В защиту от неопределенного круга лиц
Дмитрий Бутрин
Указ президента легализовал в правовой системе России индивидуальные санкции — запреты на сделки с определенными физлицами и юрлицами структурам в российской юрисдикции. Список «подсанкционных» лиц в течение десяти дней определит правительство. Вопреки формулировкам закона «О специальных экономических мерах», российские несекторальные санкции бессрочны, ответственность за их нарушение не установлена, как и правила вторичных санкций. По конструкции санкции РФ — что-то среднее между системами ЕС и США. В теории они могут иметь широкое применение, но инициировать расширение санкционного списка непросто, а очевидных кандидатов в его первую версию, которая появится в середине мая 2022 года, нет.
Указ президента от 3 мая «О применении ответных специальных экономических мер в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций» уже в первом абзаце содержит объяснение его происхождения. Напомним, санкции («специальные экономические меры») появились в законодательстве РФ в законе №281-ФЗ от 30 декабря 2006 года по итогам «фитосанитарной войны» с Грузией, Молдавией и Украиной (см. “Ъ” от 28 октября 2006 года). Госдума инициировала возможность введения «специальных экономических мер» в случае «международной чрезвычайной ситуации», и авторы закона заявляли, что конструкция заимствована из правовых актов США 1933 года. Впрочем, затем «международная чрезвычайная ситуация» из проекта пропала, и при подписании закона в конце 2006 года президент получал право вводить санкции РФ по представлению Совета безопасности РФ — просто во имя обеспечения прав и свобод граждан и безопасности государства. Лишь в 2019 году закон был дополнен описанием санкций («принудительных мер») по мандату ООН.
Сами по себе российские санкции в 281-ФЗ были описаны предельно абстрактно («запрет на совершение действий»), закон в формулировке «такие меры могут быть направлены на…» давал общее описание того, что можно считать санкциями, а конкретизировать их должны были в Совбезе с последующим введением указами президента. Первым массовым применением санкций в этой конструкции стали «контрсанкции» 2014 года, ограничившие импорт в РФ продовольствия из ЕС и США. Они вводились указом президента и были довольно конкретны, хотя определение части деталей делегировалось правительству. По типу это были типичные «секторальные» санкции — направленные на определенную отрасль экономики без специального выделения в них конкретных лиц—объектов санкций.
В свою очередь, указ от 3 мая 2022 года вводит «персональные» санкции и санкции против компаний и организаций как институт (до этого все попытки индивидуальных санкций ограничивались запретами иностранным физлицам посещать территорию РФ).
Описан этот институт в указе просто: госструктурам, органам власти и местного самоуправления, физлицам и юрлицам, «находящимся под юрисдикцией РФ», запрещено совершать сделки (без конкретики) с подсанкционными юрлицами и физлицами, а также исполнять обязательства по уже заключенным сделкам и совершать в их пользу какие-либо финансовые операции. Кроме того, запрещено поставлять из РФ продукцию или сырье в пользу лиц, находящихся под санкциями РФ. Проблемы с юридической техникой указа (он не ссылается на Гражданский кодекс) призваны снять разъяснения Минфина и ЦБ, которым указом дано право указ разъяснять.
При этом, в отличие от формулировок 281-ФЗ, российские несекторальные санкции бессрочны и необъяснимо широки — с «подсанкционными» лицами запрещены любые виды сделок, исключений (аналогичных «генеральным лицензиям» в США и Великобритании) указом не предусмотрено. Поэтому значимой станет практика фактического введения санкций: списки будет формулировать не Совбез, как это следует из духа 281-ФЗ, а правительство, постановление или распоряжение со списком «подсанкционных» лиц должно появиться в течение десяти дней. Какой-либо ответственности за неисполнение российских санкций ни указ, ни законодательство РФ сейчас не содержат. Нет в них и признаков «вторичных санкций», хотя какой-то намек на них есть в формулировках о запрете «поставок продукции или сырья».
В любом случае, с принятием указа от 3 мая «санкционная система» РФ в целом сформирована. В ней есть стандартные элементы санкций, примененных к самой России после начала военной операции РФ на Украине 24 февраля.
Система, очевидно, будет дорабатываться «конфискационным» элементом, и неудивительно, что его пока нет — как нет и в большинстве санкционных пакетов в мире. «Замораживание» имущества РФ и подсанкционных активов российского происхождения производится в каждой стране и союзе на разных основаниях: в США, где санкционное законодательство наиболее стройное, это делает исполнительная власть, в Великобритании часть санкций против российских субъектов вводилась со ссылкой на решения ЕС, которые в 2019 году при Brexit страна обязалась поддерживать. Российские же санкции мало похожи на британские и более напоминают «гибрид» между санкциями США и ЕС.
Отметим, что конструкция санкций делает достаточно сложным расширение самого санкционного списка. 281-ФЗ неявно предполагает, что де-факто президент подписывает санкционные инициативы Совбеза, в том числе по персоналиям. В версии нового же указа их списки формирует российский Белый дом, а механизма внесения в них изменений нет. «Замораживание» же активов как промежуточный шаг уже невозможно — такие санкции РФ уже ввела против всех «недружественных» юрисдикций в марте запретами на вывод капитала. При этом индивидуальные санкции достаточно эффективны для ограничения конкретных сделок — если бы власти РФ вели собственную, а не ответную санкционную политику, санкции РФ могли бы в теории иметь довольно широкое применение.
Коммерсантъ. 04.05.2022
