Политика санкций: итоги 2021 года
Ключевая интрига наступающего года – ситуация вокруг Украины. В настоящее время сценарий открытого военного столкновения России и Украины является единственным реальным фактором, способным привести к радикальному наращиванию санкционного давления на Россию, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Прошедший год отметился рядом интересных тенденций в области политики санкций. Отчасти на них повлияла прошлогодняя победа демократа Джо Байдена на выборах в США. Вашингтон до сих пор является самым крупным инициатором санкций, а принимаемые американцами ограничительные меры – наиболее опасными для бизнеса. Смена администрации в США внесла коррективы в политику санкций в отношении России, КНР и Ирана. Постепенно развивался инструментарий ограничительных мер ЕС, хотя заметных прорывов здесь не произошло. Белоруссию можно смело назвать «страной-мишенью» года. Уровень санкций в отношении Минска со стороны США, ЕС, Великобритании, Канады и Швейцарии существенно вырос. Решимость жестко отвечать на западные ограничительные меры показал Китай.
Еще в начале 2021 года от Джо Байдена ждали пересмотра политики санкций. Обычно смена администрации радикально не меняет ключевые приоритеты. Президенты не могут произвольно отменять правовые механизмы по санкциям, зафиксированные в законодательстве США. Кроме того, отмена санкционных исполнительных указов предшественников без серьезной необходимости является исключением, а не правилом. Однако президентство Дональда Трампа было столь противоречивым, что перемены ожидались даже на столь стабильном и консервативном треке американской внешней политики. И такие перемены действительно последовали.
Прежде всего Байден отменил весьма одиозный указ Трампа о санкциях в отношении Международного уголовного суда. Предшествующий президент ввел их в полном соответствии с американским законодательством, мотивируя свое решение защитой интересов граждан США. Но действия республиканской администрации подверглись критике как со стороны американских юристов, так и со стороны европейских союзников, поддерживающих Римский статут. Президент-демократ предпочел противоречивый указ отменить.
То же самое Байден сделал и с наиболее спорными указами Трампа по Китаю. В частности, он отменил исполнительные указы предшественника-республиканца, запрещавшие сервисы WeChat и TikTok на территории США. Ранее обе компании добились приостановки указов Трампа через суд. Успехов добилась и компания Xiaomi в иске против Пентагона – в итоге ее исключили из списка китайских коммунистических военных компаний. Байден отказался от избыточной идеологизации давления на Китай. В частности, он модифицировал исполнительный указ Трампа №13959, отказавшись от использования понятия «китайские коммунистическое военные компании», хотя само чрезвычайное положение и санкции в отношении таких компаний были сохранены. Были и хорошие новости для компании Huawei. Минюст США прекратил уголовное дело в отношении финансового директора компании Мэн Ваньчжоу, которая находилась под арестом в Канаде. Китайская сторона отпустила двух ранее задержанных граждан Канады.
На этом хорошие новости для Китая заканчиваются. Все ранее созданные правовые механизмы санкций в отношении КНР продолжают действовать. При Трампе их появилось немало. Здесь и Акт в поддержку автономии Гонконга, и законодательство по правам этнических меньшинств в КНР, и режимы торговых ограничений в отношении крупных китайских компаний, которые в США считаются связанными с оборонно-промышленным комплексом КНР. Среди них заметно выделяются компании из сектора высоких технологий и промышленных секторов. Курс на сдерживание Китая не изменился, хотя и стал более осторожным, лишившись эпатажа и скандальности эпохи Трампа. США применяли блокирующие санкции в отношении ряда китайских чиновников, хотя и не пошли на более жесткие ограничения против финансовых институтов.
Санкции против Китая вводил Евросоюз, а также другие союзники США. Брюссель использовал свой новый правовой механизм по правам человека. Пекин дал мгновенный и жесткий ответ. Еще в прошлом году Китай проделал большую работу по развитию своего механизма контрсанкций. Новые механизмы и были использованы в ответ на демарши западных стран. Китай постепенно формализует свою политику санкций, делает ее более похожей на меры западных стран. Вместе с тем Пекин использует и те меры, на которые опирался в прошлом, ограничивая доступ к своему рынку или снижая уровень экономических отношений. В полной мере это почувствовала на себе Литва, выступившая с активной поддержкой в адрес Тайваня.
На иранском направлении было много надежд на возобновление переговоров по СВПД (иранской ядерной сделке) и хотя бы частичное смягчение санкций. В 2018 году Трамп в одностороннем порядке вышел из сделки. Он подвергся суровой критике со стороны всех участников сделки. Но действовал он строго в рамках американского законодательства. Участие США в СВПД не имело статуса международного договора. Строго говоря, оно представляло собой «исполнительное обязательство» (executive commitment). К тому же законодательство США обязывало президента каждые три месяца отчитываться о приверженности Ирана сделке. Этим механизмом и воспользовался Трамп, отменив участие США и возобновив режим санкций. Он в точности реализовал установки республиканской партии по Ирану. Кроме того, он показал, что для него законодательство США является более весомым аргументом, нежели резолюция СБ ООН. После 2018 года администрация существенно усилила санкции против Тегерана, расширив список политических требований («13 пунктов Помпео).
Появление в Белом Доме президента-демократа ситуацию не изменило. Переговоры по СВПД возобновились. Но результатов пока не дали. Байден не пошел даже на отмену исполнительных указов Трампа, которые вводили дополнительные санкции. В Иране тоже не спешат отказываться от наработок по ядерной программе, сделанных после демарша Трампа 2018 года. Судя по всему, там попросту не верят в то, что отмена санкций США будет гарантированной и долговременной. Для такой точки зрения есть все основания. Наиболее серьезное – институциональный дизайн США. Сенат вряд ли одобрит какое-либо решение о снятии санкций с Ирана. Если же Байден пойдет по пути Барака Обамы и попытается вновь оформить сделку как «исполнительное обязательство», то она рискует снова быть отмененной президентом-республиканцем. К тому же на фоне текущего состояния ядерной программы, Байден попросту не сможет сертифицировать сделку с учетом требований Закона об обзоре иранской ядерной программы (INARA). В конечном итоге Иран продолжает находиться в тисках санкций и, судя по всему, продвигается в области ядерной программы.
В отношении России наблюдались «американские горки». В начале года администрация Байдена предприняла санкционную атаку в связи с делом Навального и очередным докладом о вмешательстве в выборы (на этот раз 2020 года). Накал страстей был далеко не таким, как после выборов Трампа. Отчет разведки США, подготовленный в соответствии с исполнительным указом №13648, говорил скорее о «мелком хулиганстве», нежели какой-то системной атаке на американские выборы. В связи с делом Навального президент США был обязан применить ст.307 Акта об уничтожении химического и бактериологического оружия 1991 года (CBW Act). Кульминацией этих мер стал апрель 2021 года, когда Байден подписал исполнительный указ №14024. Он систематизировал претензии к России и вводил санкции в отношении российского технологического сектора. Одновременно был заблокирован ряд российских компаний, связанных с кибербезопасностью. Байден расширил запреты на покупку российского долга на первичном рынке. Теперь такой запрет распространяется и на облигации, номинированные в рублях. Было расширено число российских лиц, внесенных в списки Министерства торговли (Entity List и MEU List). В их отношении действуют экспортные ограничения. Из США выслали десять российских дипломатов (Москва ответила своими высылками и запретила дипмиссии США нанимать российский персонал). Однако после саммита Владимира Путина и Джо Байдена в Женеве ситуация все же стабилизировалась. Эпизоды расширения санкций на новые российские лица были единичными. Рынки волновались на фоне появления нового указа и ожиданий по исполнению ст.307 CBW Act, но затем потеряли интерес к санкционной теме.
Стабилизировалась ситуация и по «Северному потоку–2». Весь 2020 год прошел под знаком обсуждения более жестких санкций в отношении российских трубопроводных проектов. Впрочем, принятый в итоге закон PEESCA (в дополнение к закону 2019 года PEESA) радикально ситуацию не поменял. Более того, он в некоторой степени учитывал озабоченности европейских союзников. Администрация Байдена использовала санкции в отношении российских юридических лиц и судов, задействованных в проекте. Но блокировать его не стала. В итоге трубопровод все же был достроен.
ЕС также использовал санкции в отношении Москвы. Начало года отметилось большим накалом страстей в связи с делом Навального и неудачным визитом в Москву главы европейской дипломатии Жозепа Борреля. Впрочем, меры ЕС ограничились лишь блокирующими санкциями в адрес чиновников высокого ранга. Ущерба экономике они не нанесли, а рынки их попросту игнорировали.
Настоящий град санкций обрушился на Республику Беларусь. Западное давление на Минск началось еще в 2020 году после президентских выборов и последующих общественных протестов. После инцидента с задержанием рейса Ryanair эскалация санкций существенно ускорилась. Под блокирующие санкции США, ЕС, Канады, Великобритании и Швейцарии попал целый ряд белорусских чиновников, близких к властям бизнесменов, государственных структур и системообразующих для белорусского экспорта компаний. Минск столкнулся с секторальными санкциями в отношении финансового сектора, табачной промышленности, нефтепереработки и производства калийных удобрений. Все эти ограничения усилились в результате «миграционного кризиса» на польско-белорусской границе.
Ключевая интрига наступающего года – ситуация вокруг Украины. В настоящее время сценарий открытого военного столкновения России и Украины является единственным реальным фактором, способным привести к радикальному – количественному и качественному – наращиванию санкционного давления на Россию. В случае войны в отношении России, скорее всего, будет использована «иранская модель»: поэтапный запрет на покупку российской нефти и, возможно, газа, блокирование всех ключевых банков и предприятий. Пока такой сценарий маловероятен. Но история полна маловероятными событиями, которые воплощались в жизнь и становились закономерными уже на основе послезнания.
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 30.12.2021
