«Меняется география мировой торговли, мы должны вовремя на это реагировать»
О том, как в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) оценивают состояние конкуренции на рынке ЕАЭС, как общий рынок меняется под влиянием санкций и как антимонопольные органы реагируют на ограничения свободы торговли, в интервью “Ъ” рассказал министр по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК Бахыт Султанов.
— По вашим оценкам, общий рынок госзакупок в ЕАЭС стоит порядка $200 млрд в год, при этом даже после рекордного роста в 2022 году на фоне санкционного товарного дефицита в РФ объем взаимопроникновения компаний стран на союзные рынки госзаказа вырос лишь до $4 млрд, то есть 2% его объема. Насколько это соответствует реальной потребности стран, какой уровень вы считаете целевым?
— Нынешние показатели не соответствуют целям, которые ставились при создании нашего союза. ЕАЭС — это особая форма экономической интеграции, которая за счет промышленной кооперации, взаимного проникновения, развития внутренней торговли и получения единого внешнего контура по тарифному и нетарифному регулированию должна обеспечить выгоду нашим предпринимателям. Главная задача интеграции — обеспечить четыре декларируемые свободы: перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Если сравнивать ЕАЭС с другими экономическими объединениями, наши показатели критически отстают. Даже в африканских странах доля внутренней торговли по отношению к внешней торговле более 15%, мы еле достигаем уровня 15%.
Государственные закупки должны стимулировать взаимное проникновение товаров, поэтому в ЕАЭС предусмотрен принцип национального режима, когда любая страна, осуществляя государственные или муниципальные закупки, должна признавать потенциальных поставщиков из других стран союза как своих и не предоставлять отечественным поставщикам больше преимуществ по отношению к предпринимателям союзных государств. Пока мы видим, что протекционистская политика превалирует, страны создают барьеры для беспрепятственного ведения бизнеса. Работа Евразийской экономической комиссии — выявлять и устранять эти барьеры.
— Пока вы устраняете одни барьеры, появляются другие…
— Да, как гонка вооружений: снимается один, возникает другой и так далее. В таких условиях нам важно обеспечить высокую скорость снятия барьеров — для этого в странах на высшем уровне должно быть понимание, для чего мы вообще проводим эту работу. В 2023 году нам удалось урегулировать вопросы взаимного признания странами ЕАЭС банковских гарантий для нужд госзакупок. К примеру, в РФ не принимаются банковские гарантии, выданные в других странах ЕАЭС. Проект международного соглашения, решающий эту проблему, сейчас уже проходит процедуру ратификации. Однако вопросом признания банковских гарантий мы занимались восемь лет. Сохраняется проблема взаимного признания электронных цифровых подписей, но мы постараемся решить этот вопрос быстрее. Изменения в Договор О ЕАЭС в рамках «III Большого протокола» наделят ЕЭК компетенциями утверждать правила взаимного признания. Мы пропишем их в 2025 году.
— Это увеличит взаимопроникновение поставщиков на рынки ЕАЭС?
— Снятие барьеров упрощает работу бизнеса на рынках, но еще одним важным фактором предпринимательской свободы на рынках является информационная открытость. Необходимо, чтобы любой предприниматель мог посмотреть закупочную статистику, материалы об условиях участия в госзакупках и сравнить, какие возможности у него есть на разных рынках, какой там уровень конкуренции, конкурентоспособности сопоставимых товаров, работ и услуг. Сейчас ЕЭК работает над созданием единого портала по госзакупкам, где бизнес мог бы получить информацию о закупках, но из-за геополитической ситуации сегодня есть проблемы: ряд стран закрыл доступ к закупочной статистике.
— Наряду с жесткими протекционистскими тенденциями росту взаимопроникновения стран препятствует критическая зависимость союзной торговли от позиций России — этот рынок наиболее привлекательный, но у стороны есть интерес к поддержке собственных поставщиков. Это проблема?
— Объем российского рынка госзакупок составляет примерно 80% от общего объема рынка госзакупок ЕАЭС, что делает российский рынок точкой притяжения для евразийских поставщиков. Однако проблема все же комплексная: я уже говорил, что на возможности взаимного проникновения на рынки государств ЕАЭС влияют в первую очередь барьеры, но также странами устанавливаются изъятия из национального режима госзакупок, которые ограничивают допуск товаров, работ и услуг из стран ЕАЭС. Протекционистская политика — это общемировой тренд. Из-за санкционных и контрсанкционных мер меняется география мировой торговли, мы должны вовремя на это реагировать.
— Как вы оцениваете состояние конкуренции на рынке ЕАЭС в целом?
— Степень развития рыночных преобразований, включая законодательные, организационные, обеспечивает достаточно высокий уровень конкуренции в странах ЕАЭС. Однако антимонопольное регулирование у нас молодое, нам предстоит еще многое сделать. Один из приоритетов — формирование проконкурентного сознания в бизнес-среде. Для этого существуют такие институты и инструменты, как саморегулирование и антимонопольный комплаенс. Наша задача — рассказать бизнесу о его правах и рисках антиконкурентного поведения.
— В РФ снижение конкуренции (из-за ухода западных поставщиков, отказа от поставок, передела внутреннего рынка, контрсанкционного снижения прозрачности) уже является общепризнанным и обсуждается на уровне правительства. Насколько эти же процессы затронули общий рынок и как смотрят на это в ЕЭК — это проблема, это естественный и временный ход вещей или это удача, потому что облегчает, например, вход компаний союзных стран на рынок РФ?
— В идеале национальные органы, которые занимаются защитой конкуренции или обеспечивают создание конкурентной среды, должны не защищать своих предпринимателей, а, наоборот, поддерживать вхождение на рынок внешних игроков. Мировая практика показывает, что вхождение на рынок игроков извне усиливает конкурентоспособность собственных предпринимателей.
Протекционистские меры — защитные антидемпинговые пошлины или специальные тарифы — часто вводятся, чтобы ограничить конкуренцию на внутреннем рынке и создать комфортные условия, чтобы могли развиваться местные предприятия. Такие меры иногда оправданны, но могут привести к обратным эффектам. В качестве примера можно вспомнить опыт европейского автопрома: ЕС долгое время защищал союзный рынок от американских и японских концернов, но зеркальные меры вынудили открывать рынок. Что произошло? Пришли сильные, конкурентоспособные предприятия, которые все это время на других рынках, вне европейского, конкурировали между собой, и затем поглотили европейский автопром.
Такая участь может постичь и наши предприятия. Поэтому ответственные за импортозамещение и ответственные за конкуренцию на рынке ведомства должны взаимодействовать. Сегодняшняя тенденция резкого снижения уровня конкуренции из-за ухода с российского рынка ряда предприятий создает возможности для развития внутренней конкуренции. Для стран ЕАЭС это возможность усилить кооперационные связи.
— То есть уход конкурентов с рынка — это все-таки скорее удача?
— Трудно сказать, время покажет. Уход сильных конкурентов может расслабить предприятия, но дает возможность заполнить эту нишу. Очень важно внимательно следить за показателями, развитие конкуренции — ключевое направление для эффективной работы экономической интеграции.
— Россия и Казахстан много лет находились в состоянии клинча по ряду чувствительных вопросов, в том числе таможенного тарифа, который отличается у стран из-за разных условий присоединения к ВТО (Россия требовала доплаты до союзного тарифа при реэкспорте таких товаров на ее территорию). В 2023 году наметилось решение: страны договорились о создании единой таможенной базы. Общий рынок товаров ЕАЭС предполагал свободу их движения на всей территории союза, теперь же де-факто между Россией и Казахстаном возникает таможенный контроль, причем вводится он с обеих сторон: РФ хочет доплаты тарифа, Казахстан — контроля санкционных поставок, а в итоге в базе окажется весь товарооборот. Это отступление от норм свободы движения товаров или нет?
— Таможенного контроля, как и таможенных границ, между странами ЕАЭС не существует с 2010 года. Это закреплено в базовом документе о создании ЕАЭС. Что касается вопросов по таможенным ставкам, то никакого клинча между Казахстаном и Россией нет. Как у Казахстана, так и у России имеются свои тарифные обязательства, которые принимались при вступлении в ВТО. Аналогичные обязательства существуют у Армении и Кыргызстана, которые вступили в ВТО намного раньше, и переходные периоды у них закончились также намного раньше.
В странах действительно действуют разные тарифы, но эта проблема разрешена, созданы специальные механизмы, которые обеспечивают прослеживаемость товаров. Если товары по сниженным тарифам заходят по обязательствам Казахстана в Казахстан, то они не должны по этим тарифам заходить на территорию других стран. Эффективно работает Бурабайский протокол, который устанавливает условия ввоза для порядка 4 тыс. товаров. Вы, вероятно, намекали на то, что на границе время от времени появляются очереди из автомобилей, но это связано в основном с пограничным контролем и сюда могут накладываться вопросы безопасности.
— Вероятнее всего, санкции в отношении РФ будут только ужесточаться, как и давление на остальные страны союза по их исполнению. Де-факто мы имеем ситуацию, в которой конфликтуют международные договоры — о создании союза и те, которые связывают страны ЕАЭС с партнерами во внешнем мире и в том числе требуют от них соблюдения санкций. По какому принципу решаются подобные проблемы и как они оцениваются с точки зрения конкурентной политики?
— На самом деле, никаких развилок, действовать в соответствии с договором о ЕАЭС или другими международными договорами, нет. У нас евразийская экономическая интеграция, вопросы по линии внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности стран не регулируются правом ЕАЭС, а остаются прерогативой национальных законодательств. Санкционные риски существуют, и страны вольны принимать решения, которые влияют на поведение предпринимателей и целых отраслей. Главный выбор — брать на себя риски попасть под вторичные санкции или нет — принимают сами предприниматели.
У нас в практике был интересный случай. В ходе расследования антимонопольного нарушения одна из российских компаний (ООО «Диамед фарма») отказалась предоставлять запрошенную комиссией информацию, считая, что действия ЕЭК нарушают действующий в России мораторий на проверки, введенный из-за санкций. Компания также оспаривала решение коллегии ЕЭК о штрафе (более 433 тыс. руб.) за непредставление информации. Однако Суд ЕАЭС оставил решения ЕЭК в силе: нормативные правовые акты государств-членов не могут регулировать правоотношения, относящиеся к компетенции ЕАЭС и его органов, устанавливать запреты и возлагать на них обязанности. Так что в антимонопольном регулировании никакой политики — только наднациональные правила.
— Как в ЕЭК относятся к ситуациям, когда национальные регуляторы рекомендуют предприятиям не брать на себя санкционные риски?
— С пониманием. Такие решения находятся в ведении стран, поэтому мы не видим здесь никаких проблем.
— Создает ли разное регулирование в странах ЕАЭС неравные условия ведения бизнеса? Допустим, гипотетическая компания из Армении поставляет в РФ санкционные товары, а похожая компания из Казахстана, исходя из позиции казахстанского правительства, не может — из-за запрета на оформление грузовых деклараций на подсанкционные товары. Получила ли первая компания преимущество?
— Решение по введению ограничений по экспорту или реэкспорту товаров — суверенная прерогатива страны. Безусловно, предприниматели используют конкурентные преимущества, возникшие из-за разных условий поставок санкционных товаров. Это видно по показателям развития экономик наших стран, в том числе по росту товарооборота. Однако бизнес самостоятельно балансирует собственные риски и выгоды от санкционных поставок, тем сам выбирая, оставаться ему только внутри экономики ЕАЭС и перестать взаимодействовать с внешним миром либо иметь и те, и другие возможности.
— Как сейчас оценивается уровень конкуренции? Методика оценки доминирующего положения датирована 2013 годом — насколько она актуальна в новых условиях?
— В целом она достаточно адекватна: мы стараемся реагировать на изменения в развитии наших экономик. За эти годы мы трижды вносили изменения в методику оценки конкуренции. Небольшие технические в 2016 году, в 2021-м были внесены точечные поправки по расчету объемов товарных рынков и долей хозяйствующих субъектов на них. В 2022 году были внесены в уже концептуальные изменения. Они коснулись оценки состояния конкуренции на цифровых рынках. Необходимо было предусмотреть особенности определения продуктовых и географических границ цифровых рынков, их объема и долей хозяйствующих субъектов.
Сейчас мы прорабатываем еще две поправки, которые касаются особенностей проведения анализа рынка в рамках рассмотрения дел по недобросовестной конкуренции. Но нам нужно и дальше совершенствовать методику с точки зрения качественных показателей конкуренции.
Развитие здоровой конкуренции — это ключевой фактор интеграции. Поэтому, оценивая конкуренцию, нужно учитывать и вопросы конкурентоспособности, и влияние политики наших стран на развитие собственных производств и отраслей. Такая оценка сложнее. Действующая сейчас методика больше говорит об оценке действий наших антимонопольных органов: насколько своевременно они реагируют на те или иные факторы, насколько они повышают уровень собственной компетенции. То есть это методика, ориентированная скорее на процессы.
— В сентябре 2023 года на форуме по конкурентной политике в Китае вы высказывались в пользу усиления регионального сотрудничества и деглобализации в этой сфере, поясняя это резким — на 40% год к году — ростом товарооборота с КНР. При этом наилучшим инструментом развития конкуренции все и всегда признавали как раз глобализацию. Можете пояснить свою позицию: это дань времени (если вся торговля ЕАЭС выстраивается на линии Москва—Пекин, то и конкурентную политику нужно выстраивать по этой линии) или вы имели в виду что-то иное?
— Это внешние условия, в которых мы сегодня находимся. В мире наметился тренд на регионализацию экономик, много протекционистских мер принимается как на уровне стран, так и на уровне объединений. На международных площадках, в том числе в Китае, мы с партнерами говорим о необходимости реагировать на эти тенденции и взаимодействовать, особенно антимонопольным органам. В нашей компетенции обеспечивать необходимый уровень конкуренции и находить новые инструменты.
— По линии конкурентной политики появилась задача «дружить блоками»?
— Задача — дружить со всеми объединениями и учиться друг у друга. В этом сотрудничестве для нас важен обмен опытом при проведении расследований нарушений правил конкуренции и исследований товарных рынков. Что касается линии Москва—Пекин, несомненно, рыночная экономика с китайской спецификой интересна всему миру, в том числе в вопросах антимонопольного регулирования. Китай одним из первых сделал попытку законодательно отрегулировать деятельность IT-гигантов на цифровых рынках. Мы хотели бы изучить этот опыт и впоследствии, возможно, имплементировать передовые новеллы в право союза.
— Когда мы в 2022 году разговаривали с вашим предшественником Арманом Шаккалиевым, он был очень увлечен цифровыми рынками ЕАЭС как наиболее глобализованными и наименее отрегулированными в силу гибкости и современности. Что изменилось с тех пор, как развивается «цифровой» контур регулирования в союзе?
— Мы продолжаем активно заниматься этим направлением, но здесь много сложностей. Среди антимонопольных органов ЕАЭС нет единого понимания в подходах расчета доли и рыночной власти на цифровых рынках, на них крайне затруднителен поиск улик и «жестких» доказательств картельных сговоров и других нарушений конкурентного права. Наш опыт показал, что для восстановления конкуренции хорошо себя зарекомендовали инструменты мягкого регулирования, которые дают бизнесу возможность оперативно устранить недобросовестную практику поведения и избежать наложения штрафов.
В рамках реализации института мягкого права разработаны единые для всего ЕАЭС торгово-сбытовые политики по реализации товара, отозваны регистрации спорных товарных знаков, потребителям предоставлена оперативная возможность удаления с цифрового пространства нелегального контента и так далее. Например, «Яндекс» и Mail.ru добровольно начали применять процедуру рассмотрения заявок правообладателей о незаконном использовании их контента на платформах поисковой выдачи и в социальных сетях. Ранее такое было возможно только при предоставлении решения суда, на получение которого у бизнеса уходило значительное время.
Проблему выявления нарушений на цифровых рынках усугубляет то, что достоверными статистическими данными, по сути, владеют только сами цифровые платформы—потенциальные нарушители. Национальные классификаторы видов экономической деятельности государств ЕАЭС не предусматривают для большинства цифровых сервисов отдельных кодов. Это создает проблемы при подсчете объема рассматриваемых рынков. Кроме того, участники рынка зачастую оказывают комплексные услуги своим пользователям и в официальной финансовой документации не дифференцируют объемы выручки или иные количественные показатели, характеризующие каждый конкретный вид услуг. Агрегированные данные для оценки состояния конкуренции непригодны.
В ближайшие годы необходимо анализировать широкий спектр цифровых рынков, таких как рынок поисковых систем, мессенджеров, социальных сетей, маркетплейсов и различных иных платформ и сервисов. Мы должны формировать простые и прозрачные правила игры на этих рынках, взаимодействия игроков с потребителями, в том числе с малым и средним бизнесом, рекламодателями.
— Одной из проблем в этом контексте была проблема неравенства цифровых компаний ЕАЭС и «внешнего» мира: первые обязаны открываться перед национальными регуляторами, но вторые идут на это неохотно, и игроки оказываются в неравных условиях. Появились ли какие-то подходы к устранению этого неравенства?
— Мы уже долгое время ищем подходы к решению этой проблемы. Сегодня некоторые национальные антимонопольные органы ЕАЭС имеют компетенции по пресечению нарушений антимонопольного законодательства, допущенных иностранными компаниями. Наделение ЕЭК соответствующими компетенциями должно сопровождаться разработкой механизма, который позволит разграничивать полномочия национальных антимонопольных органов и комиссии в зависимости от набора факторов, например наличия негативного эффекта для конкуренции на трансграничном либо локальном рынке, процессуальных особенностей пресечения антиконкурентного поведения, в том числе скорости реагирования.
Важно соблюсти принцип «не навреди» и не создать ситуации, при которой у нарушителей будет возможность не исполнять или отсрочить выполнение предписаний о прекращении антиконкурентных практик, выданных со стороны национальных антимонопольных органов или комиссии путем оспаривания в суде полномочий органа.
— Сфера трансграничной торговли на электронных торговых площадках, в отличие от торговли в офлайне, до настоящего времени в союзе еще не урегулирована. На какой стадии сейчас данный процесс?
— Антимонопольные органы стран ЕАЭС привыкли работать на классических рынках перемещения и реализации товаров, и это одна из причин взрывного роста рынка электронной торговли. Регуляторика просто не успевала за маркетплейсами, но сегодня от их поведения зависит реализация принципа «четырех свобод».
Мы недавно провели оценку состояния конкуренции на этом рынке. Это необходимо для того, чтобы, во-первых, суметь принять превентивные меры и предупредить возможные негативные последствия для конкуренции на трансграничных рынках, во-вторых, при наличии жалоб от самих владельцев маркетплейсов о нарушении общих правил конкуренции иметь соответствующую информационно-аналитическую базу о рынке, позволяющую оперативно применить методы антимонопольного реагирования к нарушителям. Считаем, это в интересах самих субъектов—участников рассматриваемого рынка.
— Подвержен ли этот рынок рискам антиконкурентного поведения и как сейчас выглядит конкуренция на этом рынке?
— Маркетплейсы имеют колоссальный объем данных о товарах и услугах, об изменении спроса на товары в зависимости от сезонности, об их качестве, об их производителях и продавцах, о предпочтениях потребителей и так далее. Наличие такого объема данных создает риски антиконкурентного поведения как маркетплейсов, так и работающих на площадках игроков.
Если на офлайн-рынках антимонопольные органы регулируют изменение тарифов (транспортных, энергетических), которые влияют на конечную стоимость товара, поведение игроков, то маркетплейсы могут хоть ежедневно менять тарифы, делать выбор в пользу тех или иных поставщиков и товаров. Речь идет о дискриминации при отображении информации о товарах различных продавцов в поисковой выдаче маркетплейса, навязывании продавцам невыгодных для них условий реализации товаров, об установлении коридоров цен на товары. Возможны манипуляции с ценами, когда на один и тот же товар устанавливается разная цена для пользователей с различным «цифровым следом».
Вопрос определения грани между добросовестным и экономически оправданным стремлением цифровых экосистем улучшать качество своих сервисов для наиболее эффективного удовлетворения потребностей пользователей и злоупотреблением своим доминирующим положением или вступлением в антиконкурентные соглашения, осуществление координации экономической деятельности остается дискуссионным. Необходимо рассматривать каждый случай по отдельности с учетом соблюдения интересов всех сторон.
— Возникают ли какие-то преимущества для развития конкуренции в ЕАЭС в силу активной деятельности электронных торговых площадок?
— В ЕАЭС есть несколько электронных торговых площадок, которые дают возможность как продавцам товаров, так и покупателям пользоваться их услугами во всех странах ЕАЭС. Соответственно, можно говорить о том, что услуги маркетплейсов в какой-то мере способствуют развитию конкуренции, размывая границы территорий, доступных для реализации бизнесом своей продукции.
— Как регулируются вопросы налогообложения в онлайн-торговле между странами ЕАЭС?
— Налогообложение перемещения товаров через маркетплейсы тоже непростой вопрос — мы обсуждаем возможные подходы на площадках национальных органов ЕАЭС. Поиск решений и их реализация с 1 февраля 2024 года будут новым направлением моей работы уже в качестве министра ЕЭК по экономике и финансовой политике.
— Будете ли вы делать что-то для развития конкуренции уже на новом месте?
— Да, я считаю вопросы развития конкуренции основным трендом в вопросах экономической интеграции. Именно проконкурентное сознание будет двигать вперед всю эту систему. Понятно, что политики протекционизма, продвижение тех или иных отраслей необходимы, но нам нужно научиться соблюдать баланс. В этом плане я сторонник развития конкуренции.
Интервью взяла Диана Галиева
Коммерсантъ. 31.01.2024
