Согласование ключевых постов в Европейском союзе: парадокс распределения полномочий внутри метаорганизации
Дарья Моисеева, д.полит.н., старший научный сотрудник Центра европейских исследований ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН
Процесс согласования и утверждения кандидатур на посты высших чиновников Европейского союза — занимательный политический спектакль, вскрывающий противоречия и торг между странами-участницами. Однако новых Жанов Монне, способных силой свой персоны дирижировать процессом принятия решений на высшем уровне и направлять интеграцию, мы уже вряд ли увидим. Не потому, что их нет. А потому, что ЕС как метаорганизация достигла такого уровня развития, когда структура доминирует над персоналией и накладывает функциональные ограничения на ее автономию.
Выгодное «пакетное соглашение»
27 июня 2024 г. главы государств ЕС менее чем за час квалифицированным большинством (минимум 15 стран из 27, представляющих 65% населения ЕС) одобрили «пакетное соглашение» по кандидатурам главы Европейской комиссии, председателя Европейского совета и руководителя Европейской службы внешнеполитических действий. Ими должны стать действующая председатель Комиссии Урсула фон дер Ляйен (лидирующий кандидат от Европейской народной партии), бывший премьер-министр Португалии Антониу Кошта (поддержанный группой социалистов и демократов) и премьер-министр Эстонии Кая Каллас (выдвинутая от либеральной парламентской группы «Обновление Европы»). Кроме коалиционного партийного равновесия, данная комбинация привлекательна еще по двум признакам: гендерному и географическому.
Еще одним вопросом повестки настоящего саммита, который все же оказался в тени «пакетного соглашения», было принятие стратегической повестки ЕС на 2024–2029 гг. Бурных обсуждений не последовало, потому что повестка была заранее разработана и согласована. Цель документа — обеспечение преемственности, поскольку именно этот документ задает политическую тональность деятельности европейских институтов на последующие пять лет.
После выборов в Европейский парламент прошло меньше трех недель, и это достаточно короткие сроки для европейского истеблишмента, чтобы распределить ключевые посты на новый электоральный цикл. За несколько дней до саммита лидеры трех упомянутых партийных групп, располагающие 399 местами из 720 в Европарламенте нового созыва, согласовали «пакетное соглашение» между собой, обеспечив таким образом Урсуле фон дер Ляйен поддержку евродепутатов.
Необходимо держать в уме тот факт, что результаты саммита ставят запятую в процессе утверждения кандидатур на посты высших еврофункционеров, даже если она очень похожа на точку. Временной промежуток для манифестации неожиданностей остается вплоть до середины июля, когда Парламент должен будет проголосовать за продление полномочий Урсулы фон дер Ляйен на посту главы Еврокомиссии — формально требуется одобрение большинством, то есть минимум 361 голос из 720.
Изначально ключевыми переговорщиками «пакетного соглашения» выступили главы стран-тяжеловесов — прежде всего канцлер Германии Олаф Шольц и президент Франции Эммануэль Макрон, чью коалицию дополнили премьер-министры Польши, Нидерландов, Греции и Испании. Такое «пакетное соглашение» выгодно многим участникам по разным причинам. Во-первых, это быстрее, нежели вступать в длительные переговоры и торг по каждой из кандидатур по-отдельности, а в условиях нынешнего кризиса европейские лидеры не могут себе позволить такую роскошь, как время. Особенно это касалось президента Франции Э. Макрона в силу назначенных на 30 июня выборов в Национальную ассамблею. Его главный союзник по «пакетному соглашению» канцлер Олаф Шольц также призывает других лидеров ЕС поддержать сделку и дать возможность институтам ЕС продолжать свою работу бесперебойно. Здесь уместна отсылка к 2019 г., когда лидирующий кандидат от ЕНП Манфред Вебер не прошел согласование на высшем уровне, и в качестве альтернативы была предложена Урсула фон дер Ляйен. Урок был усвоен. Поэтому очевидный посыл европейских лидеров вовне — продемонстрировать сплоченность, быстроту реагирования и институциональную стабильность.
На данном этапе Рим стал выпавшим звеном из традиционного треугольника, который он образовывал вместе с Парижем и Берлином в согласовании принципиальных вопросов европейской повестки. Раздражение итальянского премьер-министра Джорджи Мелони тем более бросается в глаза, что возглавляемая ею правая партийная группа «Европейских консерваторов и реформистов» стала третьей по численности силой в Европарламенте по итогам прошедших выборов. В адрес соавторов «пакетного соглашения» с ее стороны незамедлительно последовали обвинения в недемократичности, продвижении олигополии и намеренном игнорировании мнения европейских избирателей. Впрочем, столь бурная реакция скорее является переговорной тактикой, нежели деятельным сопротивлением.
В Елисейском дворце претензии на свой счет не приняли — в случае с «пакетным соглашением» речь идет не о намеренном исключении кого бы то ни было из переговорного процесса (в конце концов саммит Европейского совета, где все смогут высказаться, никто не отменял), а о формировании парламентской коалиции. Партийная группа Дж. Мелони в нее не вошла по идеологическим соображениям. Очевидно, что правоцентристы и социал-демократы решили обойтись собственными силами, ведь 399 мандатов коалиции более чем достаточно для утверждения кандидатуры фон дер Ляйен, конечно, если все поддержат линию партии. Кроме того, есть прецедент назначения главы Еврокомиссии в обход открытому возражению Великобритании и Венгрии — так было в случае с Жан-Клодом Юнкером в 2014 г.
В этой не святой троице главной фигурой, безусловно, является фон дер Ляйен. Если бы ее кандидатура не была согласована, то и две другие с большой долей вероятности тоже. Сопротивляться осуществлению задуманного в той или иной мере продолжают оставленные за скобками общего консенсуса Италия, Чехия и Венгрия. При голосовании в Европейском совете Дж. Мелони воздержалась при голосовании за фон дер Ляйен и проголосовала против А. Кошты и К. Каллас; премьер-министр Венгрии Виктор Орбан голосовал против фон дер Ляйен, поддержал А. Кошту и воздержался от голосования за К. Каллас.
Однако на этом институциональные игры не закончатся. Впереди распределение портфелей еврокомиссаров и назначение заместителей главы Еврокомиссии. Ожидаемо, что фрустрация Дж. Мелони, В. Орбана и премьер-министра Чехии Петра Фиалы закономерно найдет выход в этом процессе. Уже известно, что Дж. Мелони и П. Фиала высказали готовность одобрить сделку взамен на портфель еврокомиссара по экономике и финансам вкупе с постом исполнительного вице-председателя или просто вице-председателями для представителей своих стран. Скорее всего, они добьются желаемого, хотя распределение портфелей будет возможно лишь после одобрения кандидатуры фон дер Ляйен Европарламентом в середине июля.
Погрешность новых персоналий и парадокс метаорганизаций
Традиционно теория метаорганизаций используется для изучения и оценки субъектности ЕС на международной арене, но ее же принципы способны пролить свет на особенности работы внутренних структур. Изнутри каждую метаогранизацию, включая ЕС, раздирает парадоксальное противоречие: будучи автономным актором, метаорганизация состоит из автономных акторов. У этого парадокса есть ряд следствий, среди которых сложность в принятии решений и борьба за автономность действий (акторность) между самой организацией и ее членами. Именно этим теория метаорганизаций объясняет, почему организации слабее на международной арене, чем традиционные акторы (суверенные государства), хотя у первых есть иные, не конвенционные способы для распространения своего влияния.
Должности высших еврофункционеров не являются выборными. Они обладают делегированной легитимностью, поскольку согласовываются высшим политическим институтом ЕС — Европейским советом, а затем получают одобрение в Европейском парламенте. Делегирование имеет решающее значение, поскольку наделяет организации важностью, смыслом и позволяет им принимать коллективные решения.
В политической системе ЕС начало нового электорального цикла и последующие за ним институциональные перестановки с распределением высших постов — окно возможностей для стран-участниц, чтобы делегировать полномочия институтам, с которыми они вот-вот продолжат конкурентную борьбу за возможность проявлять свою волю и автономию.
Много ли в этом контексте зависит от личностей высших европейских функционеров? С точки зрения теории метаорганизаций — практически ничего. Соперничество за акторность между организацией и ее составными частями продолжится при любом раскладе. Однако, как бы противоречиво это ни звучало, персоналии (личные качества вкупе с национальностью) имеют значение здесь и сейчас, именно в течение нескольких переговорных недель перед обновлением и новым стартом работы всей системы. Институциональные игры и интриги, торг за портфели в Еврокомиссии, отстаивание постов для представителей именно своей страны — важнейший этап и отправная точка в балансировании национальных интересов внутри европейских институтов на ближайшие пять лет. Пропускать этот этап ни в коем случае нельзя, несмотря на то что через несколько недель окно возможностей захлопнется, и функционеры будут играть за другую команду и включатся в конкурентное противостояние со своими же странами, следуя парадоксу метаорганизаций, который они не в силах преодолеть.
Но это вовсе не означает, что структура статична. Напротив, теория метаорганизаций учитывает изменения во времени, что особенно актуально для институциональной архитектуры ЕС. Например, с годами усилить свою роль и акторность удалось Европарламенту. Схожую динамику показывает Европейская служба внешнеполитических действий. К слову, существование последней само по себе парадоксально, поскольку она дублирует функции и конкурирует за полномочия с национальными внешнеполитическими ведомствами стран — участниц ЕС.
Высокий уровень организации и структурированности ЕС минимизирует возможность для появления нестандартных креативных решений, идущих вразрез с его структурой. Однако именно начало электорального процесса может преподнести неожиданности и перемены, которые, возможно, придадут новую тональность управлению в ЕС на ближайший электоральный цикл.
РСМД. 04.07.2024
