«Цифровой суверенитет» в повестке объединения БРИКС
Александр Игнатов, к.полит.н., научный сотрудник РАНХиГС
Елена Зиновьева, д.полит.н., профессор, заместитель директора Центра международной информационной безопасности и научно-технологической политики ИМИ МГИМО МИД России
Председательство России в БРИКС в 2024 г. актуализирует исследование актуальных направлений международного сотрудничества в сфере информационной безопасности и цифрового суверенитета в рамках данного объединения. Страны БРИКС, будучи «ястребами суверенитета», формируют режим управления цифровым пространством, основанный на уважении суверенитета и невмешательстве во внутренние дела в цифровом пространстве, прежде всего в сфере регулирования контента сети Интернет. БРИКС обладает значительным потенциалом в области координации внешней политики государств-членов и формирования общих принципов и подходов к реализации цифрового суверенитета на уровне ООН. БРИКС позволяет также обеспечить масштабирование общего подхода за счет вовлечения в сотрудничество развивающихся государств и распространение норм и правил в сфере цифрового суверенитета на страны мирового большинства.
Приоритеты цифрового сотрудничества в БРИКС
Объединение БРИКС на данный момент включает квартет стран — основателей форума: Бразилию, Россию, Индию и Китай, присоединившуюся к ним в 2011 г. ЮАР, а также пять новых постоянных членов, приглашенных вступить в состав объединения в августе 2023 г. на саммите в Йоханнесбурге, — Египет, Иран, Саудовскую Аравию, Объединенные Арабские Эмираты и Эфиопию.
Повестка цифрового сотрудничества — одна из центральных и наиболее востребованных в рамках БРИКС. В качестве самостоятельной области данная проблематика оформилась к 2015 г. усилиями России, инициативы которой в области международной информационной безопасности не ограничиваются БРИКС и в течение многих лет пользуются поддержкой на уровне ООН. В 2015 г. в Москве состоялось первое совещание министров связи стран БРИКС, на котором впервые были заявлены приоритеты многостороннего взаимодействия в сфере ИКТ. Перечень приоритетов включал вопросы экономического характера, диверсификации глобального рынка программного обеспечения и информационно-технического оборудования, а также проблемы политического взаимодействия, прежде всего вопросы сотрудничества в сфере международной информационной безопасности.
За прошедшие годы повестка цифрового сотрудничества в БРИКС приобрела выраженный фокус на вопросах инфраструктурного сотрудничества и обеспечения цифровой безопасности. Первое направление, характеризующееся приоритизацией вопросов развития цифровой инфраструктуры и передовых отраслей (связь, облачные вычисления, искусственный интеллект и т.д.), закрепилось под влиянием Китая, который стал инициатором целого ряда инициатив в данной области, что обусловлено стремлением укрепить позиции КНР как ведущего центра силы в цифровом пространстве. Китай в 2022 г. задал цель формирования сообщества единой судьбы в киберпространстве, что предполагает уважение цифрового суверенитета и обеспечение информационной безопасности как залог успешного развития цифровых инициатив.
Проблематика международной информационной безопасности твердо укрепилась на повестке БРИКС усилиями России (Москва также выступает инициатором обсуждения данной темы на глобальном уровне). Ярким примером является российское председательство 2020 г., когда была принята Антитеррористическая стратегия БРИКС, которая непосредственно закрепляла в числе приоритетных мер «противодействие распространению экстремистских идей, ведущих к терроризму, а также использованию террористами Интернета и социальных сетей в целях вербовки, радикализации и подстрекательства, а также для предоставления террористам материально-финансовой поддержки», а также «укрепление взаимодействия в борьбе с использованием информационно-коммуникационных технологий в террористических и иных преступных целях». Год спустя в ходе председательства Индии указанные приоритеты были закреплены принятым Планом по противодействию терроризму — пять стран согласились укреплять сотрудничество в противодействии преступному использованию возможностей ИКТ и Интернета, в частности усиливать общие возможности по анализу циркулирующей в сети информации и по ряду других направлений. В области международной информационной безопасности можно выделить два направления сотрудничества — координацию внешних политик государств для продвижения данной повестки в рамках ООН (сюда же входят и вопросы обеспечения цифрового суверенитета) и институционализацию взаимодействия, которая реализуется прежде всего в области антитеррористической повестки БРИКС.
Таким образом, проблема обеспечения суверенитета государства в ИКТ-среде является частью более широкой цифровой повестки БРИКС, при этом основной акцент делается на проблематике международной информационной безопасности.
Цифровой суверенитет как предмет обсуждения в БРИКС
За последнее десятилетие цифровой суверенитет стал центральным элементом политических дискуссий международного уровня, во многом благодаря проактивной внешней политике России в сфере информационной безопасности. Важным стимулом для укрепления государственного суверенитета в цифровой сфере стали угрозы информационной безопасности. В течение последних лет большинство стран усиливают свое влияние в информационном пространстве. На уровне общественного мнения в большинстве стран и регионов сложился консенсус, что суверенитет и государственная власть необходимы для защиты «жизненно важных благ», начиная от безопасности и заканчивая процветанием, культурными правилами и контролем в информационной сфере. В результате граждане ожидают, что их правительства будут защищать их конфиденциальность в Интернете или бороться с онлайн-дезинформацией и киберпреступностью, для чего необходимо укрепление цифрового суверенитета.
Политическая концепция суверенитета, понимаемая как власть, которой обладает руководящий орган без какого-либо вмешательства со стороны внешних источников или органов, происходит от латинского слова superanus, что означает «над» или «высший». В то время как традиционная теория суверенитета, предложенная в XVI в. французским политическим философом Жаном Боденом, касалась полномочий правителя принимать окончательные решения, Жан-Жак Руссо изменил концепцию так, чтобы она сосредоточилась на народном суверенитете, а не на монархическом суверенитете; со временем он стал все больше ассоциироваться с демократией, верховенством закона и территориальностью. Суверенитет предполагает независимость государства по отношению к другим государствам (внешний суверенитет), а также его верховную власть над всеми полномочиями на территории государства (внутренний суверенитет).
В самом широком смысле цифровой суверенитет может быть определен как независимость государства в цифровой сфере и способность к самостоятельной реализации информационной политики внутри страны и на международной арене. Цифровой суверенитет сегодня включает в себя контроль над инфраструктурой связи и Интернета, расположенной внутри государственных границ, независимость в области программного обеспечения, а также в сфере платформенной экономики, что предполагает наличие в государстве национальных поисковых систем, социальных сетевых сервисов, почтовых сервисов и др. Кроме того, важнейшим элементом современного цифрового суверенитета является суверенитет в области данных — то есть возможность хранения и обработки данных на территории государства в рамках национальной юрисдикции или же, в случае, если данные хранятся за пределами страны, — распространение национального законодательства на вопросы их обработки, хранения и передачи третьим лицам. Для успешной реализации цифрового суверенитета необходима сильная законодательная компонента, то есть наличие правовых рамок регулирования сферы общественных отношений, возникающих в связи с использованием цифровых технологий в стране. Кроме того, важнейшей составляющей цифрового суверенитета является участие в международном сотрудничестве, выработке норм и принципов в данной области на уровне региональных и глобальных структур.
Страны БРИКС последовательно координируют внешнеполитическую позицию и голосуют сходным образом по вопросам международной информационной безопасности и защиты цифрового суверенитета как нового принципа международного права в ООН. Страны БРИКС поддерживают предложенные Россией Конвенцию ООН по международной информационной безопасности и Конвенцию ООН по противодействию преступному использованию ИКТ. Оба документа основаны на уважении принципа государственного суверенитета в цифровой среде, в частности отмечается, что «суверенное право каждого государства на обеспечение безопасности национального информационного пространства, установление норм и механизмов управления своим информационным и культурным пространством в соответствии с национальным законодательством» является основополагающим принципом международного сотрудничества в сфере информационной безопасности. Таким образом, особый акцент в сфере цифрового суверенитета делается на вопросах невмешательства во внутренние дела государств и контроля контента в национальном сегменте сети Интернет.
Проблемные области взаимодействия БРИКС в сфере обеспечения цифрового суверенитета
Несмотря на очевидные успехи в формировании единого подхода к международно-правовой регламентации принципа цифрового суверенитета, едва ли можно говорить о наличии в БРИКС единства приоритетов в области цифрового развития. Как следствие, существуют и некоторые различия в подходах к продвижению цифрового суверенитета в практике международных отношений. Последние обусловлены существенной разницей в уровне цифровой развитости государств — членов объединения. Наиболее высокая комплементарность наблюдается в позициях России и Китая, которые активно наращивают присутствие государства в цифровой сфере, руководствуясь соображениями безопасности. Достаточно близко к дуэту Россия — Китай находится Индия, сравнительно недавно принявшая законодательные меры, призванные ограничить циркулирование антиправительственных материалов в цифровом пространстве, в том числе на западных площадках. Эти три государства обоснованно претендуют на роль лидеров, центров силы в глобальном цифровом пространстве.
Отдельные члены «пятерки» объективно отстают по таким индикаторам, как количество домохозяйств, подключенных к Интернету, а также суммарному количеству пользователей всемирной сети, от мировых лидеров[1]. В меньшей степени в них развиты и прорывные цифровые технологии, а также цифровая инфраструктура. ЮАР и Бразилия фокусируются в первую очередь на прикладных аспектах преодоления цифрового разрыва, на развитии инфраструктуры и доступе к технологиям. Они готовы поддерживать инициативы в плоскости суверенизации управления киберпространством и информационной безопасности, но это не является главным направлением их политики в данной области, в отличие от вопросов наращивания потенциала.
Наглядно разница в подходах проявляется в отношении регулирования и контроля циркулирующей в национальном сегменте Интернета информации. Присутствие государства в вопросах регулирования информации в сети в Бразилии и ЮАР является достаточно ограниченным. Для Бразилии также можно отметить более лояльное отношение к инициативам в области цифровой безопасности, предлагаемым США и ЕС. Отчасти это обусловлено исторически сильным влиянием Штатов в регионе Латинской Америки. Бразилия является участницей Будапештской конвенции Совета Европы, которая рассматривается Россией, Китаем и ЮАР как противоречащая принципу государственного суверенитета. Бразилия часто занимает колеблющуюся позицию, поддерживая и российские, и западные инициативы. Во многом подобный подход был обусловлен особенностями политики администрации Ж. Болсонару, и, вероятно, после его ухода будет нарастать сближение Бразилии и России в исследуемой области.
Перспективы сотрудничества по вопросам цифрового суверенитета
Оценка перспектив сотрудничества стран БРИКС в области цифрового суверенитета предполагает необходимость учета расширения состава постоянных членов объединения. В Йоханнесбурге приглашение вступить в состав объединения получили Аргентина, Египет, Эфиопия, Саудовская Аравия, ОАЭ и Иран. Состав стран — участниц БРИКС стал значительно более разнообразным как с точки зрения географии, так и готовности к диалогу. БРИКС исторически всегда четко придерживался принципа консенсуса в принятии многосторонних решений, что проявляется в отсутствии оговорок в тексте итоговых документов, принимаемых на уровне лидеров, чем не может похвастаться «Группа двадцати» (например, в 2019 г. США отказались подписываться под общим решением о реализации Парижского соглашения по климату 2015 г., мотивируя это тем, что его условия противоречат интересам американского бизнеса и налогоплательщиков). До настоящего момента БРИКС ни разу не принимал решений, включающих оговорки со стороны тех или иных стран-участниц, — это особенно важно в контексте решений объединения в области региональной безопасности, которые зачастую обращены к регионам и странам, географически отдаленным от государств-членов.
Новые члены БРИКС несут с собой груз двусторонних и внутренних противоречий. Можно отметить длящийся конфликт между Египтом и Эфиопией по поводу использования водных ресурсов Голубого Нила; вооруженное противостояние в эфиопском регионе Тыграй; отказ нового руководства Аргентины от приглашения присоединиться к БРИКС, давний скандал между Аргентиной и Ираном по поводу теракта в Аргентинском еврейском культурном центре 1994 г. и экономический кризис в самой Аргентине, а также лишь недавно нормализовавшиеся отношения между Саудовской Аравией и Ираном. БРИКС имеет положительный опыт преодоления противоречий в стремлении к достижению общих выгод, как это было в процессе создания Нового банка развития БРИКС, однако это решение принималось совершенно в иных условиях и требовало согласования интересов значительно меньшего количества вовлеченных сторон. На этом фоне складываются негативные ожидания относительно жизнеспособности системы принятия решений на основе консенсуса.
Допуская, что после неизбежного этапа встраивания новых членов БРИКС в сложившиеся схемы взаимодействия сотрудничество в рамках объединения вернется в привычное русло, особенно в части механизма принятия многосторонних решений, можно ожидать, что российско-китайский подход к реализации цифрового суверенитета получит в БРИКС дальнейшее развитие, хотя и основным фокусом, вероятнее всего, станет инфраструктурное развитие. С другой стороны, с учетом вступления Саудовской Аравии, ОАЭ и Ирана, позиция которых в отношении регулирования контента в сети на первый взгляд представляется достаточно жесткой, можно ожидать расширение сотрудничества и в этой области. Также небезосновательно утверждение о том, что расширенный БРИКС добьется прогресса в углублении сотрудничества в противодействии сетевому терроризму и экстремизму — данная повестка при первом приближении представляется релевантной для всех участников объединения.
Нельзя отрицать и то, что расширение БРИКС несет имиджевые выгоды. Включение развивающихся государств в состав членов форума закрепляет образ БРИКС как представителя глобального Юга на мировой арене. Преодолев неизбежный вызов включения новых стран в работу, расширенный БРИКС, вероятно, станет более значимым в отношении располагаемой «мягкой силы», что позволит обеспечить более широкую легитимацию согласуемых на многосторонней основе решений за счет привлечения на свою сторону представителей развивающегося мира, в том числе в чувствительных областях сотрудничества, к которым относятся вопросы реализации цифрового суверенитета.
БРИКС добился успехов в консолидации позиций в отношении борьбы с терроризмом и экстремизмом в цифровом пространстве, а также в формировании режима управления цифровым пространством, основанного на уважении государственного суверенитета. Перспективным направлением представляется сотрудничество в области развития инфраструктуры цифровой связи, которое, вероятно, получит дополнительную поддержку со стороны новых приглашенных членов форума, а также Китая. При этом углубление взаимодействия в области преодоления цифрового разрыва способно стимулировать сотрудничество и на уровне координации внешней политики, в том числе в области цифрового суверенитета и международной информационной безопасности. Информационная безопасность в этом контексте рассматривается как важное условие успешного цифрового развития.
Определенные опасения связаны со способностью расширенного БРИКС поддерживать выработанный механизм принятия решений на основе консенсуса, сложившийся за более чем десятилетие эффективного взаимодействия и являющийся конкурентным преимуществом объединения. Расширение БРИКС создает позитивные ожидания в части масштабирования принимаемых решений в области цифрового суверенитета на страны вне объединения, в основном за счет привлечения развивающихся государств.
____________________
[1]. Россия представляет исключительный случай — среди партнеров по «пятерке» она достигает хороших показателей по всем основным линиям сравнения. Конкурентным преимуществом России является сравнительно низкая стоимость подключения к Интернету, а проблема развития цифровой инфраструктуры связи представлена преимущественно в контексте доступа к цифровым технологиям в отдаленных регионах.
