Польско-белорусский кризис: логика, интересы, сценарии развития

Вячеслав Сутырин, к.полит.н., проректор Государственного академического университета гуманитарных наук, главный редактор Eurasia.Expert, член Научно-экспертного совета при председателе Коллегии ЕЭК, эксперт РСМД

Причины и масштабы кризиса

Миграционный кризис на польско-белорусской границе — часть политического конфликта Евросоюза и Белоруссии. При этом Польша, как и Белоруссия, играет в этом кризисе относительно самостоятельную роль. Чтобы разобраться в причинах сложившейся ситуации, стоит рассмотреть ее в историческом контексте.

Динамика отношений Евросоюза и Минска — маятниковая: периоды конфронтации сменяются периодами «оттепели», после которой вновь следуют «заморозки», как правило, связанные с выборными циклами в Белоруссии. В 2008–2009 гг. произошло оживление контактов, в том числе на фоне обострения отношений Запада с Россией. Была запущена инициатива Восточное партнерство, направленная на отрыв постсоветских стран от России, в список которых также вошла Белоруссия. Отношения вновь испортились после президентских выборов и протестов 2010 г. и улучшились на фоне украинского кризиса, в котором Минск занял нейтральную позицию, что приветствовал ЕС.

На новом витке конфронтации ЕС не признал результаты выборов президента Белоруссии в 2020 г. Польша и Литва предоставили убежище ряду протестных лидеров, поддерживая деятельность многочисленных медиа и НПО, нацеленных на борьбу с правительством Александра Лукашенко. В 2021 г. Евросоюз ввел самые жесткие в истории их отношений санкции против Белоруссии, обвинив власти последней в нарушении прав человека, преследовании оппозиции и намеренной посадке в Минске авиалайнера компании «Ryanair».

Минск отвергает данные обвинения. В ответ на них А.Лукашенко заявил, что Белоруссия в условиях внешнего давления не будет защищать Европу от нелегальной миграции, наркотрафика и контрабанды. Затем Минск приостановил свое участие в Восточном партнерстве ЕС и Соглашении о реадмиссии, по которому Белоруссия обязывалась принимать нелегальных мигрантов из ЕС.

Фактически в ответ на европейские санкции Минск ввел «контрсанкции», перестав контролировать пересечение границы мигрантами. ЕС начал требовать от России повлиять на А.Лукашенко, в МВД ФРГ заявили, что ключ от кризиса находится в Москве. Круг вновь замкнулся на России — только теперь Москву призывают «надавить» на Минск.

В результате через Белоруссию в ЕС стали пребывать мигранты. Цифры по меркам ЕС в первой половине 2021 г. были не столь большими, но осенью ситуация обострилась. По статистике ЕС, в 2019 г. 2,7 млн человек иммигрировали в ЕС. Только в «пандемийный» 2020 г. 472 тыс. мигрантов попросили убежища в ЕС (в основном это сирийцы, афганцы и венесуэльцы), что на 30% меньше, чем в 2019 г. Из них больше всего заявок было подано в Германии — более 102 тыс. ЕС официально предоставил убежище в 2020 г. около 280 тыс. мигрантов.

В январе-июле 2021 г. в ЕС было зафиксировано более 85 тыс. нелегальных пересечений границы, подавляющее большинство — через Средиземноморье. Через «восточные границы» (имеется в виду, прежде всего, польско-белорусская граница) было зарегистрировано 4,2 тыс. проникновений или около 5% от общего числа нелегальных пересечений границы.

По данным федеральной полиции Германии, на 14 ноября      2021 г. за 2021 г. в ФРГ было зарегистрировано 9 549 «несанкционированных проникновений, связанных с Беларусью», из них 5 285 — за октябрь и 1 708 — за две недели ноября.

Таким образом, «белорусско-польский» коридор пока не может конкурировать со Средиземноморьем, но если темпы проникновения будут сохраняться на уровне показателей ноябре, то по итогам 12 месяцев этот маршрут будет сопоставим с южными коридорами. Вместе эти два маршрута серьезно усиливают давление на службы ФРГ. По оценке польской стороны, на границе находятся до 4 тыс. мигрантов, а в Белоруссии в целом — до 12–15 тыс. мигрантов. По данным белорусской стороны, в Белоруссии находятся 7 тыс. мигрантов.

Ключевые интересы

ЕС обвиняет Минск в «циничной инструментализации мигрантов», но, как видно из предыстории, ответственность за кризис — коллективная, и разрешать его надо общими усилиями. Вместе с тем интересы сторон во многом противоположны, чем и объясняется эскалация противостояния. Охарактеризуем их коротко.

Белоруссия. Распространено мнение, что белорусское руководство добивается официального признания со стороны ЕС. Начавшиеся переговоры — это не признание де-юре, и контакты в любой момент могут быть вновь прекращены. Сторонники идеи балансирования Минска между Москвой и Западом видят в миграционной угрозе новый шанс для возобновления «диалога» с Западом и «многовекторной» политики Белоруссии на западном направлении, пусть и на чисто риторическом уровне. Ведь торгово-экономические результаты предыдущих циклов «многовекторности» Минска были отрицательными, а небольшие бонусы в виде «помощи развитию» нивелировались после очередных санкций ЕС.

Сам факт разговора с ЕС важен для Минска, чтобы продемонстрировать провал изоляции со стороны Запада, в которой правительство Александра Лукашенко оказалось после августа 2020 г. Не имея возможности зеркально ответить на экономические санкции ЕС, Минск отвечает асимметрично, в чувствительной для ЕС сфере миграции. Фактически миграционный коридор становится потенциальным инструментом давления на ЕС и сдерживания: «санкции не останутся без последствий». Кроме того, белорусскому руководству важно показать Варшаве, что переговоры с ЕС возможны вопреки ее воле. При этом Минск пытается сдерживать давление Запада и внутреннюю политическую напряженность за счет сближения с Россией, используя это как свидетельство усиления позиций власти.

Для обеспечения социально-экономической стабильности Белоруссии необходима интеграция с Россией. В то же время традиционно существует стремление получить поддержку при минимизации собственных обязательств. По всей видимости, политика Москвы по увязке экономической поддержки с интеграцией будет продолжена. Минску предстоит сделать реальные шаги навстречу России в экономической, политической и военной сферах. Затяжной кризис на границе едва ли способствует решению этих задач.

Польша. Для польского руководства кризис на границе случился «вовремя». В 2021 г. позиции правящей партии «Право и справедливость» (ПиС) ослабевали. В августе-сентябре на фоне миграционного кризиса впервые в 2021 г. ее рейтинг стал расти. ПиС пришла к власти на фоне жесткой позиции по мигрантам во время кризиса 2015-2016 гг. Слабина в этом вопросе будет означать не просто потерю лица, но отказ партии и ее лидера Я. Качиньского от политической идентичности партии, что чревато утратой власти. Жесткая позиция, наоборот, служит консолидации сторонников.

Кроме того, консерваторы проводят военную реформу, предполагающую увеличение численности вооруженных сил в два раза. Реформа непопулярна в обществе и вызывает скепсис экспертов. Поэтому розыгрыш карты «осажденной крепости» сейчас кстати.

Наконец, кризис накладывается на затяжное противостояние Варшавы и наднациональных органов Евросоюза. Суд ЕС впервые ввел штрафы против Польши за решение польского конституционного суда, отрицающего приоритет права ЕС в стране. Фактически, это противоречит Договору о ЕС и создает опасный прецедент. По сути, продолжается разрушение ЕС, после выхода Великобритании идет внутреннее подтачивание правовых основ Союза. Польша не хочет никуда уходить, поскольку получает значительные дотации. В этих условиях миграционный кризис на границе создает удобную позицию в торге с Брюсселем.

Данные факторы не только объясняют жесткую позицию руководства Польши, но и показывают, что отказ от этой позиции будет означать явное поражение и утрату престижа правящей партии, особенно на фоне открытой вражды с правительством А.Лукашенко. Поэтому Варшава не заинтересована в диалоге в Минском. Польское руководство продемонстрировало готовность применять силу для сдерживания мигрантов, игнорирует позицию международных правозащитных организаций и не допускает журналистов на свою часть границы. Вероятный расчет — показать мигрантам и их перевозчикам, что «восточный маршрут» бесперспективен для массовых групп и нерентабелен для перевозчиков. А небольшие группы мигрантов, которые все же смогут найти возможности пересечения 400-километровой границы Польши и Белоруссии, будут использоваться в медийном поле для поддержания режима «внешней угрозы».

Евросоюз и Германия. Для Евросоюза миграционный кризис на восточных границах нежелателен. Он создает напряжение между декларировавшимися многие годы ценностями открытости, позицией Варшавы и политическим конфликтом с Минском. Реальные уступки Александру Лукашенко — будь то в виде официального признания или ослабления санкций — трактуются в ЕС как слабость. Тем более по своим масштабам этот кризис не сравним с ситуацией в Турции, когда ЕС выделил Анкаре миллиарды евро для сдерживания миграционного потока.

Руководство Еврокомиссии хочет продемонстрировать единство и дать отпор «давлению» в миграционном вопросе, продолжая говорить с белорусским руководством «с позиции силы». Глава МВД ФРГ полностью поддержал тактику Варшавы в плане недопущения беженцев на территорию ЕС. Глава европейской дипломатии Жозеп Боррель заявил, что ЕС не пустит «ни одного мигранта» с территории Белоруссии. При этом государства — члены ЕС решили ужесточить санкции против «Белавиа», запретив лизинговые контракты (в лизинге находится более половины авиапарка компании).

Вместе с тем Ангела Меркель при посредничестве президента России Владимира Путина начала прямые переговоры с Александром Лукашенко, хотя ЕС и не признает его правительство де-юре. Этот шаг призван не допустить перекладывание ответственности за гуманитарный кризис на границе с наступлением зимы на ЕС и локализовать ситуацию на территории Беларуси, возложив на белорусское руководство заботу о мигрантах. При этом А.Меркель заявила о предоставлении Беларуси гуманитарной помощи по линии Красного креста.

Россия. Москва не является стороной кризиса на польско-белорусской границе и на призывы ЕС вмешаться в ситуацию предлагает Евросоюзу договариваться с Минском. Стратегические интересы России в регионе заключаются в закреплении долгосрочных гарантий безопасности на западном направлении. Речь идет о предотвращении продвижения на восток инфраструктуры НАТО. Кроме того, Москва заинтересована в экономических отношениях с европейскими государствами и стабильном транзите.

В случае блокировки транзита через территорию Польши и Белоруссии российская нефть и газ могут быть доставлены потребителям иными маршрутами, но с издержками. Газопровод «Ямал — Европа» не является сегодня основным маршрутом поставки газа в Европу и «запитывает» в основном Польшу, которая сможет найти альтернативу, хотя и понесет серьезные убытки. Сухопутный транзит с Запада через польско-белорусскую границу — это в основном товарный экспорт из Германии, и его прекращение вызовет недовольство немецкого бизнеса.

Россия сдерживает вовлечение НАТО в кризис и выступает в качестве посредника. Важно не допустить конфронтации; снизить градус противостояния и при этом продолжать выстраивать работоспособную модель отношений, обеспечивающую интеграцию, с Белоруссией; не позволять кризисным процессам сорвать утвержденные планы реализации союзных программ.

Сценарии развития ситуации

Радикальный сценарий — это эскалация противостояния Варшавы и Минска, когда в ответ на закрытие границ Польшей белорусское руководство заблокирует транзит энергоносителей. Блокируя границу, стороны нанесут серьезный экономический ущерб не только самим себе и друг другу — пострадают также экономические интересы Германии и России. Не исключены случайные инциденты, которые могут перерасти в столкновения военнослужащих на границе.

Реализация подобного сценария не исключена в случае, если одна из сторон конфликта посчитает себя «загнанной в угол» или полностью лишенной возможности сохранить лицо. Например, в случае радикального ужесточения санкций против Минска или острого внутриполитического кризиса в Польше.

Сегодня ситуация развивается по более умеренному сценарию. Все стороны — за исключением Варшавы — сделали шаги навстречу. А.Меркель начала прямые переговоры с А.Лукашенко при посредничестве Кремля. Минск начал обеспечивать размещение мигрантов, питание и вылет обратно. Авиакомпания «Белавиа» приостановила перевозку из Ташкента граждан ряда стран Ближнего Востока. Вместе с тем Берлин обозначил «красные линии», фактически подтвердив ранее заявленную позицию Европейской внешнеполитической службы. Глава МВД ФРГ заявил: «Если мы примем мигрантов, мы прогнемся под давлением», тем самым исключая возможность дальнейших уступок Минску. Вероятно, Берлин рассчитывает, что А.Лукашенко в сложившихся условиях захочет продемонстрировать конструктивный подход к решению кризиса. Германия стремится возложить издержки по разрешению ситуации на Беларусь, локализовав кризис на территории Республики.

В рамках сценария постепенного урегулирования кризиса возможно прибытие на территорию Беларуси представителей ООН, организаций по работе с мигрантами, постепенная отправка последних домой. Для белорусского руководства символически важным было бы принятие части беженцев Германией, что продемонстрировало бы взаимодействие Берлина и Минска в обход Варшавы, поэтому Берлин пытается избежать таких шагов. 23 ноября пресс-секретарь А.Меркель сообщил, что и.о. канцлера провела телефонный разговор с экс-кандидатом в президенты Белоруссии С.Тихановской. Тем самым Берлин попытался продемонстрировать, что политическая позиция на белорусском направлении не изменилась.

В инерционном сценарии урегулирование кризиса затянется, часть беженцев останутся в центрах размещения вблизи границы. Возможны новые попытки пересечения польско-белорусской границы и новые крупные волны миграции из других стран. При таком сценарии миграционный коридор может приобрести «сезонный» характер или периодически актуализироваться как инструмент ответного давления на Евросоюз.

Вместе с тем затяжной кризис едва ли выгоден Минску, учитывая, что неконтролируемый миграционный поток создаст риски для внутренней безопасности и может привести к ужесточению Москвой пограничного контроля.

Для польской правящей партии затяжная, но не слишком острая внешняя угроза — сценарий скорее желательный, чем негативный. 21 ноября 2021 г. в Польше были опубликованы результаты опроса, согласно результатам которого 55% граждан Республики выражают беспокойство, что пограничный кризис может перейти в вооруженный конфликт. В этот же день премьер-министр М.Моравецкий, находясь с визитом в Вильнюсе, заявил, что «драматические события [на границе] могут стать прелюдией к чему-то намного худшему», так как коллапс Афганистана «может быть использован как следующая фаза миграционного кризиса».

Нагнетание внешней угрозы позволяет польскому руководству отвлекать внимание от внутренних проблем и сохранять поддержку Брюсселя, позиционируя себя в качестве защитника восточных границ. После выхода Великобритании руководство ЕС не может себе позволить раскол с Варшавой во внешней политике, тем более по отношению к белорусскому руководству, которое ЕС де-юре не признает. Особенно на фоне растущего давления Брюсселя на Варшаву в вопросах соблюдения Договора о ЕС и угроз Еврокомиссии заморозить миллиарды евро трансфертов Польше из бюджета Евросоюза.

В случае относительной нормализации миграционной ситуации политический конфликт между Минском и Варшавой с Вильнюсом продолжится — их элитам выгодно позиционировать себя на переднем крае борьбы с «внешней угрозой» с Востока. ЕС вынужден будет поддерживать позицию восточных членов и не сможет позволить себе серьезных разночтений по вопросам внешней политики, учитывая внутреннюю политическую напряженность.

РСМД. 25.11.2021