирной торговой организации о субсидиях и компенсационных мерах. Предпосылкой применения является то, что можно установить факт субсидирования импортной продукции и, как следствие, — величину ущерба собственной промышленности.
В марте 2024 г. Еврокомиссия дала указание европейским таможенным органам отслеживать импорт электромобилей из Китая, что стало сигналом к тому, что в ближайшем будущем она намерены ввести предварительные пошлины. Это, в свою очередь, позволило взимать компенсационные пошлины задним числом с импорта, который был реализован до их официального введения. Отметим, что Комиссия инициировала расследование ex officio, то есть без официальной жалобы со стороны промышленности, что является редкостью в подобных случаях, и с самого начала процедуры наметился раскол в автомобильной промышленности Европы (на долю которой приходится 7% ВВП ЕС и 8,5% занятости в обрабатывающей промышленности). Немецкие автопроизводители, которые в значительной степени зависят от китайского рынка, выступали против этого из опасений, что Пекин может принять ответные меры против них, в то время как французские коллеги, которые гораздо меньше ориентированы на Китай, поддержали Брюссель.
12 июня 2024 г. Комиссия объявила, что намерена ввести временные компенсационные пошлины на импорт электромобилей из Китая. С 5 июля 2024 г. пошлины были повышены с 10% до временных значений в размере от 17,4 до 37,6%. Компании, которые, по мнению Евросоюза, сотрудничали с антисубсидиарным расследованием, в том числе автопроизводители Tesla и BMW, стали облагаться тарифами в размере 20,8%, остальные — по верхней планке. При этом доля китайских марок на рынке ЕС увеличилась с 1% в 2019 г. до 8% и, согласно прогнозам, вырастет до 15% в 2025 г. Параллельно шел трудный переговорный процесс, в ходе которого Еврокомиссия 20 августа 2024 г. скорректировала размер дополнительных компенсационных пошлин. Для крупнейшего в КНР производителя электромобилей BYD размер пошлины был снижен с 17,4% до 17%, для Geely — с 19,9% до 19,3%, для SAIC Motor — c 37,6% до 36,3%. Для остальных китайских производителей, сотрудничавших с ЕК в ее регуляторном расследовании, пошлина была повышена с 20,8% до 21,3%. Для тех, кто сотрудничать не стал, — понижена с 37,6% до 36,3%. Для американской Tesla, которая поставляет электромобили в ЕС со своего завода в Шанхае, пошлина составит 9% (снижение почти в три раза). Повышение измененных тарифов коснулось нескольких китайских экспортеров, в том числе совместных предприятий с производителями из ЕС, которые не экспортировали в течение первоначального периода расследования. Эти компании попросили включить их в список сотрудничающих производителей, которые могли бы воспользоваться более низкой ставкой пошлины. В противном случае они столкнулись бы с более высокой ставкой пошлины. Конкретные компании неясны, с высокой вероятностью бренд BAIC Arcfox, который недавно начал экспортировать в ЕС, входит в их число. Соответственно, для тех фирм, кто сотрудничать с ЕК не стал после предварительного раунда пошлин, они остались высокими, но были внесены поправки в ставки пошлин, чтобы отразить технические корректировки, основанные на комментариях заинтересованных сторон. Еще одно принятое решение ЕК — не взимать ретроспективно компенсационные пошлины.
Сторонники подхода ЕС обычно указывают на высокий уровень промышленных субсидий, которые помогают китайским компаниям снижать цены на мировом рынке. По оценкам, до пандемии государственные учреждения Китая тратили 1,7% ВВП на прямые или косвенные формы промышленных субсидий, что более чем в четыре раза превышает долю, которую Германия выделяла на аналогичные цели. Интересно отметить, что при этом мнения немецких экономистов по поводу «уравновешивающих» тарифов разделились: 33% участников опроса, проведенного Институтом экономических исследований (ifo Institute), считают, что запланированные ЕС компенсационные пошлины представляют собой правильный шаг для противодействия субсидиям китайского правительства; 11% выступают за более низкие тарифы, 6% — за более высокие. В то же время 33% исследователей считают, что никакие компенсационные пошлины не будут уместны. Прежде всего они ссылаются на риск надвигающейся торговой войны и утверждают, что тарифы не устранят доминирование китайских электромобилей, а европейские производители не станут более эффективными в результате этой политики.
Эксперты из Брюсселя также проверили отдельные китайские компании, которые подали заявки на проекты фотоэлектрических парков в ЕС, но воздержались от масштабных процедур импорта солнечных батарей. Импорт товаров, потенциально затрагиваемых планируемыми тарифами, в настоящее время довольно велик по объему: стоимость электромобилей, импортированных в ЕС из Китая, выросла с 60 млн евро в 2019 г. до почти 10 млрд евро в 2023 г. Четверть всех электромобилей, импортируемых ФРГ, поступает из КНР — ни одна другая страна не завозит их в таком количестве.
В условиях, когда западные экономики также десятилетиями поддерживают свою автомобильную промышленность миллиардами евро, обвинения в адрес Китая звучат не очень убедительно. Реализация промышленной политики в форме таких программ, как Next Generation EU, закона о чипах, капиталовложениях в рамках реализации предложений М.Драги и его доклада предполагают значительные государственные инвестиции. То же самое относится и к США, которые повысили защитные тарифы на китайские электромобили и солнечные системы в четыре раза — с 25 до 100%.
Эскалация торговых споров или даже жесткий разрыв отношений с Китаем значительно повышает инфляционные риски для ЕС. Конечно, пошлина до 30% не будет соответствовать автоматическому повышению на треть цен на китайские товары в европейских странах. Импортеры ЕС, вероятно, смогут переключиться на поставщиков из других стран, а китайские экспортеры — снизить цены, чтобы защитить свою долю рынка. Тем не менее торговый конфликт способствует инфляции, которая уже снова растет. Но даже если пошлины достигнут верхнего предела этого диапазона, некоторые китайские производители все равно смогут получать комфортную прибыль от автомобилей, которые они экспортируют в Европу, благодаря существенному ценовому преимуществу.
Разница подходов ЕС и США
По мнению администрации Дж.Байдена, повышение тарифов на электромобили из Китая необходимо, чтобы избежать установления подавляющего контроля Пекина над важнейшими технологиями, такими как электромобили, литий-ионные аккумуляторы и др. В Вашингтоне считают, что высокие тарифы могут помочь замедлить разработку Китаем некоторых технологий двойного назначения. Эти действия США следует оценивать как попытку снизить вероятность того, что Китай станет первым, кто совершит технический прорыв в технологиях аккумуляторов, которые могут изменить подходы и в военно-промышленном комплексе.
Поскольку в 2023 г. США импортировали из Китая всего около 12,3 тыс. электромобилей, экономический эффект от их мер сам по себе невелик. Непомерно высокий импортный тариф рассматривается как шаг, с помощью которого президент хотел удержать работников автомобильной промышленности в «колеблющихся» штатах. Ситуация в США совершенно иная не только в политическом, но особенно в правовом плане. В повышении тарифов на китайский импорт не применялись описанные ранее нормы ВТО по борьбе с субсидированием. Вместо этого правовой основой увеличения размера пошлин стал раздел 301 Закона США о торговле 1974 г., согласно которому соответствующие меры должны быть приняты правительством США, в том числе если торговая практика третьей страны будет признана «неоправданной» и ограничивающей торговлю, а «действие, политика или практика иностранного государства» — то есть торговая практика третьей страны — «являются необоснованными или дискриминационными и обременяют или ограничивают торговлю Соединенных Штатов».
В марте 2018 г. — декабре 2019 г. США против Китая предприняли ряд раундов повышения тарифов. Уже тогда было начато расследование якобы непропорциональной торговой практики со стороны Китая, что, в частности, привело к соответствующему повышению тарифов. Новые тарифные ставки варьируются от 25 до 100% на полупроводники, стальные и алюминиевые изделия, электромобили, аккумуляторы и их части, природный графит и другие критически важные материалы, медицинские товары, магниты, краны и солнечные батареи. Часть повышений тарифов вступает в силу немедленно, в то время как другие запланированы на 2025 или 2026 гг. Исходя из стоимости импорта в 2023 г., увеличение добавит 3,6 млрд долл. в виде новых налогов. В то же время, cогласно выводам специального доклада, дополнительные тарифы до настоящего времени не оказались достаточно эффективными и поэтому должны быть увеличены.
В зависимости от отрасли повышение тарифов США будет иметь разные последствия. Сферы, в которых особенно опасаются конкуренции с Китаем, теперь надеются, что эти первые тарифы США повлекут за собой продолжение торгового спора. В конце концов, компании из отраслей машиностроения, ветроэнергетики или высокотехнологичные выиграли бы, если бы китайская продукция потеряла ключевые рынки. Это одна из причин, почему в этих отраслях возлагают большие надежды на окончательный «тарифный залп», фактически вовлекая ЕС вмешаться в торговый спор. Для сравнения, представители сельскохозяйственной отрасли США предпочли бы не испытать вновь события 2018–2019 гг., когда они понесли убытки в связи с сокращением поставок сои на китайский рынок из-за переноса Пекином своих закупок в Бразилию и Аргентину.
Рост напряженности в других сферах экономического сотрудничества ЕС и Китая
Параллельно с сектором электромобилей торговые споры продолжились в других отраслях. Европейская комиссия ввела окончательные антидемпинговые пошлины на импорт некоторых химических веществ — например, полиэтилентерефталатов (ПЭТФ) из Китая, с 3 апреля 2024 г. С помощью этой меры Еврокомиссия намеревалась защитить европейские компании и 1500 рабочих мест. Китай в ответ на это объявил, что будет расследовать применение антидемпинговых пошлин в размере 50% к экспорту свинины из ЕС, что может оказать весьма существенное влияние на европейских поставщиков, особенно в Дании, Испании и Германии. Однако, поскольку экспорт значительно падал в течение нескольких лет, эта мера, вероятно, окажет лишь незначительное влияние на благосостояние ЕС в целом.
C высокой вероятностью будут продлены антидемпинговые штрафные тарифы на электровелосипеды, произведенные в Китае (изначально вводились на пять лет). Эта мера была призвана укрепить европейские компании, а также создать стимул для возвращения производства велосипедов и электровелосипедов в Европу, хотя, по оценкам экспертов, антидемпинговые меры против электровелосипедов из Китая не создали таких же конкурентных условий, к которым якобы стремилась ЕК и европейские предприниматели. Европейская велосипедная промышленность оказалась не в состоянии удовлетворить спрос на электровелосипеды. Таким образом, расширение антидемпинговых мер может привести к тому, что электровелосипеды станут дороже и, следовательно, менее привлекательными в зоне ЕС и ударят по многим европейским компаниям, продукция которых производится в Китае.
Еврокомиссия 24 апреля 2024 г. начала расследование в отношении государственных закупок медицинских устройств в Китае. 16 мая ЕК начала антидемпинговое расследование в отношении плоского проката из железа или стали с покрытием из китайского олова. Официальный журнал ЕС сообщил, что расследование последовало за жалобой от европейской сталелитейной ассоциации Eurofer. ЕС также изучает субсидии, полученные китайскими поставщиками ветряных турбин.
В мае Еврокомиссия также завершила расследование в отношении китайских участников тендера на строительство парка солнечной энергетики в Румынии после того, как компании, находящиеся под следствием, Shanghai Electric и подразделение LONGi Green Energy Technology Co, вышли из проекта. В материалах дизайна интерьера (деревянный паркет) продукция из Китая может подорожать из-за тарифов. В настоящее время также ведутся исследования в отношении «материалов для деревянных полов с содержанием бамбука».
В ответ на действия ЕС Китай показал готовность к ответным шагам, немедленно инициировав расследования в отношении различных химических веществ, импортируемых Евросоюзом. Это пластмассы, которые призваны частично заменить такие металлы, как медь и цинк. В этих условиях торговый конфликт может еще больше обостриться.
Связь торгового спора и «зеленой» климатической политики ЕС
Торговый спор высветил сложную ситуацию с климатической и промышленной политикой ЕС. С одной стороны, дешевая продукция из Китая могла бы ускорить переход на электромобили и, таким образом, внести свой вклад в достижение климатических целей. С другой стороны, это явно осложнило бы трансформацию самого европейского автопрома. Европейские автопроизводители, особенно немецкие, слишком поздно перешли с двигателей внутреннего сгорания на электромобили. В нынешней ситуации Китай на годы опережает европейцев, особенно с точки зрения технических ноу-хау, производственных мощностей и качества производства аккумуляторов. То, что было бы востребовано производителям из ЕС, — это временная защита для создания конкурентоспособного производства аккумуляторов. Сейчас они проигрывают китайским поставщикам, которые устанавливают стандарты, попутно быстро осваивая новые модели, технические инновации и оборудование, которые ориентированы на образ жизни их клиентов, по которым также равняются европейские производители.
На этом фоне компенсационные пошлины для уменьшения рыночных искажений из-за недопустимых субсидий не встречают безоговорочного одобрения в ЕС. Кроме того, тарифы не гарантируют, что цены европейских производителей не будут и дальше понижаться из-за китайских конкурентов. Эти резкие меры не устраняют фундаментальной проблемы активизации ЕС собственной научно-технической политики, чтобы массово выходить с новыми продуктами на рынок за счет собственного финансирования[1].
Остаются и проблемы соответствия с законодательством ЕС. В частности, речь идет о том, что с момента подписания Лиссабонского договора в 2009 г., в соответствии с законодательством ЕС, существует обязательство формировать общую торговую политику «в рамках принципов и целей внешней торговли Союза» (ст. 207.). Этот пункт также включает в себя цели устойчивого развития, в частности в отношении глобальной охраны окружающей среды и устойчивого управления ресурсами. В результате эта цепочка стандартов означает, что меры Общей торговой политики ЕС, такие как антидемпинговые и антисубсидиарные, всегда должны соответствовать глобальным целям устойчивого развития, в частности глобальной защите климата.
В течение многих лет в Комиссии утверждали, что общие политические соображения, включая экологические аспекты, не могут приниматься во внимание при учете интересов Союза. Сегодня это строгое требование смягчилось, и ЕК рассматривает вопросы устойчивости, защиты окружающей среды и смягчения последствий изменения климата в рамках обсуждения интересов ЕС. Несмотря на всю правовую структуру, процедуры расследования и, при необходимости, принятия соответствующих мер остаются политически чувствительными и, следовательно, в определенной степени политизированными.
Китайский прорыв в сфере «зеленых» технологий привел к глубокому кризису для европейских компаний. ЕС и США отвечают протекционизмом и «карательными» тарифами против китайской промышленности. Вместо того, чтобы заниматься климатическими проблемами, ЕС пытается защитить свою промышленность и снизить зависимость от азиатского соперника, применившего более гармоничную экономическую политику. Вместо того, чтобы делиться знаниями, технологиями и ресурсами для борьбы с изменением климата, мотив сохранения прибыльной экспортоориентированной отрасли заставляет ЕС дальше способствовать фрагментации мировой экономики.
В теории хорошо выверенные пошлины могут стимулировать большую прозрачность и переговоры о том, что является честной игрой для полезных — «зеленых» — субсидий. Но чтобы достичь этой точки, ЕС придется заплатить высокую цену в противостоянии китайским субсидиям, что повлечет за собой издержки в виде более высоких цен на электромобили для граждан. Парадоксально, но может оказаться, что в рамках «зеленого» перехода у китайских производителей останутся субсидии, у американцев — налоговые льготы, а в ЕС — повышенные «штрафные» цены для собственного населения.
Риски для немецкой промышленности
Немецкие автопроизводители особенно обеспокоены возможными контрмерами со стороны китайского правительства и более масштабным торговым конфликтом. Автомобильная промышленность ФРГ продает от 30 до 40% своих автомобилей в Китае и поэтому, вероятно, станет главной мишенью таких контрмер. Поэтому в голосовании 4 октября 2024 г. Германия проголосовала против тарифов после решения канцлера О. Шольца. Это решение стало логичным следствием модели экономических отношений ФРГ с КНР, которые она строила на протяжении четырех десятилетий, основываясь на девизе «перемены через торговлю». Политические риски и геостратегические соображения не сыграли никакой роли в создании тесной сети поставок и инвестиционных отношений с КНР. Корпоративные и национальные интересы рассматривались как во многом совпадающие. Теперь немецкое общество выдвигает перед экономикой задачу задним числом включить эти всеобъемлющие национальные интересы в существующие структуры взаимодействия с Китаем. И здесь также следует поставить вопрос, не является ли «перерастание» существующих зависимостей путем наращивания дополнительных мощностей в третьих странах лучшим подходом, чем холодное «разъединение» и отказ от мощностей и партнерских отношений в Китае. Вероятно, расстыковка будет максимизировать затраты на всех уровнях в экономике ФРГ, а китайская экономика позиционирует себя уже сейчас как высокопроизводительное производство с высокой плотностью технологий автоматизации и робототехники.
По сути, каждый узел германо-китайских торгово-экономических противоречий — это возможность для диалога, а также для проецирования собственных ценностей и интересов. И, наконец, важность КНР для немецкой экономики, риски сильной взаимозависимости и опасность чрезмерной зависимости определяются не только прямыми отношениями с Пекином и регулированием взаимодействия с китайскими игроками. Еще более важным является укрепление ФРГ как региона посредством эффективных институтов и увеличения скорости реализации проектов, идей и предпринимательских взглядов. Таким образом, скорость китайской автомобильной трансформации невольно заставляет ускоряться и немцев, что видится более конструктивным. Было бы целесообразно больше сосредоточиться на создании конкурентной экосистемы вокруг соответствующих технологий — от плотной сети зарядных станций и недорогих тарифов на электроэнергию до заправочных станций нового поколения (водородных) и производства синтетического топлива, в том числе с учетом инноваций из Китая. Но торговые барьеры блокируют именно эти изменения.
При этом федеральный министр экономики и защиты климата Р.Хабек и министр иностранных дел Анналена Бербок, оба представляющих партию «Зеленых», высказались в пользу тарифов. Министр финансов Кристиан Линднер (СвДП) был против. Из-за разногласий Германия уже воздерживалась при досрочном голосовании. А. Бербок выступала за то, чтобы проголосовать за тарифы, чтобы послать сигнал против китайского режима и проявить большую жесткость по отношению к стране. К.Линднер выступал против этого в интересах отрасли, этот аргумент поддерживал и канцлер О.Шольц. Федеральная ассоциация оптовой торговли, внешней торговли и услуг Германии (BGA e.V.) отвергла план Европейской комиссии с обоснованием, что считает это политически мотивированным решением с целью изолировать рынок ЕС от нежелательной конкуренции, которое может вызвать контрмеры.
За ускорение перехода к электромобилям с привлечением китайских компаний высказался также К. Хохфельд, директор исследовательского центра Agora Verkehrswende. По его мнению, решающими аргументами будут более быстрое в этом случае развитие европейских цепочек добавленной стоимости для аккумуляторов, возможность наверстать дефицит развития в передовых технологических областях. И наоборот — импортные тарифы или даже дальнейшая изоляция Китая повлекут за собой трудно просчитанные риски для немецких компаний. К.Кульманн, партнер BCG, также указывает, что заградительные тарифы приводят к неопределенности среди инвесторов, потребителей и производителей.
Под тарифы попадают важные отрасли промышленности в ключевых машиностроительных регионах Германии, в том числе в Баварии, что связано с более тесной связью баварских корпораций с КНР. Объем торговли Баварии с Китаем в 2023 г. составил около 53 млрд евро, или более чем 11% от общего объема внешней торговли. Экспорт в Китай в 2023 г. составил около 17 млрд евро, согласно данным Обсерватории исследования экономической сложности (Observatory of Economic Complexity) Массачусетского технологического института. В случае введения тарифов часть рынка сбыта Китая де-факто откалывается в условиях, когда пятая часть рабочей силы BMW работает в Китае. Если бы ЕС ввел дополнительные тарифы на продукцию из Китая, автомобили Audi и BMW также стали бы дороже и, следовательно, потеряли привлекательность для европейских клиентов.
Все месяцы до ноября Германия вела «арьергардные бои» в Еврокомиссии против введения пошлин на электромобили, но не смогла завоевать достаточное количество союзников среди стран — членов ЕС. С введением пошлин на электромобили представители промышленности раскритиковали решение ЕК, назвав это решение шагом назад «для свободной глобальной торговли, процветания, сохранения рабочих мест» и еще одним «гвоздем в крышку гроба» для крупнейшего автомобильного сектора Европы.
Вследствие ослабления влияния на важном китайском рынке структурный кризис в автомобильной промышленности ФРГ будет, по-видимому, долгосрочным. За долгосрочность тренда также играет, что немецкие автомобилестроительные компании потеряли относительно дешевое сырье и огромный рынок сбыта в России после введения санкций. В связи с общим ухудшением ситуации в экономике Германии продукция, выпускаемая заводами в ФРГ, становится все менее конкурентоспособной, в связи с чем руководство автомобильных компаний ищет пути снижения ее стоимости. Предполагается, что это будет перенос производства в третьи страны с более дешевой рабочей силой. Также на фоне торгового спора между Брюсселем и Пекином Китай теряет интерес к продукции из ЕС. Усиливает давление на автомобильную промышленность ФРГ обещание вновь избранного президента США Д.Трампа повысить пошлины на европейский экспорт до 20% в случае возвращения в Белый дом. По мерам поддержки автомобильной промышленности в германском коалиционном правительстве единства нет.
Возможные направления дальнейших действий ЕС
Евросоюз с 2019 г. перестраивает свои отношения со своим «системным соперником» — Китаем[2]. Брюссель последовал примеру Вашингтона в виде Закона о снижении инфляции (Inflation Reduction Act) и Закона о чипах и науке (CHIPS and Science Act) и в первой половине 2023 г. принял промышленный план «Зеленый курс» и собственный Закон о чипах. Преднамеренная экономическая изоляция Китая, особенно в секторе высоких технологий, является выражением постоянно растущих усилий США и Запада по замедлению экономического роста Китая. Термин «снижение рисков» можно рассматривать как элемент стратегии, менее конфликтный по содержанию, чем «разъединение», который явно направлен на оформление торговой конфронтации с Китаем. В последние годы эта конфронтация в основном исходила от США и получала сначала осторожную, но затем все более явную поддержку со стороны ЕС[3].
Помимо компенсационных пошли ЕС может рассмотреть применение дополнительных инструментов. Комиссар по вопросам конкуренции Маргрет Вестагер озвучила эту идею в своем выступлении в Принстонском университете в апреле 2024 г., призвав к введению критериев «надежности» на уровне «Группы семи», основанных на таких факторах, как воздействие на окружающую среду, трудовые права, кибербезопасность и безопасность данных. Так, в сфере кибербезопасности ЕС может попытаться ужесточить требования к китайским электромобилям на основе рисков сбора информации из-за интеграции показателей камер и датчиков. В то же время это решение, если оно будет принято, станет проблематичным для реализации в ЕС, учитывая открытые границы Шенгенской зоны. В отличие от 5G, где затраты на замену ненадежного оборудования несут операторы связи, ограничения, связанные с кибербезопасностью подключенных транспортных средств, напрямую затронут потребителей.
Мера ЕС, запрещающие продукцию, произведенную с использованием принудительного труда, также могут быть использована для ограничения импорта электромобилей из Китая. Пример отчета Human Rights Watch показал, что многие крупные производители, включая BYD, Tesla и Volkswagen, возможно, закупают алюминий, произведенный с использованием принудительного труда.
В 2022 г. ЕС фактически ввел запрет на двигатели внутреннего сгорания с 2035 г., введя все более строгие целевые показатели выбросов автопарка, вынудив производителей увеличить долю электромобилей под угрозой штрафов. Тем не менее, столкнувшись со значительными расходами, связанными с переходом на электромобили, и ростом конкуренции в Китае, некоторые сегменты европейской автомобильной промышленности и консервативные партии по всей Европе высказались против этой цели. Возможный пересмотр под этим давлением способен стать выигрышем времени для европейских компаний и ограничивая конкурентоспособность китайских производителей электромобилей. Более радикальный подход — повсеместное повышение тарифов на китайские товары, что на данный момент маловероятно, но может быть реализовано в будущем, если США предпримут шаги первыми.
В отчете Европейской сети аналитических центров по Китаю (ETNC) подробно рассматривается, как снижение рисков со стороны Китая было реализовано на национальном уровне. В нем сделан вывод о том, что не существует единого и единогласно разделяемого подхода к снижению рисков. Более того, в то время как почти все правительства ЕС в той или иной форме снизили уровень своей зависимости от Китая, в этом процессе по-прежнему существуют трудности и сопротивление отдельных участников.
Контрмеры Китая
После введения ЕС временных тарифов в июле 2024 г. Китай контратаковал с большей точностью. В то время, как немцы сами пострадали от введенных тарифов, их главными лоббистами были французы, в связи с чем мишенью стали тарифы на алкогольные напитки, которые могут коснуться 80% экспорта дорогого алкоголя из Франции. Его производители в просьбах к руководству страны называют себя «заложниками» и требуют продолжения переговоров. Эта практика показывает, что в дальнейшем Китай продолжит выбирать в специальном порядке отрасли, по которым будут наноситься подобные точечные удары.
По спору о предварительных тарифах ЕС на электромобили Китай обратился в орган по урегулированию споров ВТО. По мнению Пекина, предварительное решение ЕС не имеет под собой фактической и правовой основы. Это нарушает правила ВТО и подрывает глобальное сотрудничество и защиту климата. КНР призвал ЕС немедленно исправить свои неправомерные действия и совместно обеспечить экономическое и торговое сотрудничество, а также стабильность цепочки поставок в индустрии электромобилей.
Китайские автопроизводители отреагировали еще до подачи иска: они планируют построить заводы в ЕС, чтобы обойти высокие тарифы. Здесь велика роль Центральной и Восточной Европы, например, лидер электротехнического рынка BYD должен открыть производство в Венгрии через три года. Эту стратегию берут на вооружение и другие производители. Крупнейший китайский экспортер автомобилей Chery в апреле 2024 г. подписал соглашение о создании совместного предприятия с испанской компанией EV Motors. Компания Leapmotor в 2023 г. вступила в партнерство с европейским конгломератом Stellantis для производства небольших электрических моделей в польском г.Тыхы. Автопроизводитель Geely купил Volvo в 2010 г. и уже открыл заводы в Швеции, Бельгии и Нидерландах, а также владеет 10% акций Mercedes-Benz. Geely в 2022 г. заключила лицензионное соглашение на производство электромобилей с польской государственной компанией ElectroMobility Poland. Китайская госкомпания и партнер VW Shanghai Automotive (SAIC) также ищет производственные мощности в Европе, группе принадлежит британский бренд MG.
Со своей стороны все большее число правительств ЕС, похоже, заинтересованы в привлечении китайских инвестиций и технологий для производства на своих территориях. Цель состоит в том, чтобы производить электромобили и автобусы, а также солнечные батареи и морские ветряные электростанции, которые можно определить как «Сделано в Китае и Европе», то есть произведенные с использованием китайских технологий и ноу-хау вместе с европейскими компонентами и квалифицированной рабочей силой и, таким образом, соответствующие европейским правилам.
На практике Еврокомиссия могла бы предпринять несколько инициатив для решения этой ситуации. Для начала необходимо собрать точную информацию о китайских инвестициях (как уже объявленных, так и планируемых) в электромобили и «зеленые» технологии на территории стран — членов ЕС, чтобы составить четкую картину этой новой формы китайско-европейского промышленного партнерства в области ключевых технологий. На основе этих данных Союз должен затем оценить потенциальные последствия такого промышленного партнерства. Фундаментальный вопрос для европейских стран заключается в том, видят ли они место для китайских электромобилей на своих рынках и в рамках глобальных усилий по декарбонизации и насколько далеко захотят зайти в своих действиях, чтобы не допустить китайские электромобили.
Китай со своей стороны поддерживает не только тенденцию к электромобилизации, но и увеличивает налоговые льготы на покупку обычных транспортных средств с двигателями внутреннего сгорания, так как растущий спрос в стране на автомобили не будет удовлетворяться исключительно электродвигателями в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Такой курс с точки зрения будущего индивидуальной мобильности во многом соответствует тенденциям экономической и экологической политики Китая. Пекин преследует свои долгосрочные цели: стать страной-экспортером автомобилей как с традиционными, так и с новыми приводами. В 2021 г. Китай был третьей по величине экспортной страной после Японии (3,8 млн автомобилей) и Германии (2,3 млн автомобилей) с примерно одним миллионом проданных автомобилей, а в 2022 г. КНР почти достигла объемов экспорта ФРГ — 2,4 против 2,6 млн штук.
Благодаря планам де-факто запрета автомобилей с двигателями внутреннего сгорания с 2035 г. и различным механизмам поддержки ЕС представляет собой весьма привлекательный рынок, особенно по сравнению с США, где уже действуют высокие тарифы на китайские электромобили и планируются дальнейшие меры по ограничению китайских автопроизводителей. Экспорт на другие рынки будет затруднен по другим причинам: они либо отстают во внедрении электромобилей, либо ориентированы на местное производство (АСЕАН, Бразилия, Индия и Мексика).
Министерство торговли Китая также проводит правительственное расследование торговых и инвестиционных барьеров в отношении соответствующих практик, принятых ЕС. Предположительно оно продлится до 10 января 2025 г., но может быть продлено на три месяца до апреля. Запрос был направлен Торговой палатой Китая по импорту и экспорту машиностроения и электронной продукции. Жалоба в основном касалась таких продуктов, как железнодорожные локомотивы, фотоэлектрические системы, ветроэнергетика и оборудование для проверки безопасности. Министерство добавило, что в ходе расследования будут изучены «предварительные обзоры, углубленные расследования и внезапные проверки китайских предприятий» Европейского союза. В ходе расследования будут также рассмотрены программы субсидий ЕС, предоставленные 27 государствам-членам в рамках Общей сельскохозяйственной политики, а также национальные планы субсидирования молочной продукции восьми стран ЕС, включая Ирландию, Австрию, Бельгию, Италию, Хорватию, Финляндию, Румынию и Чехию.
Между тем Китай подтвердил свою готовность провести переговоры с ЕК для решения экономических и торговых конфликтов и смягчения угрозы тарифов на электромобили, произведенные в Китае. По другим позициям Пекин заявил о своей готовности ослабить напряженность и воздержаться от введения предварительных антидемпинговых мер в отношении бренди ЕС.
Пространство для переговоров
Вполне понятно, что политику ввода тарифов диктуют соображения экономической безопасности со стороны ЕС. Но вместе с тем его страны должны определить, является ли их целью полное вытеснение китайских производителей с западных рынков или прагматичнее сохранить некую глобальную промышленность. Рациональнее выглядит ситуация, в которой китайские и западноевропейские производители будут иметь доступ к рынкам друг друга, если они соответствуют определенным стандартам конкуренции и национальной безопасности. Если ответ не заключается в прямом разделении, то западным странам нужно будет не только установить общие стандарты, но и в какой-то момент договориться с Китаем об устойчивых рамках. Более того, очевидно, что США и другие страны не смогут продвигать свои интересы без более агрессивных усилий по развитию собственной промышленности путем продвижения высококачественных и доступных электромобилей, которые могут получить доступ к вездесущей и надежной зарядной инфраструктуре. Другими словами, как в оборонительной, так и в наступательной части соревнований по электромобилям время имеет существенное значение. Усиление напряженности в торговле может оказать побочное воздействие на мировые рынки. Кроме того, это может предоставить некоторые торговые возможности для Австралии, Новой Зеландии, Великобритании и США при условии, что торговая напряженность с Китаем этих стран не обострится.
В ЕС есть понимание, что исключительное введение тарифов никогда не будет единственным курсом действий. Отсутствие серьезной промышленной политики привело к нынешней ситуации. В долгосрочной перспективе автомобильная промышленность ЕС сохранит конкурентоспособность при наличии четкой дорожной карты по инвестициям, задействованию рабочей силы.
Несколько обнадеживает факт самого начала разбирательства ЕС и Китая в системе ВТО, которое можно рассматривать при желании как вотум доверия ее системе. Посредством переговоров могли бы быть уточнены критерии применения контрольных показателей для определения уровня субсидий или сделана попытка провести различие между различными их режимами в зависимости как от искажающего торговлю воздействия, так и по влиянию на достижение климатических целей. Автопроизводители, работающие в Китае, в том числе европейские компании, уполномочили Китайскую торговую палату по импорту и экспорту машиностроения и электронных продуктов представить ценовой план в ЕС от имени отрасли. Этот ценовой план является основой продолжающихся переговоров, в ходе которых сохраняются значительные разногласия. При этом правительство КНР призвало исключить любые попытки проводить обсуждения цен отдельными автопроизводителями.
За «полчаса» до холодной экономической войны
Продолжение торговых переговоров между ЕС и Китаем после ввода тарифов 29 октября 2024 г. тем не менее представляет собой попытку предотвратить глобальную экономическую войну. Обращает внимание и тот факт, что Еврокомиссии потратила девять месяцев (с октября 2023 г. по июль 2024 г.), чтобы принять промежуточное решение по тарифам, а затем его скорректировала. Часть голосов против усиления конфликта исходит от немецких промышленников, призывающих не забывать, что тарифное регулирование применяется и «для защиты промышленных рабочих мест в США, в частности».
Но угроза глобального экономического противостояния растет, а ситуация с отдельными странами и секторами становится все более сложной. Даже представители одних и тех же отраслей промышленности в разных странах расходятся во мнениях о том, какую позицию занять в торговом споре между ЕС и Китаем. Так, Италия поддерживает тарифы, предложенные Европейской комиссией на китайский экспорт электромобилей. Парадоксально, но этот подход в настоящее время подрывается самим кабинетом Д.Мелони, стремящимся активизировать промышленное сотрудничество с Пекином по некоторым ключевым технологиям после выхода из проекта «Один пояс, один путь».
Для того, чтобы не допустить «эффекта домино», решением для ЕС могло бы стать неподчинение предвыборным настроениям в США. На наш взгляд, у ЕС остаются опасения по поводу слабой просчитываемости дальнейших ответных шагов Китая в случае продолжения тарифного спора в других отраслях. С другой стороны, Китаю ни в коем случае не стоит недооценивать угрозу со стороны Брюсселя. У их стратегии расширения есть важное слабое место: она напрямую связана с электромобилями и европейским рынком, который очень важен для Китая как практически единственный крупный регион сбыта за пределами страны. Поэтому однозначно сказать, кто в этом конфликте Давид и Голиаф, пока сложно.
Претензии Еврокомиссии, что Китай намеренно продвигает перспективных производителей электротехники, чтобы быстрее завоевать международные рынки, безусловно, справедливы. Однако ЕС также распределяет значительные средства среди производителей электромобилей в виде бонусов на покупку и субсидий для заводов по производству аккумуляторов или зарядной инфраструктуры.
Истоки нынешней ситуации стоит искать в немецкой политике, которая сделала современную зависимость от поставщика аккумуляторов и сырья из Китая на уровне всего ЕС возможной, а также благодаря поэтапному отказу от двигателей внутреннего сгорания не позднее 2035 г. и массовому продвижению электромобилей. У КНР останется долгосрочным преимущество по более дешевой энергии — там в ближайшие годы будут построены сотни новых угольных электростанций. Это приведет к тому, что экономия на выбросах, рассчитанная для ЕС, например, за счет продвижения электромобилей, будут «балансироваться» выбросами в других местах.
Таким образом, разрастание торгового спора в холодную экономическую войну ни в интересах ни одной из сторон, но брюссельская бюрократия подталкивает к ней ЕС, идя вслед за США и расширяя периметр конфронтации. Шаг чрезвычайно рисковый, потому что может закончиться глубоким кризисом экономики Союза. Независимой внешней и торговой политики ЕС, как бы этого ни хотел Пекин, пока не предвидится.
В итоге «контролируемое разъединение» поставит под угрозу миллионы рабочих мест в Европе. Экономически разрушительная самоизоляция Европы может означать окончательный конец европейской модели процветания и еще больше привести к снижению качества жизни все более широких слоев населения. В центре нисходящей спирали окажется Германия, которая тратит значительные средства на поддержку конфликта на Украине и сталкивается с серьезными проблемами в собственной экономике.
В китайско-европейском торговом споре наблюдается слишком много факторов, позволяющих предположить, что для ЕС он может закончиться еще более разрушительно, чем санкционная политика против России. Ключевыми факторами продолжения этой политики являются отказ от возникновения многополярного экономического мира (добавим — под страхом собственного падения) и следование фарватеру США. Сегодня эта приверженность держится в умах европейцев лишь на убеждении, что Вашингтон не будет преследовать свои собственные интересы за счет снижения благополучия населения ЕС. С другой стороны, население европейских стран жизненно заинтересовано в том, чтобы положить конец экономическим войнам, не вступать в новые санкционные спирали, не дать растратить национальные ресурсы на массовое перевооружение европейского ВПК, найти новые формы диалога с глобальными Югом и Востоком. Надвигающийся торговый конфликт создает только проигравших — как со стороны производителя, так и со стороны потребителя. Поэтому не идеологи, но практики от экономики в ЕС настаивают на переговорном решении для стабилизации торговых отношений.
С вступлением пошлин ЕС в силу на пять лет он, по словам исполнительного вице-президента Европейской комиссии В.Домбровскиса, «отстоял справедливую рыночную практику и европейскую промышленную базу». Но это лишь эпизод торгового спора, где еще есть возможность для переговоров, пусть не в такой «горячей точке», как электромобили.
По итогам первой недели после введения пошлин рост цен на китайские электромобили не зафиксирован. Автопроизводители из КНР имеют серьезный ценовый запас, чтобы поглотить пошлины посредством более низкой прибыли вместо того, чтобы повышать цены. Например, пять из шести моделей BYD по-прежнему будут приносить прибыль в ЕС даже при тарифе около 30%.
Поставив заградительные барьеры проникновению китайских электромобилей на собственный рынок, Европейский союз встал перед следующим шагом — попытаться преобразовать инновационную политику и ликвидировать технологический разрыв в автомобильной промышленности. Время для нового расследования?
____________________
[1]. Stephan S. US-Zölle gegen China: EU unter Zugzwang // Wirtschaftsdienst, 2024, No 6. P. 364.
[2]. Мельникова Ю.Ю. Соперничество США и КНР и европейские интересы: экономический аспект / Глобальная конкуренция США и КНР. МГИМО МИД России, 2022. С. 105–118.
[3]. Приходько О. В. США — ЕС: торгово-экономические взаимоотношения в эпоху глобального соперничества // США и Канада: экономика, политика, культура. – 2023, № 12. С. 5–20.
РСМД. 12.11.2024
