Политика России в Каспийском регионе: вызовы и новые возможности
Сергей Жильцов, доктор политических наук, заведующий кафедрой политологии и политической философии Дипломатической академии МИД России
Подписание в августе 2018 года Конвенции о правовом статусе Каспийского моря открыло новый этап в развитии региона. Была внесена определенность в порядок решения различных вопросов, созданы новые возможности для экономического роста прикаспийских государств. Прежде всего они касались сферы судоходства, продвижения портовой инфраструктуры, добычи углеводородных ресурсов и их последующей доставки на внешний рынок.
В последние годы в странах региона возрос интерес к реализации проектов инфраструктуры, расположенной на побережье Каспийского моря. В первую очередь это затрагивает портовую инфраструктуру, а также объекты, связанные с добычей углеводородного сырья. Кроме того, прикаспийские государства активно участвуют в международных транспортных проектах, которые позволяют привлекать дополнительные потоки товаров, и поддерживают их. Ключевым аспектом политики прикаспийских государств на Каспии стало наращивание инвестиций в мультимодальные транспортные коридоры, проходящие через Каспийское море и прибрежные территории. Страны региона стали разрабатывать амбициозные планы по наращиванию транзитных возможностей, которые в перспективе должны привести к созданию транспортных хабов.
Россия усилила внимание к инфраструктуре
Еще до подписания конвенции Россия усилила внимание к транспортной сфере на Каспии. Была разработана Стратегия развития российских морских портов в Каспийском бассейне, железнодорожных и автомобильных подходов к ним в период до 2030 года[1]. Документ, утвержденный Правительством России в ноябре 2017 года, был направлен на обеспечение устойчивого развития Каспийского региона и включает в себя инфраструктурные, юридические и экономические аспекты.
Ключевой целью заявлено «укрепление экономического и геополитического присутствия Российской Федерации в Каспийском море, расширение и углубление экономических и культурных связей с государствами Прикаспийского региона, а также создание условий для дополнительного социально-экономического развития региона путем увеличения грузопотоков международной торговли, проходящих через каспийские морские порты»[2]. В стратегии подчеркивается, что «грузооборот через российские порты в значительной мере зависит от внешних факторов, в первую очередь от процессов в экономике Ирана, а также освоения новых месторождений и строительства нефтепроводов нефтяными компаниями Казахстана и Туркменистана»[3].
Вопросы развития портовой инфраструктуры и увеличения ее мощности неоднократно обсуждались в последующие годы. В феврале и апреле 2018 года в Москве и Астрахани состоялись заседания рабочей группы президиума Государственного совета РФ по развитию транспортной инфраструктуры в Каспийском регионе. На заседаниях обсуждались перспективы ее развития в Волго-Каспийском бассейне.
Конвенция задала ориентиры
Конвенция о правовом статусе Каспийского моря подвела промежуточный итог российской политики на Каспии. Вместе с этим были заданы «правила игры», которые определила «конституция Каспия». В документе, в частности в статье 3, были сформулированы принципы деятельности сторон в Каспийском море. Среди них: использование Каспийского моря в мирных целях, превращение его в зону мира; обеспечение безопасности и стабильности в Каспийском регионе; обеспечение стабильного баланса вооружений сторон на Каспийском море, ненанесение ущерба безопасности друг друга; соблюдение согласованных мер доверия в сфере военной деятельности; неприсутствие на Каспийском море вооруженных сил, не принадлежащих сторонам, и другие принципы, которые были направлены на превращение Каспия в стабильный регион, с последующим развитием двустороннего и многостороннего взаимодействия именно прикаспийских государств. Помимо этого, реализация положений конвенции предполагала подготовку соглашения, касающегося методики установления прямых исходных линий.
Российская политика на Каспии должна была учитывать возросшую активность прикаспийских государств в осуществлении проектов, направленных на использование транзитного потенциала Каспийского моря, формирование новых транспортных коридоров. Тем более что многие проекты лоббировались внерегиональными государствами, заинтересованными в продвижении своих интересов. Это потребовало от России усилить интерес к воплощению транспортных проектов. В конце 2018 года российский президент поставил задачу по созданию портовой особой экономической зоны «Оля». Затем в апреле 2019 года под руководством помощника Президента России Игоря Левитина состоялось совещание по подготовке к заседанию президиума Госсовета РФ «Развитие транспортной и энергетической инфраструктуры - основа экономического роста Каспийского региона». На нем вновь рассматривались вопросы развития российской транспортной инфраструктуры на Каспии[4].
Эта тема получила развитие на совещании в Астраханской области в мае того же года, которое провел В.В.Путин. Российский президент еще раз подчеркнул важность «развития транспортной инфраструктуры»[5]. Тогда же Михаил Орешкин, в тот период министр экономического развития, предложил развивать портовую инфраструктуру Астраханской области через портовые экономические зоны[6].
В ноябре 2020 года в России было принято постановление Правительства РФ «О создании на территории Астраханской области портовой особой экономической зоны и Каспийского кластера»[7]. В документе была поставлена цель создать на территории муниципального образования «Лиманский район» Астраханской области портовую особую экономическую зону. Помимо этого, в нем говорится о необходимости «объединить в Каспийский кластер портовую особую экономическую зону и особую экономическую зону промышленно-производственного типа на территории муниципального образования «Наримановский район» Астраханской области». В 2021-2022 годах на эти цели должно быть выделено более 2,5 млрд рублей (около 35 млн долл.)[8].
В конце 2020 года в России приняли решение о строительстве нового порта в городе Лагань в Калмыкии. Строительство нового порта мощностью в 12,5 млн тонн грузов в год включено в утвержденную Правительством России программу территориального планирования РФ[9]. Новый порт позволит нарастить экспорт зерна, контейнерных и рефрижераторных грузов и другой продукции из Калмыкии, а также дополнит возможности всех субъектов России, расположенных на Каспии, откроет новые перспективы для их социально-экономического развития.
Наряду с увеличением мощности собственных портов Россия в последние годы расширила сотрудничество с другими прикаспийскими странами. Для обсуждения всех вопросов, связанных с реализацией международных инфраструктурных проектов, прикаспийские страны собираются на двусторонние и трехсторонние встречи. Как правило, они проводятся главами этих государств.
Одним из проектов, в котором заинтересована Россия, является проект международного транспортного коридора (МТК) «Север - Юг». Участие прикаспийских государств придает ему «каспийское звучание». В ноябре 2017 года в Тегеране прошла вторая встреча президентов России, Ирана и Азербайджана. По итогам переговоров было подписано Совместное заявление, в котором главы государств «отметили важность трехстороннего взаимодействия и сотрудничества между правительствами и парламентами трех стран на региональной и международной арене»[10].
Также в документе подчеркивалась «значимость сотрудничества в области автомобильного, железнодорожного и воздушного транспорта в целях модернизации транспортной инфраструктуры и развития МТК»[11]. В связи с этим стороны отметили необходимость скорейшей реализации проекта по строительству железнодорожной линии Решт - Астара. Позже Президент Ирана Хасан Роухани заявил, что власти страны «планируют до июня 2021 года завершить создание железной дороги от города Энзели на побережье Каспийского моря до города Решт… Этот маршрут по завершении строительства должен стать частью транспортного коридора «Север-Юг»[12]. Впрочем, к началу 2022 года проект не был завершен.
Конкурирующие проекты
Проектом, в котором участвуют прикаспийские страны, но в котором нет России, является Транскаспийский международный транспортный маршрут (ТМТМ). Он должен обеспечить транспортировку грузов из Китая через территорию Казахстана, Азербайджана и Грузии в Турцию, а дальше - в Европу. В октябре 2016 года Азербайджан, Казахстан и Грузия подписали договор об учреждении Международной ассоциации ТМТМ. Ее деятельность направлена на «привлечение транзитных и внешнеторговых грузов, а также на развитие интегрированных логистических продуктов по маршруту ТМТМ»[13].
Объемы перевозок в 2017 году по ТМТМ составили 1,2 млн тонн, притом что ожидалось всего 750 тыс. тонн[14]. Большую роль в увеличении товарооборота по ТМТМ сыграли контейнерные перевозки. Их доля в общем объеме возрастает. Свое значение имел запуск перевозок контейнерных грузов между портами Баку и Актау, который ранее обслуживал только сухогрузные суда. Это произошло в апреле 2018 года. Кроме того, увеличивались поставки контейнеров через порт Курык. В итоге через ТМТМ объем контейнерных перевозок растет быстрыми темпами. В 2018 году он составил 537 тыс. контейнеров ДФЭ (двадцатифутового эквивалента)[15]. В 2019 году рост «контейнерных перевозок по маршруту ТМТМ составил 71%» по сравнению с 2018 годом[16]. По словам заместителя председателя правления АО «НК «КТЖ» Павла Соколова, в планах Казахстана - нарастить объем контейнерных перевозок к 2024 году до 1,6 млн транзитных контейнеров[17].
Развитие ТМТМ было бы невозможно без развития инфраструктуры на Западном побережье Каспия - в Азербайджане. Большое внимание уделяется расширению «мощности Бакинского международного торгового портового комплекса - до 17 млн тонн и 150 тыс. контейнеров. Завершение третьей фазы должно привести к созданию порта с потенциалом перевалки грузов в 25 млy тонн и 500 тыс. контейнеров»[18].
Южнее ТМТМ должен проходить маршрут «Лазуритовый коридор». Соглашение о его создании было подписано в ноябре 2017 года. Он предоставит возможности для поставок грузов из Афганистана через территории Туркменистана, Азербайджана, Грузии и Турции в Европу[19]. По планам, коридор пройдет через афганские торговые порты Акина в провинции Фарьяб и Торгунди в провинции Герат, затем через портовые города Туркменбаши в Туркменистане, Баку в Азербайджане, Тбилиси и Батуми в Грузии и Стамбул в Турции. Участниками данного транспортного коридора в перспективе могут стать Китай, республики Центральной Азии, Индия, Пакистан и Иран. В значительной степени маршрут повторяет проект ТРАСЕКА, который шел с запада на восток. «Лазуритовый коридор» идет с востока на запад.
Проект интересен в первую очередь Афганистану и Туркменистану, которые находятся в транспортной изоляции. С помощью маршрута эти страны рассчитывают увеличить поставки своей продукции на европейский рынок. К примеру, экспорт Афганистана в европейские страны составляет 6 млн. долларов, а импорт из ЕС и Турции - через Иран - 900 млн долларов[20].
В рамках подготовки проекта к запуску 2 июля 2020 года прошла встреча президентов Азербайджана, Туркменистана и Афганистана, на которой обсуждались вопросы практической реализации проекта. В январе 2021 года состоялась встреча руководителей межведомственной группы трех государств. Ее итогом стало принятие «Дорожной карты», которая должна расширить возможности по взаимодействию в сфере транспорта[21].
Инфраструктура для поставок углеводородного сырья
Помимо инициатив по развитию инфраструктуры, необходимой для экспорта товаров, прикаспийские страны искали варианты, которые позволили бы им увеличить объемы экспорта углеводородных ресурсов на внешний рынок, в том числе с использованием прибрежной инфраструктуры на Каспии. В основном это касалось нескольких портов прикаспийских государств, которые создавали окно возможностей для экспорта или приема углеводородных ресурсов. Речь прежде всего шла о нефти.
Большой интерес к формированию и последующей загрузке инфраструктуры для экспорта нефти на внешний рынок проявляли Казахстан и Туркменистан. В последние годы сырая нефть из Казахстана и северных месторождений России, расположенных на Каспии, отправлялась через Махачкалу в Азербайджан. В сохранении данной схемы заинтересована Россия. Однако Казахстан, а также Туркменистан не теряют надежды получить прямой доступ к трубопроводам, по которым их нефть пойдет в западном направлении. Как известно, на рубеже XX-XXI веков с расширением добычи нефти и газа в Азербайджане проекты транскаспийских нефте- и газопроводов были отложены. Однако от них не отказались полностью. Их строительство по-прежнему поддерживают США и ЕС.
При отсутствии транскаспийского нефтепровода Казахстан и Туркменистан для экспорта своей нефти используют танкеры. Они доставляют казахстанскую и туркменскую нефть до Баку. В последние годы объемы поставок по нефтепроводу Баку - Тбилиси - Джейхан были незначительны и не превышали нескольких миллионов тонн нефти в год. В случае увеличения объемов добычи нефти в Казахстане и Туркменистане два прикаспийских государства могут конкурировать за право направлять свою нефть в азербайджанский трубопровод.
Подписание Конвенции о правовом статусе Каспийского моря стало прорывом в переговорном процессе каспийской «пятерки». При этом остались вопросы, которые необходимо решить, чтобы создать условия для последующего позитивного развития Каспийского региона. Прежде всего своего часа ждет ратификация конвенции в Иране, который остался единственным государством, где не прошла данная процедура. Как указано в статье 22 конвенции, «настоящая Конвенция вступает в силу с даты получения Депозитарием пятой ратификационной грамоты».
До сих пор иранская сторона не ратифицировала конвенцию из-за внутриполитической расстановки сил. В стране имеется влиятельная часть политической элиты, которая не поддерживает ратификацию документа. В первое время после подписания конвенции существовали ожидания, что Иран ратифицирует ее к проведению очередного, VI саммита глав прикаспийских государств. Однако, исходя из расстановки сил внутри Ирана, становилось очевидно, что подобные ожидания неосуществимы. Тем не менее Россия проявляла заинтересованность в этом вопросе, уделяя повышенное внимание Ирану. В апреле 2021 года на совещании Совета безопасности России обсуждали ситуацию в Каспийском регионе. Особый акцент Президент В.В.Путин сделал на том, что «одним из соседей России в рамках каспийской «пятерки» является Иран»[22]. Вопрос о ратификации конвенции затрагивался на встрече министров иностранных дел России и Ирана в октябре 2021 года. Как отметил С.В.Лавров, в ходе встречи рассмотрели «сотрудничество в рамках каспийской «пятерки», обеспечение ратификации о правовом статусе Каспия»[23].
В апреле 2022 года прошло заседание Совета безопасности России по актуальным проблемам обеспечения национальной безопасности на юге России[24]. В этот же период вопрос ратификации обсуждался на встрече главы МИД России С.В.Лаврова с его казахстанским коллегой. Руководители внешнеполитических ведомств затронули вопросы, связанные с подготовкой к VI Каспийскому саммиту, подчеркнув важность «скорейшего вступления в силу Конвенции о правовом статусе Каспийского моря»[25].
Ключевой задачей, в решении которой заинтересована Россия, является также согласование проекта соглашения относительно методики установления прямых исходных линий. Эта работа активно проводится.
Решая долгосрочные задачи, российская политика должна учитывать изменения, происходящие в регионе в целом и в политике отдельных государств. Так, Россия сталкивается с активизацией деятельности стран, которые участвуют в Транскаспийском международном транспортном маршруте. В реализации данного проекта заинтересован Китай, который таким образом стремится расширить поставки своих товаров в Европу - «через Казахстан, акваторию Каспийского моря, Азербайджан, Грузию и Турцию»[26]. По словам руководителя Управления пассажирского транспорта и автомобильных дорог Мангистауской области Адайбека Калиева, «наблюдается увеличение объема отгруженных грузов через морские порты... совместно с портами Актау и Курык планируется альтернативный маршрут транспортировки экспортируемых контейнерных грузов из Казахстана в Европу»[27]. При этом в Министерстве индустрии и инфраструктурного развития Казахстана отметили, что «текущие возможности морских портов (Актау, Курык, Баку, Батуми, Поти) позволяют переориентировать на транскаспийский маршрут порядка 7 млн тонн»[28].
Наряду с возросшим интересом к расширению сотрудничества в транспортной сфере прикаспийские страны все больше выступали в качестве конкурентов. В последние годы борьба за грузопотоки в Каспийском регионе усилилась. Это связано с развитием прикаспийскими странами собственного флота и модернизацией портовой инфраструктуры. В то же время объем грузов, а также добыча углеводородных ресурсов увеличиваются медленными темпами. Для отстаивания своих интересов страны применяют различные механизмы государственной поддержки. Среди них - льготные ставки кредитования, субсидии и государственное софинансирование. Эти меры активно применяют Россия, Азербайджан и Туркменистан. Льготное обслуживание в портах используют Иран и Туркменистан.
В последнее время каспийская проблематика находится в фокусе внимания российской политики. В турбулентной «геополитической обстановке сохранить пространство Прикаспия в качестве «оазиса» мира и спокойствия можно только совместными усилиями»[29]. Соответственно, исходя из этой долгосрочной задачи Россия выстраивает свою политику в регионе, которая направлена на формирование эффективных механизмов взаимодействия и решение региональных проблем в рамках каспийской «пятерки».
__________________
[1]. Стратегия развития российских морских портов в Каспийском бассейне, железнодорожных и автомобильных подходов к ним в период до 2030 года. Распоряжение Правительства РФ от 08.11.2017 №2469-р // http://static.government.ru/media/files/zACqKSgh6AdU2bWZahEb92qpLifBzJIr.pdf (дата обращения: 22.03.2022).
[2]. Там же.
[3]. Там же.
[4]. В Астрахани состоялось совещание по подготовке президиума Госсовета РФ по развитию транспортной и энергетической инфраструктуры Прикаспия. 2019. 19 апреля // https://fgi.astrobl.ru/news/111844? (дата обращения: 18.03.2022).
[5]. Совещание по вопросам социально-экономического развития Астраханской области. 2019. 14 мая // http://www.kremlin.ru/events/president/news/60518 (дата обращения: 16.03.2022).
[6]. Там же.
[7]. Постановление Правительства Российской Федерации «О создании на территории Астраханской области портовой особой экономической зоны и Каспийского кластера» от 7 ноября 2020 года №1792 // http://docs.cntd.ru/document/566240024 (дата обращения: 13.03.2022).
[8]. Там же.
[9]. Мельников Р. Зернышко в бюджет // Российская газета. 2020. 28 декабря. С. 2.
[10]. Совместное заявление Президента Российской Федерации, Президента Азербайджанской Республики и Президента Исламской Республики Иран. 2017. 1 ноября // http://www.kremlin.ru/supplement/5247 (дата обращения: 08.03.2022).
[11]. Каспий: международно-правовые документы / Сост. С.С.Жильцов, И.С.Зонн, А.Г.Костяной, А.В.Семенов. М.: Международные отношения, 2018. 568 с.
[12]. Иран до июня 2021 года соединит железной дорогой город Решт и Каспийское море. 2020. 14 декабря // https://tass.ru/ekonomika/10252167 (дата обращения: 16.04.2022).
[13]. Казахстан, Азербайджан и Грузия учредили ассоциацию Транскаспийского маршрута. 2016. 10 октября // https://www.rosbalt.ru/world/2016/10/10/1557319.html (дата обращения: 23.04.2022).
[14]. Пархомчик Л. Транскаспийский международный транспортный маршрут наращивает обороты. 2018. 27 ноября // http://casp-geo.ru/transkaspijskij-mezhdunarodnyj-transportnyj-marshrut-narashhivaet-oboroty/ (дата обращения: 19.04.2022).
[15]. Бутырина Н. Контейнерный транзит через Казахстан пошел в рост // http://casp-geo.ru/kontejnernyj-tranzit-cherez-kazahstan-poshel-v-rost/ (дата обращения: 23.03.2022).
[16]. По маршруту ТМТМ в 2019 году достигнут исторический рекорд в контейнерных перевозках. 2020. 21 января // https://wvvw.adyexpress.az/ru/archives/9379 (дата обращения: 29.03.2022).
[17]. Жуков И. Каковы транзитные возможности Казахстана? 2019. 6 ноября // https://forbes.kz/finances/integration/kakovyi_tranzitnyie_vozmojnosti_kazahstana (дата обращения: 25.03.2022).
[18]. Бутырина Н. Каспийские порты - перезагрузка. К итогам конференции «Каспийские порты и судоходство - 2019». 2019. 23 мая // http://casp-geo.ru/kaspijskie-porty-perezagruzka-k-itogam-konferentsii-kaspijskie-porty-i-sudohodstvo-2019/ (дата обращения: 14.03.2022).
[19]. Панфилова В. Лазуритовый коридор связал Ашхабад и Баку // Независимая газета. 2018. 22 ноября.
[20]. Шустов А. Куда ведет «Лазуритовый коридор». 2019. 11 августа // https://www.ritmeurasia.org/news--2019-08-11--kuda-vedet-lazuritovyj-koridor-44278 (дата обращения: 14.04.2022).
[21]. Кондратьев В. Согласована трехсторонняя «дорожная карта» сотрудничества по Лазуритовому коридору. 2021. 21 января // http://casp-geo.ru/soglasovana-tryohstoronnyaya-dorozhnaya-karta-sotrudnichestva-po-lazuritovomu-koridoru/ (дата обращения: 05.04.2022).
[22]. Совещание с постоянными членами Совета безопасности. 2021. 30 апреля // http://www.kremlin.ru/events/president/news/65475 (дата обращения: 02.05.2022).
[23]. Выступление и ответы на вопросы СМИ министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова в ходе совместной пресс-конференции с министром иностранных дел Исламской Республики Иран Х.Амиром Абдоллахианом по итогам переговоров. Москва, 6 октября 2021 г. // https://mid.ru/ru/foreign_policy/mnogostoronnie-struktury-i-forumy/vzaimodeystvie_v_regione_kaspiyskogo_morya/1777062/ (дата обращения: 02.05.2022).
[24]. Секретарь Совета безопасности Российской Федерации Николай Патрушев провел в г. Астрахани совещание по актуальным вопросам обеспечения национальной безопасности на юге России. 2022. 27 апреля // http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/3226/ (дата обращения: 02.05.2022).
[25]. Состоялся рабочий визит министра иностранных дел Казахстана М.Б.Тлеуберди в Россию. 2022. 22 апреля // https://mid.ru/ru/foreign_policy/news/1810533/ (дата обращения: 02.05.2022).
[26]. Кондратьев В. Китай запустил новый грузовой железнодорожный маршрут в Германию через Каспий. 2022. 26 апреля // http://casp-geo.ru/kitaj-zapustil-novyj-gruzovoj-zheleznodorozhnyj-marshrut-v-germaniyu-cherez-kaspij/ (дата обращения: 02.05.2022).
[27]. Перевалка грузов через казахстанские порты Актау и Курык увеличилась. 2022. 8 апреля // http://casp-geo.ru/perevalka-gruzov-cherez-kazahstanskie-porty-aktau-i-kuryk-uvelichilas/ (дата обращения: 02.05.2022).
[28]. Казахстан переориентирует на Транскаспийский маршрут 7 млн. тонн грузов. 2022. 28 апреля // https://www.ritmeurasia.org/news--2022-04-28--kazahstan-pereorientiruet-na-transkaspijskij-marshrut-7-mln-tonn-gruzov-59622? (дата обращения: 02.05.2022).
[29]. Рожков И.С. Конвенция о правовом статусе Каспийского моря: первые итоги // Проблемы постсоветского пространства. 2021. Т. 8. №4. С. 492-500.
Международная жизнь. №6. 2022
