Что делать с экстерриториальными санкциями? Ответы ЕС

Иван Тимофеев, программный директор клуба «Валдай». Статья подготовлена в продолжение сотрудничества между клубом «Валдай» и аналитическим центром Observer Research Foundation (ORF) в рамках Валдайского проекта Think Tank

Одним из важных решений новой администрации США стал пересмотр политики санкций, доставшейся в наследство от президента Дональда Трампа. В числе «токсичных» активов ушедшей команды – подпорченные отношения с Европейским союзом. Разногласия между Вашингтоном и Брюсселем существовали задолго до появления Трампа в Белом доме. ЕС категорически не принимал экстерриториальные санкции США. Еще в 1996 году Совет ЕС утвердил так называемый Блокирующий статут, направленный на защиту европейского бизнеса от ограничительных мер США против Кубы, Ирана и Ливии. Долгое время Вашингтон избегал обострения отношений с ЕС, хотя европейские компании подвергались солидным штрафам за нарушение режимов санкций США.

Ситуация заметно ухудшилась в период президентства Трампа. Холодным душем для ЕС стали как минимум три события. Первое – односторонний выход США из СВПД, «иранской ядерной сделки». Трамп возобновил действие американских ограничений против Ирана в полном объеме, а затем и существенно их расширил. Его демарш заставил уйти из Ирана десятки крупных компаний из ЕС под угрозой штрафов и других принудительных мер американских властей. Официальный Брюссель оказался бессильным переубедить Вашингтон относительно выхода из СВПД. Власти ЕС также не смогли дать своему бизнесу гарантии надежной защиты от карательных мер Минфина США и других ведомств. Вторым событием стала мощная атака Вашингтона на проект трубопровода «Северный поток-2». Трамп открыто выступал против трубопровода, хотя его противником также была и администрация Обамы. Конгресс принял два санкционных закона по российским трубопроводным проектам. Конгрессмены и Госдепартамент прямо предупреждали европейский бизнес об угрозах санкций за участие в проекте. Помимо Ирана и России озабоченность в ЕС вызывало и американо-китайское обострение. Брюссель дистанцировался от кавалерийской атаки Трампа на Китай. Пока американские ограничения против «китайских коммунистических военных компаний», телекомов и официальных лиц затрагивают ЕС в самой минимальной степени. Однако Вашингтон настойчиво толкал своих союзников к вытеснению китайских технологических компаний. Нельзя исключать, что в будущем и китайский трек внешней политики США станет проблемой для Брюсселя.

Для ЕС все эти события стали поводом задуматься о защите от экстерриториальных санкций США. Работа над ними велась как европейскими экспертными центрами, так и Еврокомиссией. В настоящее время можно говорить о формировании ряда стратегических целей, достижение которых должно позволить Евросоюзу повысить свою устойчивость в отношении экстерриториальных санкций США или других государств. К подобным целям можно отнести следующее:

1. Усиление роли евро в международных расчетах. Уже сегодня евро занимает второе место после доллара в международных расчетах и резервах. Однако в отличие от США Евросоюз не использует это преимущество в политических целях. Множество транзакций европейского бизнеса с иностранными партнерами осуществляется в долларах США, что делает его более уязвимым к последующим принудительным мерам. Расчеты в евро могли бы снизить риски транзакций с теми партнерами, против которых действуют санкции США или других стран, но не действуют санкции СБ ООН или самого ЕС. Здесь у властей Евросоюза есть серьезные заделы и неплохие шансы на достижение поставленной цели.
2. Создание платежных механизмов, работу которых невозможно остановить извне. В качестве примера подобных механизмов часто приводится INSTEX – канал осуществления платежей по гуманитарным сделкам с Ираном. В 2020 году были осуществлены первые транзакции. Однако успех на данном направлении вызывает вопросы. INSTEX был широко разрекламирован политиками стран ЕС. Ожидания оказались завышенными. Механизм пока не оправдал себя даже в гуманитарных целях. Минфин США в любой момент может ввести против INSTEX блокирующие санкции, если сочтет, что механизм используется для преднамеренного обхода американских режимов ограничений против Ирана. На фоне INSTEX гораздо лучше пока смотрится швейцарский механизм гуманитарных сделок с Ираном SHTA. Он был создан совместно с американцами, и как раз у него проблем в функционировании возникать не должно. Впрочем, говоря о платежных механизмах в ЕС, имеют в виду не только гуманитарные транзакции. Речь идет о планах создания защищенных механизмов транзакций в торговле энергоносителями или сырьем. Вопрос в перспективах реализации данных проектов.
3. Обеспечение возможности беспрепятственных расчетов и доступа к другим услугам для физических и юридических лиц в ЕС, попавших под экстерриториальные санкции. Иными словами, речь идет о том, чтобы гражданин или компания из ЕС, попавшая, например, под блокирующие санкции Минфина США, могла осуществлять платежи внутри ЕС. Сейчас европейские банки в таких транзакциях попросту откажут, и с большой вероятностью суды встанут на их сторону. Фактически Евросоюз хочет создать инфраструктуру, которая уже создана, например, в России. О национальной платежной системе в Москве задумались еще до масштабных санкций 2014 года. При всем небольшом весе России в мировой финансовой системе у страны есть собственная суверенная платежная система, которая позволяет осуществлять транзакции собственным гражданам на собственной территории.
4. Обновление «Блокирующего статута» 1996 года. В частности, речь идет о развитии инструмента компенсаций компаниям, пострадавшим от экстерриториальных санкций.
5. Создание информационных баз данных в интересах европейских компаний о рисках экстерриториальных санкций, а также оказание системной юридической помощи компаниям, которые попали под зарубежные ограничения. В частности, речь о содействии европейским компаниям и гражданам стран ЕС в отстаивании своих интересов в судах США, а также об использовании иных юридических механизмов, например в рамках ВТО.
6. При необходимости – балансирование экстерриториальных мер США или других стран встречными ограничительными мерами.

Впрочем, санкционная повестка ЕС далеко не ограничивается угрозой экстерриториальных санкций. В конечном счете США – союзник и партнер ЕС, а значит, возможности для сглаживания кризисных ситуаций остаются широкими. Сотрудничество на уровне профильных ведомств также выделяется в качестве рекомендации. Тем более что после ухода Трампа в США могут более внимательно относиться к озабоченностям Евросоюза.

Главным приоритетом остается развитие политики санкций самого ЕС. И здесь встает множество проблем и задач. В числе основных – низкая скорость принятия решений и слабая координация в имплементации санкций. Централизация санкционных механизмов в руках Брюсселя становится важной задачей Еврокомиссии.

Международный дискуссионный клуб "Валдай". 03.03.2021