Актуальные тенденции в развитии регионализма в период пандемии
Ситуация с COVID-19 обнажила существующие проблемы и ограничения современного регионального сотрудничества и сравнительно низкую способность региональных организаций играть активную роль в управлении глобальными кризисами. При этом, принимая во внимание тот факт, что на практике пандемия продемонстрировала в том числе ограниченность возможностей как институтов глобального управления, так и отдельных национальных государств, стала очевидной важность и необходимость повышения эффективности региональных институтов для противодействия таким глобальным кризисам, как пандемия, считает профессор кафедры мировой политики Санкт-Петербургского государственного университета Мария Лагутина.
Глобальный характер нынешнего кризиса, обусловленного пандемией COVID-19, вновь потребовал от мирового сообщества коллективных усилий и ответных мер и стал тестом на прочность созданных институтов глобального управления. Однако с самого начала борьбы с пандемией ожидания в отношении глобальных институтов не оправдались, и в большинстве случаев национальные государства предпочли бороться с пандемией самостоятельно, закрыв свои национальные границы, введя карантин и ряд других ограничений. В то же время пандемия COVID-19 стала вызовом и тестом на прочность для институтов не только глобального управления, но и регионального. Способность/неспособность региональных структур своевременно и эффективно реагировать на кризисы и чрезвычайные ситуации может стать фактором переоценки их легитимности в глазах мирового сообщества. Пандемия COVID-19 «предоставила уникальную возможность продемонстрировать важность регионализма в управлении кризисами».
Важнейшей тенденцией последних десятилетий является взаимообусловленность процессов глобализации и регионализации, которые ранее традиционно рассматривались как противоположные друг другу. Сегодня, наоборот, регионализацию все чаще рассматривают как часть глобальных процессов, а региональное управление – как часть системы глобального управления. В результате сегодня на практике мы имеем разнообразие интеграционных форм на разных уровнях: от классических региональных организаций до интеррегиональных и трансрегиональных связей, формирующихся с учетом регионального и глобального контекстов. На наш взгляд, пандемия COVID-19 усилила эту тенденцию, показав взаимосвязь глобального и регионального уровней сотрудничества, а также их ограничения.
Одним из проявлений глобализации региональных процессов является расширение сферы деятельности региональных организаций
Функционал большинства региональных структур вышел за пределы экономических и торговых соглашений, в повестку дня деятельности региональных объединений стали входить вопросы глобальной повестки дня (борьба с последствиями изменения климата, проблемы миграции, продовольственной безопасности, устойчивого развития и т.д.). Несмотря на то что изначально вопросы здравоохранения не входили в число сфер сотрудничества большинства региональных объединений, еще до пандемии COVID-19 под влиянием прошлых вспышек инфекционных заболеваний региональные структуры стали выдвигать различные инициативы по борьбе с инфекционными заболеваниями, их профилактике и контролю, что стало важным компонентом системы глобального здравоохранения. Речь идет, например, о регулярных встречах министров здравоохранения и о работе таких агентств как Африканские центры по контролю и профилактике заболеваний (Africa CDC), Европейский центр по профилактике и контролю заболеваний (ECDC), Соглашение АСЕАН по управлению бедствиями и реагированию на чрезвычайные ситуации (AADMER) и др. Во время пандемии COVID-19 региональным организациям пришлось включаться в борьбу с ней и принять, хоть и с опозданием, необходимые меры: обмен информацией и опытом, взаимные консультации, помощь мигрантам по возвращению в страны происхождения, общие закупки лекарств и медицинского оборудования, обеспечение бесперебойных поставок товаров, в том числе необходимых в условиях пандемии, цифровизация документооборота во взаимной торговле, в отдельных случаях – оказание финансовой помощи бизнесу в период карантина и т.д.
В то же время, во время борьбы с распространением COVID-19 большинство региональных структур столкнулись с кризисом солидарности внутри своих объединений, вызванным в разных случаях различными причинами. Так, кризис внутрисоюзной солидарности на начальном этапе наиболее ярко проявился в Европейском союзе, где основные меры в сфере здравоохранения во время пандемии принимались главным образом на уровне отдельных стран-членов: Германия и Франция ограничили экспорт основных профилактических средств, нарушив тем самым принцип свободного перемещения товаров; Австрия, Словения и Польша в одностороннем порядке закрыли свои национальные границы без предварительных консультаций, нарушив тем самым принцип свободного передвижения лиц и т.д. Италия осталась один на один с COVID-19, когда ни одна страна ЕС не отреагировала на призыв активировать механизм ЕС по гражданской обороне для поставок медицинского оборудования и средств индивидуальной защиты. Помощь на двусторонней основе Италии оказали Китай и Россия. Экстренные механизмы ЕС заработали с опозданием. В конечном счете ЕС удалось мобилизовать помощь и средства для других стран и даже организаций посредством интеррегионального диалога, но помощь, полученная рядом государств – членов ЕС извне, нанесла серьезный репутационный ущерб европейской солидарности.
Странам – членам ЕАЭС также не удалось объединить свои усилия в борьбе с угрозой распространения COVID-19. Государства продемонстрировали разные подходы к сдерживанию новой угрозы, не стали разрабатывать общую вакцину. Несмотря на запущенный высшими органами ЕАЭС еще в апреле 2020 года «зеленый коридор», между странами начались рассогласования по поводу ограничений на вывоз антисептиков и других санитарных товаров.
Еще одним регионом, где весьма ярко проявился кризис внутрирегиональной солидарности стала Латинская Америка, где интеграционные объединения оказались слабо востребованными в борьбе с пандемией. COVID-19 лишь вновь продемонстрировал слабость региональных и субрегиональных организаций в Латинской Америке, обусловленную отсутствием политической воли к интеграции, общих интересов и ценностей, а также сильной степенью зависимости от иностранных держав и отсутствием регионального лидера. Так, нынешний президент Бразилии Жаир Болсонару, и без того скептически относящийся к региональному сотрудничеству и его перспективам в Латинской Америке, вообще отказывался признавать угрозу COVID-19 на начальном этапе, в результате чего Бразилия вошла в первую пятерку стран, наиболее пострадавших от пандемии. Другой претендент на региональное лидерство – Аргентина – сразу предпочел следовать собственной национальной стратегии в борьбе с COVID-19. Большинство латиноамериканских региональных организаций (Тихоокеанский альянс, МЕРКОСУР, и др.) ограничили свою реакцию на кризис предоставлением информации об общей ситуации с пандемией и информированием о национальной политике, проводимой государствами-членами.
Наиболее выраженной внутрисоюзная солидарность оказалась в АСЕАН и Африканском союзе. С одной стороны, страны АСЕАН (при отсутствии наднациональных структур) также сделали выбор в пользу отдельных национальных мер, сильно различающихся по своей эффективности: например, во Вьетнаме удалось продемонстрировать эффективную модель борьбы с коронавирусом, эффективными оказались и принятые меры в Таиланде, тогда как в Индонезия и Филиппины вошли в число наиболее пострадавших стран. С другой стороны, в рамках АСЕАН был организован ряд встреч, посвященных контролю распространения COVID-19 в регионе, серия видеоконференций с целью координации национальных стратегий стран и обмена информацией и опытом борьбы с коронавирусом. В случае АСЕАН оказался востребованным формат интеррегионального сотрудничества во время пандемии – был организован ряд виртуальных встреч-консультаций с ЕС, в формате АСЕАН+3, а также отдельно с США и Китаем.
Вопреки многочисленным прогнозам о том, что Африка станет одним из эпицентров распространения COVID-19, африканский континент стал вторым наименее пострадавшим регионом мира. В случае Африки именно региональный уровень сотрудничества в рамках Африканского союза через Африканские центры по контролю и профилактике заболеваний (Africa CDC) оказался наиболее эффективным в борьбе по предотвращению распространения COVID-19 по причине весьма ограниченных ресурсов и возможностей большинства государств региона. Африканскому союзу удалось успешно мобилизовать ресурсы, чтобы помочь государствам-членам в борьбе с пандемией. Следует отметить и межрегиональные инициативы АС с другими странами – Китаем, Канадой, Южной Кореей, а также с ЕС, – направленные на повышение готовности к чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения.
Как мы видим, каждое из региональных интеграционных объединений по-разному ответило на вызов пандемии, вновь подтвердив тезис о плюрализме и разнообразии современного регионализма, отсутствии некой универсальной модели региональной интеграции.
В целом опыт борьбы с COVID-19 показал, что региональное сотрудничество оказалось слабо востребованным, региональные механизмы сотрудничества отошли на второй план и скорее сыграли роль дополнительных механизмов, обеспечивающих взаимные консультации стран региона, обмен информацией и опытом
Сами региональные структуры оказались слабо подготовленными к управлению подобными кризисами. В большинстве случаев реакция региональных институтов оказалась запоздалой. На первом этапе распространения коронавируса в большинстве случаев национальные государства предпочли самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности границ и граждан, обособившись друг от друга с целью сдержать трансграничное заражение коронавирусом. На первый взгляд, кризис COVID-19 поспособствовал усилению роли национального государства как наиболее эффективного кризисного управляющего. Однако со временем пандемия продемонстрировала ограниченность возможностей такого узконационального подхода даже в случае самых влиятельных мировых держав, например США. Такой подход привел к тому, что региональные и интеррегиональные экономические связи потерпели серьезный урон, цепочки поставок были нарушены, экономическая активность регионов существенно снизилась. В большинстве случаев региональные механизмы сотрудничества все же оказались востребованными на том этапе, когда прошел первый шок и речь зашла о минимизации последствий пандемии и восстановлении экономик региона.
Таким образом, ситуация с COVID-19 обнажила существующие проблемы и ограничения современного регионального сотрудничества и сравнительно низкую способность региональных организаций играть активную роль в управлении глобальными кризисами. При этом, принимая во внимание тот факт, что на практике пандемия продемонстрировала в том числе ограниченность возможностей как институтов глобального управления, так и отдельных национальных государств, стала очевидной важность и необходимость повышения эффективности региональных институтов для противодействия таким глобальным кризисам, как пандемия. COVID-19 выявил множество областей, в которых страны разных регионов могут координировать политику и сотрудничать. Все еще есть надежда на то, что серьезность нынешнего кризиса может побудить мировое сообщество дать регионализму еще один шанс и наконец осуществить переход от «ситуативного» регионализма к «устойчивому».
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 22.09.2021
