По законам военного бремени. Почему переговоры о мире в Донбассе только обостряют конфликт
Владимир Соловьев, журналист, сотрудник ИД «Коммерсантъ»
Отношения России и Украины сейчас свелись к предчувствию большой войны в Донбассе. Но прежде переговоры о мире там перестали быть переговорами. Выход из ситуации известен, но двигаться в безопасном направлении не готов никто.
За Донбассом сейчас следят в главных мировых столицах. На обострение реагирует одна страна за другой. Глава европейской дипломатии Жозеп Боррель обеспокоен военной активностью России близ границ Украины. Президент США Джо Байден после долгой, нервировавшей Киев паузы созвонился с Владимиром Зеленским и пообещал поддержку. Москва заявила, что информировала Вашингтон по украинскому вопросу. Немецкий канцлер Ангела Меркель и французский лидер Эммануэль Макрон созвонились с российским президентом Владимиром Путиным и, по сообщениям украинских СМИ, планируют разговор на троих с Зеленским.
Это сильно отличается от того еще не очень далекого периода, когда Донбасс тоже был в центре внимания, но совсем по другому поводу. С приходом к власти Зеленского, который весной 2019 года вступил в должность президента в образе «голубя», появилась надежда на перезагрузку если не российско-украинских отношений, то по крайней мере донбасского урегулирования.
Надежду укрепляли реальные шаги. Российский и украинский президенты стали общаться по телефону. Вскоре выяснилось, что в Трехсторонней контактной группе (ТКГ) по урегулированию ситуации на востоке Украины вполне можно договариваться. Там согласовали «формулу Штайнмайера» и обмен пленными – среди прочих домой вернулись задержанные в Керченском проливе украинские моряки и самый известный украинский узник Олег Сенцов.
Кульминацией разрядки стал парижский саммит «нормандской четверки» (Германия, Россия, Украина, Франция), состоявшийся 9 декабря 2019 года. Путин и Зеленский впервые пообщались очно и вместе с Меркель и Макроном договорились о том, что делать дальше для выполнения Минских соглашений.
Вскоре после саммита сменился главный переговорщик с российской стороны. На смену неуступчивому Владиславу Суркову, убежденному, что Донбасс надо поддерживать до конца, пришел жесткий, но предпочитающий договариваться Дмитрий Козак.
Однако вскоре все посыпалось. Договоренности перестали соблюдаться, и две страны оказались на грани войны.
Две войны
Можно вывести закономерность: Донбасс трясет, когда проваливаются переговоры. Чтобы понять, что происходит в переговорном процессе, нужно увидеть его изнанку. Объяснять лучше на конкретных примерах. Вот один из них, весьма показательный.
22 июля 2020 года переговорщики шлифовали детали того, что потом назовут прорывной договоренностью о прекращении огня. Главными действующими лицами были замглавы кремлевской администрации Дмитрий Козак, руководитель офиса украинского президента Андрей Ермак и представитель ОБСЕ в ТКГ Хайди Грау. По видеосвязи они согласовывали «Меры по усилению режима прекращения огня». Позже Хайди Грау сообщит, что контактная группа достигла согласия, и 23 июля 2020 документ будет опубликован на сайте ОБСЕ в том виде, в каком его согласовали Козак и Ермак.
Но перед этим они устроят двухчасовую дипломатическую онлайн-дуэль. Ермак, представив украинскую версию соглашения, отметил, что она на 98% совпадает с российским предложением. Козак в ответ настаивал: два документа не на 98% совпадают, а на 100% расходятся.
Предметом спора стал вопрос ответственности сторон конфликта за соблюдение мер, которые должны были привести к тишине на линии соприкосновения. Москва настаивала: в документе должно быть записано, что ответный огонь можно открывать только по приказу высшего руководства Вооруженных сил Украины и вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО) и только после безуспешных попыток одной из сторон остановить стрельбу со стороны нарушителя перемирия прочими способами.
Необходимость закрепить ответственность за руководством вооруженных сил Козак объяснял тем, что, если не определить, кто должен реализовывать договоренность, перемирие будет бумажным.
Ермак хотел, чтобы в документе была упомянута Россия. «Кто осуществляет контроль за выполнением приказов вооруженными силами ОРДЛО? Может ли Российская Федерация взять на себя такую функцию?» – предложил он.
Ему отвечали буквально следующее: Москва не контролирует и не будет контролировать вооруженные силы на чужой территории – хоть украинские, хоть двух республик. Украинский переговорщик не сдавался. В международном праве, настаивал Ермак, не существует таких образований, как ОРДЛО.
На это был ответ: данный конфликт нормами международного права не регулируется, зато к нему относится Резолюция Совбеза ООН №2202 от 17 февраля 2015 года, в которой одобрен «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений». А в нем, в свою очередь, упомянуты и ОРДЛО, и их вооруженные формирования. Соответственно, настаивала российская сторона, Киеву следует искать общий язык с республиками Донбасса, а не с Россией.
Кончилось тем, что Ермак согласился вписать в документ фразу, что ответный огонь можно открывать только по приказу руководства Вооруженных сил Украины и руководства вооруженных формирований ОРДЛО. После этого в Донбассе действительно ненадолго установилась тишина. Но довольно скоро война вернулась, а с ней и новые, пока безрезультатные переговоры о том, как остановить стрельбу.
Описанная дискуссия отражает отношение Киева и Москвы к семилетнему уже конфликту. У каждой стороны своя война. Россия считает ситуацию внутриукраинским делом, а себя – посредником. Украина говорит о войне с Россией. С этим и связано нежелание украинских переговорщиков фиксировать в документах ОРДЛО и попытки вписать в них Москву.
Два мира
Две войны существуют в двух реальностях – медийной и юридической. Украина исходит из тезиса, что ДНР и ЛНР создавались Россией, которая и есть источник военной силы этих образований. Это постоянно проговаривается и на официальном уровне.
Российские переговорщики парируют: Москва стороной конфликта не является – ее в этом качестве нет ни в Минских соглашениях, ни в прочих согласованных с участием Киева документах, которыми оброс переговорный процесс.
В том числе по этой причине Украину не устраивают ни сами Минские соглашения, ни «Комплекс мер», тогда как Россия к договоренностям относится как к заповедям, которые нельзя нарушить.
Между этими позициями возникла трясина, где вязнут любые попытки согласовать мирные шаги. Строго говоря, переговорный процесс по Донбассу – это уже не переговоры, поскольку там нет ни договоренностей, ни их соблюдения. И здесь уместно проследить судьбу уже упомянутых мер по усилению режима прекращения огня, согласованных в июле прошлого года.
Важной их частью было следующее условие: меры надлежит опубликовать в виде приказов Минобороны Украины и руководства народной милиции ДНР и ЛНР. Непризнанные республики 27 июля опубликовали приказы своих начальников народной милиции, а украинская сторона обнародовала на сайте Минобороны не приказ, а заявление. И с ним потом стали происходить странные вещи.
Первая версия заявления о перемирии содержала указание на то, что открывать ответный огонь допустимо только по приказу руководства вооруженных сил. Но уже 28 июля, то есть на следующий день оно было изменено. В новой редакции не было фразы, что ответный огонь открывается по приказу руководства вооруженных сил. Вместо этого значилось, что стрелять в ответ можно «в случае нарушения противником режима тишины и возникновения угрозы жизни украинских военнослужащих». Исчезло из заявления и положение о том, что отвечать надлежит после исчерпания прочих способов принуждения противника к соблюдению перемирия.
В интерпретации российских, донецких и луганских переговорщиков это означает, что решение об ответном огне может в принципе принимать кто угодно – от командира отделения до рядового бойца. Следовательно, контроль за соблюдением режима тишины максимально размывается.
Позже и новый, отредактированный вариант заявления исчезнет с сайта украинского Минобороны. Сейчас найти его можно только в кэше. При этом 27 марта этого года военное ведомство опубликовало новую – третью – версию договоренностей. В нее вставлен скриншот документа, опубликованного ОБСЕ, снабженный ремаркой: «Министерство обороны подтверждает действие соответствующего приказа, который был предусмотрен договоренностями от 22.07.2020 года, и подчеркивает, что в случае необходимости, Вооруженные силы Украины готовы действовать в соответствии с пунктом «е» дополнительных мер по усилению режима прекращения огня, которые были согласованы 22.07.2020».
Пункт «е» – это как раз положение о том, что стрелять можно только по приказу высшего командования. Но что означает приписка «в случае необходимости», не поясняется. А значит, есть пространство для трактовок. Понимать ремарку можно и так: в каждой ситуации Киев действует по своему усмотрению, а не по согласованному алгоритму. Это притом, что Ермак и Козак, а вслед за ними и ТКГ одобрили «Меры...» без каких-либо оговорок.
Собственную интерпретацию Украиной положенных на бумагу и обнародованных договоренностей сложно понять, но можно объяснить. Часть ответа – в украинской внутренней политике. Главные игроки здесь всегда – задолго до событий 2014 года – условно делились на пророссийских и прозападных. Семь лет назад первых и вторых стали помечать более жесткими маркерами – «зрада» и «перемога».
Первым стикером награждают тех, кого заподозрят в сдаче России национальных интересов. Под этот очень эластичный ярлык легко попасть из-за неосторожного слова, действия и даже просто готовности к компромиссу. Смыть «позор» потом крайне сложно.
Под флагом «перемоги» действуют борцы с российским влиянием и агрессией. Этот сегмент украинского политического поля самый громкий, решительный и весьма радикально настроенный в отношении самопровозглашенных республик Донбасса. Условный лагерь «перемоги» с самого начала считал президента Зеленского и его правую руку Ермака сторонниками той самой «зрады». Нынешняя украинская власть неоднократно пасовала под натиском этой вроде бы не особенно многочисленной группы.
Показателен пример марта прошлого года. Тогда Козак и Ермак прилетели в Минск, где до пандемии заседала ТКГ, чтобы подтолкнуть переговорщиков к компромиссу.
С их участием было согласовано создание Консультативного совета при политической подгруппе ТКГ. Предполагалось, что на этой площадке представители Украины и ОРДЛО будут договариваться о политических и правовых решениях по урегулированию конфликта. Ермак не просто поддержал идею, а буквально подписался под ней, поставив под соответствующим протоколом свой автограф и резолюцию «согласен». Как только об этом стало известно, оппозиция и националисты обвинили президента Украины и главу его офиса в капитуляции и измене. В результате Ермак отозвал свою подпись.
Точно так же националисты критиковали Зеленского за июльские договоренности о перемирии, называя их уступкой Москве. Их возмущение вызвал сам факт, что документ возлагает ответственность за реализацию согласованных шагов на Вооруженные силы Украины, с одной стороны, и вооруженные формирования ОРДЛО – с другой.
Вторая претензия была к тому, что для ответного огня нужно разрешение сверху. На этот счет экс-президент Леонид Кравчук, возглавляющий украинскую делегацию в ТКГ, высказался так: «Я бы действовал зеркально: на каждый выстрел отвечать выстрелом. И не надо ждать, выдумывать, провокация это или не провокация. Выстрел – это выстрел. Если они стреляют, отвечать надо так же. И не надо ждать, пока кого-то убьют или ранят».
Заявление было сделано 7 февраля 2021 года, то есть почти через семь месяцев после вступления в силу согласованных формулировок по перемирию. Получилось, что Ермак – главный переговорщик Украины по донбасскому урегулированию – согласовывает условия, а глава украинской же делегации в ТКГ Кравчук их дезавуирует. При этом официально Киев из договоренностей не выходит. А если соглашение о перемирии трактуется вольно, оно перестает быть соглашением.
Война или мир?
Переговоров сейчас нет не только в ТКГ, но и в «нормандском формате», где вместе с Козаком и Ермаком работают советники президента Франции и канцлера Германии Эммануэль Бонн и Ян Хеккер.
Они должны помогать контактной группе находить компромиссы. В ноябре прошлого года на фоне срыва перемирия и тупика на переговорах в ТКГ была предпринята попытка оживить процесс. Бонн и Хеккер предложили разбить «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений» на кластеры – по сути, разобрать их на отдельные элементы, чтобы согласовать каждый по отдельности.
Спустя четыре месяца обсуждения кластеров можно сделать вывод: с мертвой точки ничего не сдвинулось. После франко-германских кластеров появились украинские предложения и комментарии от России и ОРДЛО. И переговорный механизм встал. Многочасовые онлайн-дискуссии раз за разом кончаются ничем.
Киев винит в невыполнении Минских соглашений Москву, а Россия – Украину. Периодически украинские чиновники говорят, что эти договоренности уже не отражают реальность и хорошо бы их изменить. Но новую версию никто не предложил. Во всяком случае в публичном поле она не появлялась.
Неофициально на Украине признают: пытаться выполнить Минские соглашения не только бесполезно, но даже вредно. Также распространено мнение, что Украина подписывала соглашения не для того, чтобы их выполнять, а чтобы избежать крупного военного поражения – в то время ее вооруженные силы действительно находились в очень затруднительном положении.
Почему Зеленскому невыгодно выполнять Минские соглашения, в целом понятно. Их реализация в нынешнем виде – с особым статусом для республик Донбасса – приведет к тому, что в стране появится новый, самостоятельный во многих вопросах центр силы, у которого к тому же будут полномочия строить собственные отношения с российскими регионами. И где гарантия, что другие области страны не поднимут вопрос о дополнительных полномочиях для себя? Кроме того, нынешняя украинская власть слаба и не способна противостоять давлению националистов, считающих любой компромисс по Минску предательством.
Актерское прошлое Зеленского никуда не делось – реакция зрительного зала для него играет важную роль. Он ориентируется на аплодисменты, а когда их нет, пытается вернуть расположение публики другими способами. Компромиссы по Донбассу, как показала практика, овацию вызвать не способны. Поэтому теперь у Киева другая установка: договориться с Россией невозможно, лучше готовиться к войне и укреплять армию, чтобы когда-нибудь вернуть не только Донбасс, но и Крым.
В этот подход укладывается появление «Стратегии деоккупации и реинтеграции временно оккупированного Крыма», обещающей, что Киев применит для возвращения себе полуострова все меры, включая военные, а также «Стратегии военной безопасности», в которой Россия названа главным военным противником Украины, а НАТО – спасительным зонтиком безопасности.
Россию явно раздражает и произошедшая в Зеленском перемена, и невозможность что-либо согласовать с Киевом. Козак даже предлагал коллегам по «нормандскому формату» сделать переговоры публичными и обнародовать все, о чем удалось или не удалось договориться. К таким шагам дипломаты обычно не прибегают, тем более когда компромисс действительно возможен. Против публичности, которая помогла бы Москве доказать свою правоту и продемонстрировать несговорчивость Киева, выступили Украина, Германия и Франция.
Возобновление полноценных переговоров и хоть какая-то гибкость сторон вполне могли бы снять растущее напряжение. Но Украина на это не идет по внутриполитическим причинам, а Россия твердо стоит на незыблемости Минских соглашений, не двигаясь ни на миллиметр и не желая поступаться достигнутой когда-то дипломатической победой, к тому же подкрепленной резолюцией Совбеза ООН. Результат – эскалация, в которой каждый видит свою войну.
Фонд Карнеги за Международный Мир и Московский Центр Карнеги как организация не выступают с общей позицией по общественно-политическим вопросам. В публикации отражены личные взгляды авторов, которые не должны рассматриваться как точка зрения Фонда Карнеги за Международный Мир или Московского Центра Карнеги.
Московский Центр Карнеги. 06.04.2021
