Анализ партийных подходов по вопросам евроатлантической безопасности и переговоров с Россией

Ольга Ребро, старший аналитик агентства «Евразийские стратегии», эксперт ИМИ МГИМО МИД России, эксперт РСМД

Американская политическая система, построенная вокруг принципа «сдержек и противовесов» между ветвями власти, отводит Конгрессу значительную роль в реализации внешней политики. Законодатели в США уполномочены объявлять войну и ратифицировать международные договоры, одобрять номинации на ключевые посты и вызывать на слушания под присягой официальных лиц, принимать акты, регулирующие полномочия президента при проведении внешней политики, и определять бюджеты внешнеполитических ведомств, не говоря уже о многочисленных процедурных тонкостях, способных либо ускорить, либо замедлить реализацию инициатив исполнительной власти. Более того, на протяжении веков Конгресс активно исполнял такую роль, и расхожее выражение сенатора Артура Ванденберга о том, что «политика заканчивается на берегу океана», является, скорее, характеристикой уникального периода конца 1940-х–1950-х гг. Тогда сложился внутриполитический консенсус относительно роли и места США на международной арене, лежащий в основе современных партийных подходов к выстраиванию отношений с Россией и евроатлантической безопасности в целом.

Рождение и смерть межпартийного консенсуса

Трансформация общественных настроений и интересов американских элит от изоляционизма к активному вовлечению в международные дела началась в 1910-е гг., однако окончательное закрепление нового курса произошло только после Второй мировой войны в условиях сочетания долгосрочных внутриполитических трендов и объективных изменений глобальной среды.

Новый либерально-интернационалистский консенсус опирался на три взаимосвязанных принципа: экономический либерализм (снижение барьеров в торговле отвечает интересам американских бизнес-элит), военное доминирование при опоре на союзников (многосторонние институты являются мультипликатором мощи США, которые готовы использовать вооруженные силы для защиты своих интересов) и идеологическое противостояние (коммунизм с его плановой экономикой препятствует реализации интересов, а значит, должен сдерживаться). Если после Первой мировой войны беспрецедентное в американской истории участие в масштабном конфликте, напрямую не затрагивающем американские интересы, вызвало столь же небывалый откат к изоляционизму, то после Второй мировой войны сложились условия для пересмотра внутриполитического консенсуса по всем трем направлениям.

Во-первых, произошло отраслевое и территориальное перераспределение американской экономики, вслед за которым изменились и приоритеты представляющих эти регионы законодателей. Политическая опора демократической партии — южные штаты и расположенные там текстильные мануфактуры — традиционно поддерживали максимальную свободу торговли при снижении регулирующей функции государства, что позволяло им производить относительно недорогие, конкурентоспособные на мировом рынке товары. Северные штаты — с сильными позициями тред-юнионов — являлись вотчиной республиканцев, последовательно выступавших за введение торговых барьеров для охраны национальных производителей. В 1920–1930-е гг., с одной стороны, произошел бум промышленного производства в северных штатах, которые, насытив внутреннее потребление, начали искать рынки сбыта и благоприятные условия для экспорта. С другой стороны, президент-демократ Франклин Делано Рузвельт, отвечая на Великую депрессию, пошел по пути социальных реформ, радикально преобразив идеологию своей партии.

В результате, к концу Второй мировой войны образовался т.н. консенсус Севера и Юга, бизнес-элиты которых были в равной степени заинтересованы в либерализации международной торговли. Это подкреплялось экономическим упадком европейского производства, а следовательно, отсутствием конкуренции для американских товаров. Хотя со временем экономическая модель южных штатов стала нести потери от снижения торговых барьеров, внешнеполитический активизм представлявших их законодателей начал подпитываться сформировавшимся «оружейным поясом», предприятиями военно-промышленного комплекса, протянувшимся через «сады Калифорнии, пустыни Аризоны и Нью-Мексико, соленосные площади Юты, Скалистые горы Колорадо и болота Флориды».

Во-вторых, кардинально изменилось отношение законодателей к использованию вооруженной силы за рубежом и участию в военных союзах и международных организациях. Если в      1920-х гг. Конгресс успешно заблокировал участие США в Лиге наций, в 1930-х гг. принял два закона о нейтралитете (1935 и 1936 гг.), запрещавшие поставки вооружений и предоставление кредитов воюющим странам, в 1940 г. 94% опрошенных ведущих американских публицистов выступали против объявления войны, а созданный в сентябре того же года антивоенный общественный комитет «Америка прежде всего» насчитывал 800 тыс. участников, то атака на Перл Харбор 7 декабря 1941 г. заставила многих изоляционистов пересмотреть свои взгляды. Одним из них стал сенатор из Мичигана Артур Ванденберг, сыгравший ключевую роль в создании законодательной основы американского интернационализма. Будучи председателем Комитета по международным делам в 1947–1949 гг., А. Ванденберг в умелой политической борьбе преодолел оппозицию изоляционистов, способствуя принятию Акта о национальной безопасности (создал современную архитектуру внешнеполитических институтов в США), предоставлению военной помощи Греции и Турции (первая мера в рамках доктрины сдерживания СССР) и ратификации Североатлантического договора (учредительного документа НАТО).

Наконец, внутриполитическая мобилизация вокруг единого видения поствоенного мирового устройства обеспечивалась наличием четкого образа врага в лице Советского Союза и коммунистической идеологии. Кампания по преследованию «коммунистических элементов», запущенная сенатором Джозефом Маккарти после тяжело воспринятой в США «потери Китая» в 1949 г., сопровождалась принятием серии законов и увольнением более 800 госслужащих (еще 600 ушли по собственному желанию). Хоть и раскритикованная впоследствии, она фактически убила в США левые течения, сделав термины «коммунизм» и «социализм» ругательными, и пресекла любые сомнения в правильности действий США на международной арене как проявление национального предательства. Могущество данного нарратива, например, проявилось в упорном и, казалось бы, иррациональном отказе президентов признавать КНР на протяжении более чем 20 лет.

Символической точкой в формировании нового интернационалистского консенсуса стала победа в 1952 г. с минимальным перевесом на республиканских праймериз Дуайта Эйзенхауэра, командовавшего союзной армией в ходе войны, над сенатором Робертом Тафтом, называвшим НАТО «слишком провокационной». Убежденный в важности военных союзов и эффективности использования американских вооруженных сил за рубежом Д.Эйзенхауэр продолжил инициативы своего предшественника-демократа Гарри Трумэна, закрепив, таким образом, межпартийную основу нового внешнеполитического курса.

Однако в 1970-х гг. резкое межпартийное обострение на фоне провала войны во Вьетнаме, импичмента Ричарда Никсона и движения за права афроамериканцев запустили эрозию фундаментальных основ консенсуса относительно внешней политики, усилившуюся после распада Советского Союза.

Либерализация международной торговли и глобализация мировой экономики привели к переносу производств из США в страны с более дешевой рабочей силой, а неравномерное распределение полученных в результате этого прибылей способствовало росту общественного недовольства относительно экономической политики. Если соглашение о Североамериканской зоне свободной торговли не встретило серьезной оппозиции внутри США (чего нельзя сказать о Мексике), то уже в 1999 г. в Сиэтле вспыхнули протесты антиглобалистов, приуроченные к министерской встрече Всемирной торговой организации. Ощущение несправедливости текущей экономической политики обострилось после кризиса 2008 г., по итогам которого виновники произошедшего — банкиры Уолл-стрит — были «выкуплены» государством за счет налогоплательщиков, и вылилось в мировое движение «Occupy». Разочарование от глобализации не позволило Бараку Обаме согласовать Трансатлантическое партнерство и провести через Конгресс уже согласованное соглашение о Транстихоокеанском партнерстве, выход США из которого стал одним из первых решений Дональда Трампа на посту президента.

Повышение удельного веса Азии в мировой экономике и сопутствующий рост торговых потоков в Индо-Тихоокеанском регионе обусловили и смещение внешнеполитических приоритетов США, объявивших необходимость «разворота к Азии» еще в 2011 г. В таких условиях Североатлантический Альянс из инструмента продвижения демократии, либерализма и стабильности (условий экономического процветания транснационального бизнеса) превратился в обузу. Представители администрации Б.Обамы, например, не раз сетовали на то, что Европа втянула США в конфликт в Ливии, не имея ни плана «на день после» свержения руководства, ни сил для поддержания стабильности. К слову, уже тогда в американском руководстве звучал тезис о «нахлебничестве» европейских союзников, который во времена Дональда Трампа превратился в ультимативное требование «оплачивать» услуги США по обеспечению безопасности.

Наконец, распад Советского Союза лишил внешнеполитическое планирование США системообразующего фактора. Не имея сопоставимого по силе контрагента, возможную реакцию которого постоянно приходилось учитывать при реализации внешней политики, Вашингтон бездумно «расширял» состав НАТО и границы «зоны ответственности» и размещал вооружения в Европе, не потому что это соответствовало интересам США, а потому что не было четкого представления о том, в чем такие интересы заключаются. Очевидные провалы США на международной арене, вместе со снятием табу на сомнения во внешней политике времен холодной войны, способствовали росту межпартийного раскола и поляризации точек зрения относительно роли и места США на международной арене. Как описали такую динамику Ч.Купчан и П.Трубовиц, консенсус относительно «либерального интернационализма», в основе которого лежит опора США на международные институты и готовность применять силу для его поддержания, распадался по мере того, как республиканцы начали все с большим подозрением относиться к участию в многосторонних форматах, а демократы — к использованию силы за рубежом.

«Химера» межпартийной политики в отношении России

На первый взгляд, такие трансформации создали благоприятные условия для пересмотра политики США в Евро-Атлантике и удовлетворения требований России по гарантиям безопасности. На практике, однако, мы наблюдаем упорное противостояние законодателей любым уступкам Москве, которое не только не отражает настроения американцев и не учитывает интересы союзников, но и грозит экономической дестабилизацией.

С одной стороны, результаты опросов общественного мнения демонстрируют снижение популярности активной внешней политики и неприятие участия США в международных конфликтах — особенно с Россией, не входящей в число приоритетов простых американцев. Хотя избиратели республиканцев и демократов называют диаметрально противоположные списки ключевых вызовов, Россия фигурирует лишь косвенно в чаяниях демократов, отмечающих необходимость предотвращения внешнего вмешательства в американские выборы. С тезисом о том, что «ограничение мощи и влияния России» должно быть приоритетом внешней политики, соглашаются 50% демократов и 33% республиканцев. Более популярной является идея улучшения отношений с союзниками (ее поддерживают в среднем 55% опрошенных). При этом, впрочем, 57% республиканцев и 30% демократов выступают за разделение с другими странами бремени за поддержание мирового порядка. Что касается текущего кризиса, относительное большинство американцев (48%) выступают против войны с Россией из-за Украины, а 73% считают, что на первом месте должно стоять решение внутриполитических проблем, а не развязывание внешнеполитических кризисов.

С другой стороны, не только мнения американцев имеют незначительное влияние на формулирование внешней политики, но и «либеральный интернационализм», лежащий в основе отношения США к евроатлантической безопасности, который не умер, как предсказывали эксперты, но, скорее, эволюционировал в некую «химеру», приспособившуюся к жизни в изменившихся реалиях.

В условиях, когда использование вооруженных сил для принуждения крупной, ядерной державы немыслимо, их место заняли экономические санкции. Поскольку увеличивать экономическое давление на Россию можно без негативных последствий для американцев и ключевых групп влияния в США, особенно если учитывать интересы союзников, законопроекты о санкциях принимаются без серьезного публичного обсуждения, а значит, не требуют политического капитала, пользуясь межпартийной поддержкой законодателей.

В то время как вес Европы в роли как экономического, так и внешнеполитического партнера США снижается, наиболее последовательными, настойчивыми и громкими остаются потребители американской безопасности — страны Восточной Европы, заинтересованные в противостоянии с Россией. Поэтому опора на НАТО подменилась удовлетворением максималистских требований ее наиболее радикальных членов. Причем порой даже в ущерб более стратегически важным партнерам, что демонстрируют текущие разногласия между администрацией Дж. Байдена и новым правительством Германии относительно "Северного потока-2".

Наконец, у такого химерного консенсуса появилась и своя искаженная идеологическая основа. Коммунизм был подменен демонизацией России и лично российского президента, начавшейся в 2014 г. и кратно возросшей с 2016 г. в ходе «Россия-гейта». На протяжении нескольких лет внушаемая американцам мысль о вмешательстве России в выборы для обеспечения победы Д.Трампа имела эффект вполне сопоставимый с Маккартизмом и привела к появлению ярлыков «адвокат Путина» (Putin’s apologist) и «невольный пособник» России (Russia’s unwitting agent), которые наклеивались на любого, кто посмел заявить о рациональности поведения Москвы и обоснованности ее требований.

В отличие от консенсуса времен холодной войны современное межпартийное единство не имеет под собой прочной основы и выживает исключительно благодаря низкому влиянию такой политики на жизнь простых американцев и, в отсутствие значительных американо-российских экономических связей, на интересы американского бизнеса. Поэтому, стоило только вытащить «химеру» на свет (обострить ситуацию настолько, что простые американцы всерьез заговорили о возможности войны с Россией, а возможная дестабилизация начала угрожать бизнес-интересам), как консенсус начал рассыпаться.

Молодое поколение американских политиков (особенно в Палате представителей, наиболее близкой к общественным настроениям), уделяющее периферийное внимание международным делам, было вынуждено сформулировать позицию по вопросу политики в отношении России. На фоне обвинений антивоенных активистов в том, что безмолвие может иметь катастрофические последствия, заявление с критикой готовящихся санкций и переброски войск и вооружений в Европу опубликовали прогрессисты. Особое влияние на молодое поколение республиканцев оказал ведущий Fox News Такер Карлсон, популярность которого среди электората партии заставила ряд законодателей пойти против истеблишмента и усомниться в целесообразности «защиты Украины». В обоих случаях, впрочем, позиции имеют четкий политизированный характер и не отличаются глубоким анализом международной ситуации. Более фундированную критику текущего межпартийного консенсуса и аргументацию в пользу компромисса с Россией предложили сенаторы Берни Сандерс (незав., Вермонт) и Рэнд Пол (респ., Кентукки). Однако их оппозиция интервенционизму представляется привычным явлением и вряд ли способна серьезно изменить текущий расклад сил в Конгрессе.

Утрата доверия американскими внешнеполитическими институтами породила более критическую риторику американских СМИ, ранее сдерживаемых опасениями получить лейбл «про-российских». Накопившийся багаж манипулирования информационным пространством (начиная от «пробирки» Колина Пауэлла и заканчивая недавним разоблачением Пентагона в связи с ударом дрона в Афганистане) заставил журналистов крайне скептически отнестись к текущим отсылками администрации к «данным разведки», якобы подтверждающим подготовку провокации со стороны России.

Наконец, объективная нерациональность текущего курса вызывает трансформации и в наиболее инертных кругах внешнеполитического истеблишмента. Рассуждения о том, настолько ли важна Украина для США и не стоит ли воспользоваться случаем, чтобы перекроить устаревшую архитектуру евроатлантической безопасности, исправить перекосы НАТО и стабилизировать отношения с Россией, чтобы США были в большей степени готовы к реализации будущих приоритетов, разбавили привычный хор призывов «ни шагу назад».

В целом, текущая внутриполитическая динамика свидетельствует о том, что процесс преодоления инерции межпартийного антироссийского консенсуса запущен. При этом важно понимать, что главной движущей силой является не изменение отношения к России как таковой, но пересмотр роли и места США на международной арене, важности европейского направления в иерархии американских внешнеполитических интересов и снятие идеологического запрета на дебаты о правильности выбранного курса. Все эти аспекты напрямую связаны с глубокими внутриполитическими трансформациями в американском обществе, которое само еще не определилось с тем, как должна выглядеть оптимальная внешняя политика США во все более гетерогенной, сложной и прозрачной международной среде, в которой больше нельзя игнорировать принцип равной и неделимой безопасности.

РСМД. 15.02.2022