Завершилось чешское председательство в Совете ЕС
Любовь Шишелина, д.и.н., заведующая отделом исследований Центральной и Восточной Европы ИЕ РАН, эксперт РСМД
«О Европе либо плохо, либо ничего» — так, перефразируя известную поговорку, можно охарактеризовать тренд, утвердившийся сегодня в российском медийном пространстве. А между тем Европа и Европейский союз живы, преодолевают трудности, как возникшие до, так и созданные после конфликта в непосредственном соседстве. И это, возможно, полезно принимать во внимание.
В декабрьские дни 2022 г. завершилось второе в истории страны председательство Чехии в Свете ЕС. Оно оказалось для Праги не менее сложным, чем первое, а с учетом градуса международных проблем, может быть, даже более турбулентным. Когда Чехия впервые в своей истории заступила на пост председателя Совета ЕС в 2009 г., премьер-министр Мирек Тополанек сказал, что ему достались две «газовые проблемы»: война в секторе Газа и газовый конфликт между Россией и Украиной. Тогда Европа на фоне аномальных холодов оказалась перед серьезной угрозой замерзания. В 2022 году второе председательство Чехии столкнулось с еще более масштабной «газовой проблемой», а конфликт России и Украины перешел в «горячую стадию».
Правительству Петра Фиалы пришлось готовиться к руководству Советом ЕС практически одновременно с принятием полномочий после прошедших осенью 2021 г. парламентских выборов. А завершать его на фоне приближающихся (февраль 2022 г.) выборов президента страны и необходимости решать множество внутренних проблем, вызванных в том числе и новой энергетической ситуацией.
В последние дни декабря Чехия передала обязанности председателя Совета ЕС Швеции. После вступления в силу Лиссабонского договора полномочия этого органа были сильно урезаны, однако вступление в должность председателя СЕС продолжает восприниматься как фактическое руководство Европейским союзом, и на то есть основания. Так, страна, принимающая этот пост на ротационной основе, имеет возможность формирования повестки ЕС на предстоящие полгода. Важно отметить, что чешское председательство оказалось в т.н. «Европейском трио» — промежуточным между председательством Франции и Швеции. Три страны, разрабатывая программу на 18 месяцев, намеревались «стремиться найти общие решения предстоящих проблем и задач. Кризис, спровоцированный пандемией COVID-19, представляет собой беспрецедентный вызов. Трио сделает все необходимое, чтобы Союз смог преодолеть экономический и социальный шок».
Второе восхождение
Закрывая заседание Совета JHA (конфигурация правосудия) под председательством Чехии в Брюсселе 9 декабря 2022 г., министр юстиции Павел Блажек передал воображаемый скипетр шестимесячного президентства своему шведскому коллеге, подчеркнув, что Чехии выпала доля быть председателем ЕС в трудное время.
Справедливости ради отметим, что и первое председательство Чехии было непростым — зимой 2009 г. Европа точно также оказалась перед угрозой замерзания из-за российско-украинских противоречий по газовому транзиту. Тогда, в первые же дни пребывания в должности председателя СЕС премьер-министр Чехии Мирек Тополанек прилетел с делегацией в Москву на переговоры. Возвращаясь в Брюссель, он встретился с украинским руководством в Киеве.
Проблема была урегулирована, однако после недопоставок газа из России через территорию Украины центральноевропейцы интенсифицировали свое участие в альтернативном южном газовом проекте Набукко. 27 января в Будапеште состоялась встреча высоких представителей правительств стран-участниц проекта, по итогам которой венгерский премьер-министр Ференц Дюрчань призвал приступить к конкретным шагам по финансированию строительства этой газовой артерии, освобождающей Европу от российского влияния. Одновременно венгерская сторона выступила с предложением создать международный комитет по поддержке проекта Набукко и оказать этому проекту широкую политическую поддержку.
Помимо «газовой», на долю первого чешского председательства выпала проблема экономического кризиса и попыток западноевропейских стран спасти свои экономики за счет вывода производства с востока ЕС. Спасение экономик и в первую очередь — финансовой системы восточноевропейских и прибалтийских стран стало главной задачей Европейской комиссии во втором квартале 2009 г. Кроме того, так и не ратифицировавшей на тот момент Лиссабонский договор Чехии предстояло завершить процесс принятия документа всеми странами-членами ЕС. Следует упомянуть и то, что во время того председательства Чехии состоялся первый саммит программы «Восточное партнерство», которую Прага активно продвигала совместно с Варшавой и Стокгольмом.
Прошло 12,5 лет, а существовавшие проблемы не только сохранились, но и стали масштабнее. Проблема энергопоставок из России достигла критического уровня, конфликт между Москвой и Киевом перешел в горячую фазу, Европа на этом фоне вновь скатилась в рецессию и экономический кризис. Однако если в 2009 г. премьер Чехии мог приехать в Москву и вести переговоры с в то время занимавшим кресло премьер-министра В. Путиным, то сегодня сложно представить визит в Москву кого-либо из руководства Чехии — настолько были испорчены российско-чешские отношения в 2021 г.
Последними европейскими политиками, побывавшими в Москве, были Э. Макрон и О. Шольц. Причем первый, готовясь посетить Москву 7 февраля 2022 г., занимал на тот момент пост председателя СЕС и действовал с позиции интересов этой организации и всей Европы, заявив о своей уверенности в ее способности содействовать разрешению назревавшей опасной фазы конфликта между Россией и Украиной. Возвращаясь в Париж, он посетил Киев, где провел переговоры с президентом Украины. Но остановить процесс эскалации или повлиять на него политику не удалось.
Возможности Чехии, которую менее чем за год до председательства в СЕС возглавило правительство нового поколения, изначально не рассматривались как способные повлиять на ситуацию. Президент страны Милош Земан — ветеран европейской политической сцены, когда-то имевший хорошие отношения с российским президентом — заявил, что разочаровался во Владимире Путине. Еще в председательство Франции было принято шесть пакетов санкций «в ответ на незаконную и неспровоцированную вооруженную агрессию в отношении Украины». На долю Чехии выпало три пакета, последний из которых — девятый — был утвержден 16 декабря 2022 г.[1].
Новая программа
Какие задачи вошли в программу председательства Чехии в 2022 г.? Документ открывался девизом «Европа как задача: переосмысление, перестройка, перезарядка»[2]. Вступительные слова к программе указывали на намерения страны следовать заветам первого президента независимой Чехии Вацлава Гавела — задача Европы не возглавить мир, а подать ему пример, которому хотели бы следовать другие народы. В лозунге улавливались также центральноевропейские тенденции последнего времени, основанные на стремлении жителей центральной части Европы быть услышанными еврообъединением, к которому они присоединились почти два десятилетия назад.
Естественно, будучи созданной на фоне продолжающегося на Украине конфликта, преамбула не могла не отражать отношения страны-председателя к этому событию. В этой части программного документа говорится: «Вторжение Российской Федерации в Украину, которое в этом году полностью изменило геополитическую ситуацию на нашем континенте, в то же время продемонстрировало, что европейцы в условиях кризиса, вызванного внешней угрозой, способны действовать очень быстро, эффективно и сплоченно. Европейское единство — это не авторитарное единодушие, а единство в многообразии многоголосых дебатов, которые, движимы нашими общими ценностями к достижению консенсуса. Наша культура политического диалога и достижения консенсуса, которую мы создавали десятилетиями, доказывает, что это скорее сила, чем слабость европейского проекта». Отталкиваясь от девиза В. Гавела («Европа как задача»), чешская делегация подала его как «призыв к ответственности и решительным действиям, основанным на ценностях, следовать которым требует наша совесть. Если мы хотим оправдать ожидания этого исторического момента, наша тройная задача состоит в том, чтобы переосмыслить, перестроить и перезарядить Европу». Новые политики Чехии часто прибегают к обоснованию своих политических задач гавеловскими принципами, считая их эталоном морали. Председательство стало не просто большой ответственностью, но и серьезным испытанием для них.
Программа определила пять приоритетных областей, которые возникли в результате обсуждения на самом высоком политическом уровне. Речь идет об управлении кризисом беженцев и послевоенном восстановлении Украины; энергетической безопасности; укреплении европейского оборонного потенциала и кибербезопасности; стратегической устойчивости европейской экономики; устойчивости демократических институтов.
Безусловно, на фоне военного конфликта на границе ЕС, угрожающего в том числе благополучию граждан Евросоюза, в приоритет была поставлена тема Украины.
Каковы предварительные итоги председательства?
Чехия считает основным тот факт, что ей удалось подготовить Соглашение о совместных закупках газа и мерах солидарности в случае дефицита газа, которое было подписано на последней встрече министров энергетики в 2022 г. вместе с договоренностью о потолке цен на российский газ. Чтобы обеспечить энергетическую безопасность ЕС на эту и последующие зимы, министры энергетики приняли дополнительный пакет мер, направленных на совместные закупки газа и солидарность в случае перебоев с его поставками. По мнению аналитиков, это позволит странам ЕС сотрудничать в закупках газа, значительно улучшив их переговорные позиции на мировых рынках и облегчив заполнение газовых хранилищ на зиму. Российский газ планируется исключить из совместных закупок. Соглашение также вводит обязательство для государств-членов делиться газом друг с другом в случае, если любое из них испытывает острую нехватку сырья для производства электроэнергии.
Кроме того, Чехии удалось согласовать бюджет ЕС на предстоящий год. Делегация успешно представила Евросоюз на саммитах по климату, один из которых прошел в Шарм-эш-Шейхе. В октябре в Брно состоялась крупнейшая и наиболее важная научная конференция, касающаяся чешской исследовательской повестки. Ее ключевой темой стали преимущества исследовательских инфраструктур в свете пандемии коронавируса, энергетического кризиса, международного сотрудничества исследовательских инфраструктур и их социально-экономических последствий. В конференции приняли участие почти 450 участников, включая представителей Европейского космического агентства, Европейской лаборатории молекулярной биологии и других глобальных исследовательских институтов. Перед конференцией в Брно также состоялось заседание Европейского стратегического форума исследовательских инфраструктур (ESFRI).
Чешский календарь событий был весьма насыщенным, но все же наибольший резонанс вызвали усилия в области внешней политики и политики безопасности. Здесь много внимания было уделено направлениям подготовки украинских солдат и дальнейших санкций в отношении Ирана. Так, в середине ноября ЕС запустил миссию военной помощи «EUMAM», которая направлена на обучение до 15 тыс. военнослужащих вооруженных сил Украины и уже разворачивается на всей территории государств — членов ЕС. Это подтверждает усиление поддержки Украины со стороны ЕС. Что касается Ирана, то ЕС расширил санкционный список, добавив в него еще 29 физических лиц и три организации за «их причастность к нарушениям прав человека». Санкции подразумевают запрет на въезд в ЕС и замораживание активов.
Согласно предварительным отчетам, ЕС также принял решение ввести дополнительные санкции из-за сохраняющейся угрозы использования химического оружия. Замораживание активов и запрет на поездки в ЕС были распространены на 10 лиц, «связанных с отравлением Алексея Навального», и организацию, «связанную с производством систем доставки химического оружия в Сирии».
Под руководством Чехии велись переговоры по визовой политике и охране границ. Здесь стоит обратить внимание на результаты переговоров по миграции — отказ в выдаче виз владельцам паспортов, выданных в новых российских регионах, бывших территориями Украины, а также шаг к либерализации визового режима для Косово. Российские проездные документы, выданные ранее на бывших украинских и грузинских территориях, не будут признаваться в Шенгенской зоне. Отдельные государства ЕС уже не принимают их, но председательство Чехии согласовало единый подход ЕС к этим документам. По соглашению с Европейским парламентом, на основании этих документов невозможно будет пересечь границы Шенгенской зоны или получить визу в ЕС. В то же время косовары стали ближе к безвизовому режиму въезда в ЕС — новые правила могут позволить им путешествовать в ЕС без визы примерно через год, поскольку чешское председательство нашло компромисс по косовским паспортам.
Кроме того, министры внутренних дел собирались на чрезвычайный совет по внутренним делам в связи с увеличением миграционных потоков. Они обсудили, как бороться с нелегальной миграцией, и подтвердили единство, с которым ЕС будет подходить к этому вызову. До этого государства — члены Союза также договорились усилить сотрудничество Frontex с Албанией, Боснией и Герцеговиной, Черногорией и Сербией для защиты внешних границ ЕС.
Совет ЕС и Европейский парламент согласовали новую директиву об обмене информацией. Это упростит полиции и другим правоохранительным органам доступ к информации о преступной деятельности в других государствах-членах, что значительно облегчит их работу. Одновременно это помешает преступникам скрывать свою деятельность, переезжая в другую страну ЕС.
Общеевропейский саммит обновления
За время председательства Чехия провела два саммита. Если первый раз она дала путевку в жизнь саммитам стран Восточного партнерства, то в 2022 г. стала инициатором Европейского политического сообщества (ЕПС).
В начале октября в Пражском Граде состоялись две встречи на высшем политическом уровне. 6 октября 2022 г. прошла первая в истории встреча более широкого формата европейских стран, так называемого Европейского политического сообщества. А на следующий день последовало неофициальное заседание Европейского совета.
Европейское политическое сообщество было задумано как новая платформа, где европейские лидеры обсуждают ключевые вопросы европейского континента. Его заявленной целью стало содействие политическому диалогу и сотрудничеству по вопросам, представляющим общий интерес, в целях укрепления безопасности, стабильности и процветания европейского континента. Пражская встреча Европейского политического сообщества стала первой, хотя предложение о создании этого форума было выдвинуто президентом Франции Эммануэлем Макроном 9 мая 2022 г. в Европейском парламенте по случаю завершения Конференции о будущем Европы. 18 мая его поддержал президент Европейского совета Шарль Мишель, выступая перед Европейским экономическим и социальным комитетом.
ЕПС опирается на обсуждение заседания Европейского совета в июне 2022 г., где 27 стран ЕС согласились с тем, что в интересах Союза распространить обсуждение текущих стратегических вопросов и на других европейских партнеров, поскольку проблемы, с которыми европейцы сталкиваются сегодня, не ограничиваются государствами-членами ЕС, а решения необходимо искать по всему континенту.
Прошедшая в Праге первая встреча Европейского политического сообщества собрала лидеров 44-х государств. Помимо ЕС27, в ней приняли участие шесть стран Западных Балкан (Албания, Северная Македония, Косово, Сербия, Босния и Герцеговина, Черногория), страны Ассоциированной тройки (Грузия, Молдова, Украина), Армения и Азербайджан, а также четыре страны ЕАСТ (Норвегия, Швейцария, Исландия и Лихтенштейн); и, наконец, Соединенное Королевство и Турция. Россия и Беларусь приглашены не были.
Темы обсуждения включали вопросы безопасности и мира, энергетику, климат и экономическую ситуацию. Среди многочисленных двусторонних встреч, пожалуй, стоит выделить встречу лидеров Армении и Азербайджана, которая прошла под эгидой президента Европарламента Шарля Мишеля и президента Франции Эммануэля Макрона. Было запланировано, что следующие встречи общеевропейского формата пройдут в Молдавии, затем — в Испании и Великобритании.
Как в свое время первый саммит Восточного партнерства, эта встреча получила большую прессу. Однако первая инициатива, как и ее саммиты продвигались с переменным успехом, что в некоторой степени было связано и с событиями в самих странах Восточного партнерства. Тем не менее новая идея, по мнению экспертов, заслуживает внимания с точки зрения необходимости замены залегшего в последнее время в спячку и утрачивающего свою актуальность после исчезновения СССР ОБСЕ. И эта тема, очевидно, получит дальнейший импульс.
Внимания заслуживает и Балканский саммит премьер-министров, прошедший 6 декабря в Тиране, где были приняты решения об укреплении интеграционного сотрудничества ЕС с этим регионом. Выступая на завершающем чешское председательство Саммите ЕС 15 декабря, председатель Еврокомиссия выступила со словами: «Я также хочу поздравить Хорватию с введением евро в следующем году и ее полным присоединением к Шенгену. А Румынии и Болгарии я хочу сказать: мы полностью поддерживаем ваше вступление в Шенгенскую зону. Мы будем продолжать неустанно работать над тем, чтобы обеспечить ваше присоединение к Шенгену как можно скорее в следующем году. И, наконец, я хочу также поздравить Боснию и Герцеговину с получением статуса кандидата. Это является стимулом для продолжения курса реформ на европейском пути».
***
В декабре в Брюсселе прошла серия завершающих министерских саммитов в рамках чешского председательства. Уже имела место встреча министров юстиции стран ЕС, на которой первым стоял пункт о выводах Совета в контексте вооруженного конфликта между Украиной и Россией. Ее провел министр юстиции Чехии Павел Блажек, отметивший, что председательство его страны проходило в чрезвычайно сложный период. Заметим, что и первое председательство Праги было непростым, однако опыт, обретенный тогда, со всей очевидностью мог бы пригодиться чешской делегации и сегодня, если бы не одно «но» — изначальное неверие в договороспособность между Россией и Украиной после 8-летнего пробуксовывания Минского процесса.
История отношений России и Европы между двумя председательствами Чехии, увы, наводит на самые грустные размышления. И вопрос, кто должен был искать и находить решения, теперь не имеет значения. Теперь их просто необходимо искать.
Чехия в столь сложный период уже не выглядела как кундеровское «государство, ожидающее решений в коридоре» в качестве председателя ЕС, да и во время первого представительства — справедливости ради — тоже. Здесь стоит отметить, что интеллигентный профессор Петр Фиала проявил решимость не только как политик общенационального масштаба, но и весьма результативный председатель СЕС. Ему удалось достичь завершения года без вето Польши и Венгрии — союзников по Вишеградской группе. В то время как председатели обеих палат чешского парламента категорически отказались от встречи в формате В4 с венгерскими коллегами, П. Фиала в ноябре поехал в Кошице, где добился компромисса со всеми участниками этого регионального объединения, в том числе по их позиции в отношении Брюсселя. Заодно удалось развеять очередные слухи о скором распаде этой организации.
На совместной конференции руководителей ЕС, посвященной завершению председательства Чехии, Урсула фон дер Ляйен поздравила премьер-министра Чехии с успехом: «Позвольте мне начать с того, что я также поздравляю вас, Петр, и вашу фантастическую команду, и благодарю вас за отличное сотрудничество и отличную работу, которую вы проделали во время очень успешного чешского председательства. Вы встали у руля Совета в очень трудный момент времени… И вы, чешское председательство, сыграли важную роль в достижении этого, будь то в отношении дальнейших санкций против России или в отношении поддержки Украины».
Те политические решения, которые Праге не удалось провести как европейские, она намерена далее проводить на национальном уровне. Это, в частности, касается некоторых дополнительных санкций в отношении россиян — бизнесменов, студентов, туристов. Теперь гражданам РФ необходимо будет запрашивать визу даже для того, чтобы пересесть в Праге с самолета на самолет.
Безусловно, центральноевропейский характер ощущался во внешнеполитических инициативах чешского председательства. Став членами евроинтеграции, страны Центральной Европы вносят и будут вносить в повестку свое видение ситуации и свой исторический опыт. Когда-то он будет более совместимым с Брюссельской повесткой и ценностями, когда-то — менее. Достаточно вспомнить вступление на пост председателя Венгрии в 2011 г. А скоро — во второй половине 2024 г. — Будапешт вернется на эту позицию, а сразу после — в начале 2025 г. — эстафету примет Варшава со своей интерпретацией процессов, происходящих на континенте и в Сообществе. Однако это относится исключительно к вопросам внутреннего управления ЕС. Второй раунд председательства Чехии в Совете ЕС показывает, что страны Центральной Европы уже стали полноправной и полномочной частью этой структуры, а ее ценности и ориентиры все больше будут отражаться в их внешней политике, завершая процесс конвергенции, начавшийся в 1990-е гг.
[1]. Пакеты санкций этого периода принимались 21 июля, 6 октября и 16 декабря.
[2]. Europe as a task: rethink, rebuild, repower'.
РСМД. 29.12.2022
