Новая ясность. К чему привела неделя переговоров России и Запада
Дмитрий Тренин, директор Московского Центра Карнеги
Российские требования к США и НАТО – это на самом деле стратегические цели российской политики в Европе. Если не удастся достичь их дипломатическим путем, они будут реализовываться иными способами.
Неделя российско-западной дипломатии на площадках Женевы, Брюсселя и Вены позволила сторонам начать откровенный и содержательный, хотя и предельно жесткий диалог. Разговор не завершился скандалом и окончательным разрывом, но не позволяет сейчас рассчитывать на дипломатическое решение продолжающегося кризиса европейской безопасности.
Отсутствие дипломатического решения, однако, логически ведет к дальнейшему обострению этого кризиса с выходом из него уже на силовой основе. Пока в Москве и Вашингтоне оценивают обстановку и готовятся к новым шагам, есть смысл вскрыть корни возникшего кризиса, проанализировать пути и последствия его эскалации, а также рассмотреть альтернативные варианты решения проблем безопасности на евро-атлантическом направлении внешней политики России.
Корни
Корни кризиса в целом понятны. С окончанием холодной войны и распадом Советского Союза Соединенные Штаты Америки и их союзники установили в Европе порядок, основанный на главенствующей роли США и центральном положении НАТО в качестве инструмента военно-политического регулирования и обеспечения безопасности Запада и созданного им порядка. Россия, которой не удалось стать частью Запада на своих условиях и которая отказалась от предложенной ей подчиненной роли, осталась за пределами этого порядка, но была вынуждена считаться с новой реальностью. США знали о недовольстве России, но предпочитали игнорировать его, поскольку рассматривали РФ как угасающую державу.
Исторический опыт, однако, свидетельствует, что крупная побежденная держава, если она не вписалась в послевоенный порядок или если ей не предоставили в нем место, которое ее устраивало бы, со временем начнет предпринимать действия, направленные на его слом или, по крайней мере, существенную коррекцию. Конечно, при условии, что у этой недовольной державы достаточно материального потенциала, а у его руководства – политической воли и общественной поддержки. Такие условия в России созрели в первой половине 2010-х годов, свидетельством чему стала реакция Москвы на украинский кризис и последовавшая вслед за этим конфронтация с США и расстройство отношений с Евросоюзом.
Эволюция конфронтации
За восемь лет конфронтации с Западом внешняя политика России продолжила эволюционировать от приспособления к неудобным реалиям к попыткам как минимум предотвратить дальнейшее ухудшение геополитического положения страны, а как максимум – изменить ситуацию в свою пользу. После четвертьвекового перерыва Москва вернулась на Ближний Восток и принялась активно осваивать Арктику; Россия стала использовать новые средства – например, частные военные компании – для занятия позиций в Африке; оживилась политика на многих других направлениях, от Западных Балкан до Латинской Америки и Персидского Залива. Российская внешняя политика по географическому охвату вновь стала глобальной.
Тем не менее вплоть до начала 2021 года еще можно было утверждать, что эта политика в принципе стоит на плечах политики Горбачева – не в смысле сдачи советских позиций и иллюзий интеграции в западное сообщество, а с точки зрения включенности страны в сложный комплекс отношений с Западом, стремления добиться взаимопонимания с США и Европой, установить с ними партнерские отношения. Вплоть до последнего времени президент Путин тратил массу времени на длинные телеинтервью с американскими собеседниками, стараясь убедить общественность США в том, что российские интересы не антагонистичны американским, что Москва и Вашингтон могут и должны сплотиться перед лицом глобальных вызовов – таких как всеобщая безопасность, угроза терроризма или пандемия.
С началом 2021 года это положение изменилось. Весной Вооруженные силы РФ начали масштабные учения в районах, прилегающих к границе Украины. По оценке американской разведки, эти учения могли выглядеть как прикрытие подготовки вторжения на Украину. Американское руководство вынуждено было обратить внимание на российские действия, и президент Джо Байден предложил Владимиру Путину личную встречу в Женеве, хотя раньше российское направление не фигурировало в числе приоритетов Белого дома.
Что касается Кремля, то тактика принуждения Вашингтона к переговорам с Москвой была обозначена Путиным еще в послании Федеральному собранию в 2018 году. Представляя ряд новых российских систем вооружений, российский президент сказал, обращаясь к США: вы не слушали нас раньше, послушайте теперь. Иными словами, российское руководство укрепилось в своем выводе: американские лидеры глухи к разговорам о балансе интересов с другими странами, они реагируют только на непосредственные угрозы самим себе.
Замеченный кем-то «дух Женевы», впрочем, скоро развеялся. Практические результаты встречи свелись к началу консультаций по стратегической стабильности и кибербезопасности. Украинское направление осталось в дипломатическом тупике. Более того, военно-политическая обстановка на западных и юго-западных границах России продолжила ухудшаться.
Эта ситуация заставила Кремль вернуться к тактике силового давления на Белый дом. Поздней осенью 2021 года американская разведка доложила о еще более угрожающем положении на российско-украинской границе. Повторение весеннего маневра в усиленном варианте заставило Вашингтон пойти дальше прямого общения двух президентов и согласиться на переговоры с Москвой по вопросам европейской безопасности.
Принуждение к переговорам
Принуждение США к переговорам, таким образом, сработало. Развивая тактический успех, Москва передала американцам и их союзникам проекты договора и соглашения, которые содержали основные требования России к Западу по проблеме европейской безопасности. Эти требования были впервые сформулированы в виде дипломатического документа еще в 2008–2009 годах, когда Россия предложила Договор о европейской безопасности.
На этот раз российские требования были не только конкретизированы, но и значительно расширены. Нацеливая российский МИД на эту работу, президент Путин фактически призвал дипломатов в полной мере использовать напряженность, созданную в результате передвижений российских войск.
Январские консультации 2022 года не привели и не могли привести к прорыву. Вряд ли Москва рассчитывала, что ее требования будут приняты. Условия, подобные тем, что выдвинула Россия, обычно исполняет проигравшая сторона, а США ею не являются.
Важно другое. Впервые после переговоров об объединении Германии США сели за стол переговоров с Россией по проблемам европейской безопасности. Впервые после недавнего выхода из Договора по РСМД Вашингтон выразил готовность договариваться по неразвертыванию в Европе ракет средней и меньшей дальности, а также об ограничениях на военную деятельность на востоке Европы.
Еще недавно такой результат в Москве оценили бы как большой успех. Сейчас, однако, цели поставлены гораздо более высокие. Россия настаивает, чтобы ее «императивные» требования – не расширять НАТО на страны бывшего СССР; не размещать в Европе ударные системы вооружений, способные поражать цели на территории РФ; свернуть инфраструктуру, созданную НАТО на восточном направлении после начала процесса расширения альянса в 1997 году – находились в центре переговоров. В отличие от США, предлагающих в основном узкий военно-технический подход к переговорам, Россия делает упор на общий военно-политический аспект, добиваясь гарантий безопасности.
Гарантии безопасности
Строго говоря, гарантия безопасности в ядерный век может быть только одна – взаимное гарантированное уничтожение (ВГУ). Эта гарантия реализована в создании ядерных арсеналов, способных в любых мыслимых условиях обеспечить полное уничтожение противника, и в принятии ведущими державами стратегии ядерного сдерживания в качестве основы их внешней и военной политики.
ВГУ – не безупречная гарантия безопасности. В случае вооруженного конфликта между ядерными державами проигрывающая сторона, чтобы избежать поражения, может применить ядерное оружие, открыв тем самым дорогу эскалации, которая может привести к обмену массированными ядерными ударами и гибели цивилизации. Итак, хотя единственной реальной гарантией безопасности являются страх и инстинкт самосохранения, при определенных условиях они могут не сработать.
Любые другие гарантии – условны и в принципе ненадежны. Меры по ограничению и сокращению вооружений, усилия по нераспространению ядерного оружия, меры доверия и транспарентности, моратории и обоюдная или многосторонняя сдержанность и так далее – все они нацелены на то, чтобы повысить взаимную предсказуемость и обеспечить спокойную обстановку при принятии военно-политических решений. При этом никакие юридически обязывающие договоры и политически обязывающие соглашения не дают абсолютных гарантий их выполнения.
Международные отношения основываются на принципе и – для самостоятельных игроков – реальности государственного суверенитета. Государства не только свободно вступают в соглашения между собой, но и свободно выходят из них. Только за последние 20 лет США в одностороннем порядке вышли из российско-американских договоров по ПРО и РСМД; многостороннего Договора по открытому небу; иранской ядерной сделки. «Железобетонных гарантий» безусловной крепости договоров не существует.
Все это в Кремле, МИДе и тем более Генштабе хорошо известно. Никаким пактам о ненападении или соглашениям о ненацеливании ракет доверять не принято. Добиться от США договора, ратифицированного двумя третями американских сенаторов, в нынешней внутриполитической ситуации в Америке практически невозможно. Владимир Путин сам признал все это, когда публично сказал, что ему нужно «хоть что-то, хоть юридически обязывающие договоренности».
Возможно, таким образом российский президент стремится взять реванш за просчет президента СССР, который не потребовал юридически обязывающих обязательств дальнейшего нерасширения НАТО после объединения Германии. Эта тема в последнее время вновь стала часто обсуждаться российскими официальными лицами и СМИ.
Можно, однако, посмотреть шире. Из пяти последних волн расширения НАТО четыре – Прибалтика, Словакия, Словения, Румыния и Болгария (2004); Хорватия и Албания (2009); Черногория (2017); Северная Македония (2020) – пришлись на президентство Владимира Путина. У Москвы долгое время не было возможности что-либо противопоставить этому процессу: ни достаточного влияния в соответствующих странах, ни средств давления на них. Сейчас, насколько можно видеть, такие средства появились, и Путин, чувствуя свою ответственность за то, что произошло за долгое время его правления, начинает их использовать для исправления ситуации. Вопрос заключается в том, насколько реальным является выполнение американцами и европейцами российских требований.
Пределы возможного
Политика, как известно, – искусство возможного. В центре российского пакета документов – три безусловных требования Москвы: о нерасширении НАТО; о нераспространении инфраструктуры НАТО, особенно ударных средств, в Европе; о сокращении существующей инфраструктуры на территории восточных стран – участниц альянса до уровня 1997 года.
Главное требование Москвы – отказ НАТО от дальнейшего расширения на территорию бывшего СССР – де-факто реализуется просто в силу того, что США и их союзники не готовы и вряд ли будут готовы взять на себя обязательства по военной защите своих клиентов, Украины и Грузии. Проблема не столько в неурегулированных конфликтах в Абхазии, Южной Осетии и Донбассе, сколько в перспективе прямого столкновения с Россией в регионах, где у Москвы есть и реальные интересы безопасности, и готовность в случае необходимости их отстаивать силой, а у США ни таких интересов, ни такой готовности нет и не предвидится.
Поскольку США воевать с Россией за Украину не собираются, то Украину, как и Грузию, в НАТО не примут, пока у России сохраняется способность и решимость силой не допустить этого.
Итак, Украины в НАТО в обозримом будущем не будет, эта угроза неактуальна. Будет ли НАТО на Украине – в форме ударных вооружений, военных баз, советников, поставок вооружений и прочего – вопрос более трудный. Управляемый США «непотопляемый авианосец» под боком у Москвы на территории, враждебной России, хотя формально и ненатовской Украины – это гораздо серьезнее, чем членство стран Балтии в НАТО. Этой угрозы в полной мере пока нет, но она вполне может возникнуть. Что делать в этой ситуации?
Есть шанс договориться по вопросу неразмещения на Украине ракетных баз США. Об этом свидетельствует готовность американских переговорщиков в Женеве говорить на эту тему. Создание таких баз не является приоритетом для военной политики Вашингтона, а гипотетическое появление их, скажем, в районе Харькова может быть уравновешено установкой гиперзвуковых ракет «Циркон» на российских подводных лодках, курсирующих вдоль побережий Америки.
Вероятно, можно договориться и насчет военных баз США и других стран НАТО на Украине: западные страны не хотят нести потери в ходе войны между Украиной и Россией и сейчас планируют в этих условиях эвакуировать своих советников из страны.
Сложнее, если вообще возможно, договориться о прекращении военного и военно-технического сотрудничества между Украиной и США/НАТО. Максимум тут – это ограничения по характеру поставляемых Западом Киеву вооружений. Надо иметь в виду, что США в этом случае будут настаивать на деэскалации военных приготовлений России на украинском направлении. Любая деэскалация, однако, должна сопровождаться ограничениями на маневры НАТО вблизи границ РФ в Европе.
Требование Москвы свернуть всю военную инфраструктуру на территории восточноевропейских стран НАТО столь же невыполнимо, сколь во многом уже и не нужно с точки зрения безопасности России. Несколько тысяч американских солдат на этой территории не представляют серьезной угрозы для России; натовские батальоны в Прибалтике – это своего рода успокоительное средство для трех принимающих стран: их присутствие на бывшей советской территории может быть неприятным, но вряд ли беспокоящим.
Есть, конечно, другие объекты инфраструктуры, которые действительно представляют угрозу. Это прежде всего элементы американской системы ПРО в Румынии и Польше; аэродромы, где могут базироваться самолеты – носители ядерного оружия; военно-морские базы и так далее. Вопрос о пусковых установках систем ПРО, которые могут быть переоборудованы для ракет средней дальности, может быть решен в рамках потенциальной договоренности по РСМД. Другие вопросы относятся к контролю над обычными вооружениями в Европе, закрытой после отказа стран НАТО ратифицировать адаптированный договор ДОВСЕ.
Есть впечатление, что третье ключевое требование – «назад в 1997 год!» – было выдвинуто для того, чтобы в какой-то момент его снять, демонстрируя готовность Москвы к компромиссам. Еще один резерв для достижения договоренностей – развязка пакета российских предложений-требований, готовность действовать на параллельных треках, но только если появится уверенность, что удовлетворяющие интересам безопасности России соглашения могут быть согласованы.
Что в итоге?
Вероятность того, что США выполнят российские требования в той форме и в те сроки, которые предложены Москвой, равна нулю. Теоретически возможны договоренности по двум из трех ключевых тем: нерасширения и неразвертывания. Такие договоренности, однако, могут носить политический, а не юридически обязывающий характер.
В отдельных российских комментариях говорилось об отзыве положений Бухарестской декларации НАТО 2008 года о том, что Украина и Грузия «станут членами НАТО». Однако вряд ли это произойдет на мадридском саммите альянса 2022 года: символика может не иметь реального содержания, но отказ от нее сопряжен с чувствительными морально-психологическими потерями для НАТО.
Это, однако, не единственный путь. По инициативе США НАТО, например, может объявить долгосрочный мораторий на прием новых стран. Президент США Байден уже говорил о десяти годах «непринятия Украины» в альянс; некоторые американские эксперты говорят о 20–25 годах. Заместитель министра иностранных дел РФ Сергей Рябков отчетливо произнес «никогда». Для подавляющего большинства ныне здравствующих ведущих политиков и высших чиновников «никогда» может означать – не при моей жизни. Для примера можно назвать срок 69 или хотя бы 49 лет.
По неразвертыванию ракет средней дальности и других ударных вооружений также можно договориться – в рамках не договора, а межправительственного российско-американского соглашения, которое в США не подлежит ратификации. В ходе переговоров по этому вопросу можно было бы также снять озабоченности сторон в отношении американских пусковых установок ПРО и новой российской крылатой ракеты.
Наконец, из списка претензий по инфраструктуре восточного фланга НАТО можно было бы выделить конкретные беспокоящие вопросы и решить их в рамках договоренности о мерах доверия.
Ничто из перечисленного не подходит под понятие гарантий безопасности или юридически обязывающих документов, но, как уже отмечалось, первые у России давно имеются в форме арсенала ядерного сдерживания и наличия боеспособных вооруженных сил, а вторые практически недостижимы и в любом случае неабсолютны. Тем не менее это, говоря словами президента Путина, было бы «кое-что», зафиксированное в письменном виде.
Контрмеры
К сожалению, удовлетворительные договоренности по интересующим Россию вопросам пока что не могут быть достигнуты. Для президента Путина, однако, и отрицательный результат – тоже результат. Кремлю нужна была ясность, и Кремль ее получил.
Надо иметь в виду, что российские требования к США и НАТО – это на самом деле стратегические цели российской политики в Европе. Если не удастся достичь их дипломатическим путем, они будут реализовываться иными способами.
Российские официальные лица упоминали, что в случае неудачи переговоров Москва примет военно-технические и даже военные меры. Эти меры не были заранее анонсированы – в отличие от западных санкций на случай вторжения России на территорию Украины. Но они широко обсуждаются. Вероятно, речь пойдет о широком наборе мер – от продолжения силового давления и размещения в тех или иных регионах новых систем вооружений до гораздо более тесного взаимодействия с союзной Белоруссией и более тесной координации с китайскими партнерами.
Важно, чтобы такие меры отвечали на существующие угрозы безопасности России и не провоцировали возникновение новых угроз. Не стоит стремиться к простому военно-техническому и военно-стратегическому наказанию Запада за его неуступчивость. Главное для Москвы – поддерживать устойчивость сдерживания при любых возможных изменениях военно-политической ситуации, парируя угрозы и предупреждая их и тем самым выстраивая систему национальных гарантий безопасности, основанную не на соглашениях с потенциальным противником, а на его сдерживании.
Соглашения, однако, тоже могут быть полезны, если их удастся согласовать на приемлемых условиях. Только что закончившийся переговорный блиц – это только один из раундов разыгрываемой на наших глазах стратегической партии. США и НАТО пообещали представить России свои контрпредложения. Пока же в американском Конгрессе обсуждают новые санкции, в Кремле составляют российский пакет контрсанкций, а в Минобороны проводят свои мероприятия.
Материал подготовлен в рамках проекта «Россия – ЕС: развивая диалог», реализуемого при поддержке Представительства ЕС в России
Московский Центр Карнеги. 13.01.2022
