Отношения России и США на перепутье
Сайрус Ньюлин, научный сотрудник программ по Европе, Евразии и России вашингтонского Центра стратегических и международных исследований (CSIS)
Хизер Конли, старший вице-президент по Европе, Евразии и Арктике и директор Европейских программ вашингтонского Центра стратегических и международных исследований (CSIS)
Иван Тимофеев, к.полит.н., программный директор РСМД, член РСМД
Наталья Вяхирева, к.полит.н., программный менеджер РСМД
Доклад РСМД и Центра стратегических и международных исследований (CSIS)
В сентябре 2020 г. Российский совет по международным делам (РСМД) и Центр стратегических и международных исследований (CSIS) провели онлайн-встречу российских и американских экспертов для обсуждения четырех тем, имеющих значение для будущего развития российско-американских отношений. На повестку были вынесены вопросы контроля над вооружениями, соперничества между США и Китаем, возможности взаимодействия в Арктике, вопросы Восточного Средиземноморья. Ниже представлен краткий доклад по итогам состоявшейся дискуссии.
Российско-американские отношения сегодня находятся в худшем состоянии со времен окончания холодной войны, при этом сохраняется негативная динамика с риском дальнейшей эскалации. Список вопросов, по которым позиции Москвы и Вашингтона расходятся, растет, однако возможности для взаимодействия по отдельным аспектам все же остаются. Чтобы не допустить углубления конфронтации, сторонам следует приложить усилия для повышения предсказуемости и прозрачности отношений между ними, вне зависимости от исхода президентских выборов в США 3 ноября. Необходимо сохранять контакты между военными, одновременно продолжая совместные усилия по разрешению конфликтов, однако этого недостаточно. И Россия, и США выиграют от установления регулярного и структурированного двустороннего взаимодействия. Определенные возможности для эффективного сотрудничеств остаются, хотя и становятся все более зыбкими. Прежде всего речь идет о взаимодействии в Арктике, в сфере контроля над вооружениями, а также в регионе Восточного Средиземноморья. Даже в тех областях, где позиции сторон кардинально расходятся, механизмы снижения напряженности должны дополняться дипломатическим диалогом, в рамках которого объективно оценивалась бы региональная динамика, политические приоритеты сторон и красные линии.
Контроль над вооружениями
Система стратегической стабильности России и США, кропотливо выстраивавшаяся на протяжении десятилетий, находится под угрозой развала. Нарушения договоров и односторонние выходы из них уже содействовали созданию атмосферы взаимного недоверия, а администрация Д.Трампа считает, что существующие соглашения по контролю над вооружениями больше не отвечают изменившейся обстановке в сфере безопасности. Речь идет о проблеме учета всего ядерного потенциала, создании новых образцов вооружений (например, гиперзвуковых ракет и систем космического базирования) и, самое главное, о модернизации Китаем стратегических ядерных сил. На момент написания этой статьи оставалось неясным, согласятся ли Россия и Соединенные Штаты продлить Договор СНВ-3, срок действия которого истекает в феврале 2021 г. Этот двусторонний договор — единственный в области ограничения стратегических ядерных вооружений. Остается открытым и вопрос о согласовании политических рамок для выработки будущего соглашения Вашингтона с Москвой и Пекином по контролю над вооружениями.
Пекин, заявивший летом об отказе от участия в трехстороннем обсуждении контроля над вооружениями, положил конец попыткам Д.Трампа вовлечь Китай в такие переговоры.
На момент подготовки данного доклада двусторонние переговоры, судя по всему, велись о продлении договора на один год (потенциально он может быть продлен сроком до 5 лет), а также о замораживании на один год всего арсенала ядерных боеголовок, как стратегических, так и нестратегических. Пока неясно, какие именно процедуры верификации будут согласованы. Есть надежда, что уже в 2020 г. будет положено начало будущим переговорам по контролю над вооружениями, которые помогут решить более широкий круг проблем, и договоренности будут обновляться каждые 12 месяцев.
Какова переговорная стратегия администрации Д.Трампа, и действительно ли она желает продлить новый Договор по СНВ, судить трудно. В октябре этого года специальный посланник президента США по вопросам контроля над вооружениями Маршалл Биллингсли изложил предварительные условия для продления СНВ-3, на которые Москва не согласилась. США настаивали на том, что рамки будущего соглашения, в которое будет включен Китай, должны охватывать широкий класс ракетно-ядерных вооружений, в том числе тактические системы меньшей дальности, а также предусматривать более жесткие механизмы верификации. По итогам прошедших недавно в Хельсинки (Финляндия) переговоров по стратегической стабильности, можно сделать вывод, что США выработали новую стратегию, направленную на замораживание ядерного арсенала (о чем США надеялись договориться и объявить до президентских выборов в США 3 ноября).
Изначально Москва заявила, что согласится на продление без каких-либо условий, но 20 октября 2020 г. дала понять, что не исключает возможности замораживания ядерного арсенала на один год с тем, чтобы обеспечить продление СНВ-3 на тот же период. Заключить такое соглашение обеим сторонам еще предстоит.
Один из американских участников экспертной встречи рассказал о беседе с высокопоставленным военным чиновником США, в которой тот отметил, что его гораздо больше беспокоил бы Китай, чем недостоверные, с точки зрения США, данные о военных арсеналах, предоставленных Россией в соответствии с условиями договора. Хотя вице-президент Джо Байден и заявил, что в случае избрания продлит новый Договор по СНВ, переговоры по заключению возможного нового соглашения по сокращению стратегических наступательных вооружений будут трудными при любой администрации. В Соединенных Штатах растет двухпартийный консенсус в отношении того, что существующий режим контроля над вооружениями, созданный в основном для регулирования двустороннего ядерного соперничества, должен быть обновлена фоне усиления Китая и появления новых технологий. Вместе с тем многие в США считают, что, хотя режимы контроля над вооружениями и должны развиваться, чтобы соответствовать требованиям ситуации и времени и содержать в себе эффективные механизмы верификации, для обеспечения международной безопасности сегодня лучше иметь несовершенные договоры о контроле над вооружениями, чем не иметь никакого контроля вообще.
В отличие от предыдущих циклов в российско-американских отношениях, контроль над вооружениями перестал быть сферой, стоящей особняком, на которой общее ухудшение двусторонних отношений никак не сказывалось. Сейчас позиция США по стратегической стабильности во многом определяется состоянием их отношений с Россией. В Вашингтоне превалирует мнение, что Москва нарушает существующие договорные обязательства и вмешивается в американские выборы. Это увеличивает внутриполитические издержки при проведении переговоров о продлении СНВ-3. Более того, в США обсуждение вопросов контроля над вооружениями всегда велось по двум направлениям — внешнему (с Россией) и внутреннему. Так, ратификация нового Договора СНВ в США зависела от достижения договоренности между демократами и республиканцами о модернизации американского ядерного арсенала. Вашингтон может придать большее значение обсуждению контроля над вооружениями с Россией в будущем, в частности, если стабилизируется общая обстановка, и американские политики почувствуют, что лучше понимают исходящие от Китая вызовы. Однако это свидетельствует о том, что для американских политиков проблема Китая оттесняет вопрос России на второй план.
Как будут выглядеть будущие режимы контроля над вооружениями? Исходят ли вызовы существующему режиму из недостатков Договора или же отсутствия политической воли и творческого подхода со стороны политических лидеров? Отдельные элементы существующей системы контроля над вооружениями могут быть распространены на другие страны. Однако неясно, будет ли будущая многосторонняя структура иметь обязательную юридическую силу или же будет основана на доброй воле участников, что может расширить их список, но при этом усложнить механизм верификации и соблюдение договоренностей. Участники семинара согласились с тем, что гибкие, креативные и не имеющие обязательной юридической силы формы контроля над вооружениями и политика в области космоса, особенно в отношении таких новых элементов, как гиперзвуковое и противоспутниковое оружие, могут быть полезными дополнениями к юридически обязательным режимам. Однако они не должны заменять существующие договоры, ограничивающие ядерные арсеналы и платформы. Другими словами, «мягкий контроль над вооружениями» не может заменить основанный на договорах «жесткий» контроль над вооружениями. По мнению некоторых американских участников, режимы контроля над вооружениями имеют тенденцию смещаться в сторону принятия «добровольных норм». Другие участники предложили провести работу по определению тех областей, в которых, по общему согласию, контроль над вооружениями по-прежнему работает.
Отказ Пекина от участия в трехсторонних переговорах России, США и Китая объясняется тем, что по своему потенциалу стратегического оружия Китай существенно уступает России и США. Участники семинара задавались вопросом, проявил бы Китай больший интерес к контролю над вооружениями, имей он возможность вести переговоры с позиции относительной силы. Такие условия могли бы быть созданы за счет трехстороннего диалога по ракетам средней дальности в Азии, хотя нет никаких гарантий, что США согласятся с тем, что захочет получить Китай в обмен на свои ограничения. Как бы то ни было, Китай располагает большим количеством ракет с радиусом действия 500–5500 км. США лишь недавно вышли из ДРСМД и сегодня не имеют в Азии ракет средней дальности, однако ведут переговоры со своими союзниками об их размещении. Отправной точкой для трехсторонних дискуссий может стать перспектива гонки вооружений средней дальности в регионе. Стимулировать участие Пекина может также обсуждение контроля над вооружениями в Азии в расширенном формате P5, включающем Индию и Пакистан.
Россия и соперничество США и Китая
Американо-китайские отношения переживают самый сложный период со времен событий на площади Тяньаньмэнь в 1989 г. или даже с 1950-х гг., когда у власти находился Мао Цзэдун. Ухудшение отношений стало стремительно набирать обороты при администрации Б.Обамы и было вызвано обеспокоенностью США кибершпионажем Китая и наращиванием им военного присутствия в Южно-Китайском море. Однако после вступления в должность президента Д.Трампа в январе 2017 г. отношения между США и Китаем превратились в открытое противостояние в экономической, военной, технологической и идеологической сферах с отголосками холодной войны. В последние месяцы они продолжили портиться из-за пандемии коронавируса, которая нанесла удар по экономике США и значительно сократила шансы президента Д.Трампа на переизбрание. Это находит отражение в жесткой риторике высокопоставленных официальных лиц США, в частности — госсекретаря М.Помпео в адрес «Коммунистической партии Китая» и «китайского вируса» в разгар ожесточенной президентской кампании. Но даже в этом случае соперничество США и Китая носит структурный, а не личностный характер. Даже если риторика станет менее резкой в случае прихода к власти Дж.Байдена, двухпартийный консенсус относительно необходимости повышения конкурентоспособности США при взаимодействии с Китаем сохранится.
Пекин также стал воспринимать продолжительный период соперничества с Вашингтоном как неизбежность, хотя и не ожидал столь стремительного его развития. Последние события придали этой динамике новый импульс. Давление со стороны Белого дома на китайские технологические компании — например, Huawei, — повышение торговых тарифов, финансовая конкуренция и экономические последствия пандемии COVID-19 ускорили внесение корректив в стратегию развития китайской экономики. Китайская «Стратегия двойного обращения» в сфере экономики направлена на снижение взаимозависимости Китая с США и Западом. Уверенность руководства КПК в том, что в этой конкурентной борьбе Китай одержит верх, лишь укрепляет решимость сторон следовать выбранному курсу
Москва и Пекин демилитаризовали свои отношения. Международный порядок, в котором доминируют США, не устраивают обе страны, хотя Китай продолжает извлекать выгоду из существующей глобальной торгово-финансовой архитектуры. Более того, политика Вашингтона привела к сближению России и Китая. Санкции США, наложенные на Россию за ее политику в отношении Украины, и недавние санкции в отношении Китая за притеснение уйгуров в провинции Синьцзян, объединили Москву и Пекин в стремлении разработать альтернативу глобальной финансовой архитектуре, в которой доминирует доллар. При этом обновленная стратегия национальной безопасности США называет Россию и Китай главными угрозами (хотя большей стратегической проблемой Вашингтон считает Китай). Отношения России и Китая имеют и экономическую подоплеку. Спрос Китая на сырье и новые источники энергии все время растет, а Россия постоянно стремится к диверсификации рынков, ослаблению зависимости от Европы, а также к привлечению инвестиций. Являясь естественным конкурентом Австралии, Новой Зеландии и Канады в поставках сырья в Китай, с точки зрения США, Россия может извлечь выгоду от «исключения» Китая из западных цепочек поставок.
Российские и американские специалисты характеризуют российско-китайские отношения по-разному и порой противоречиво. Некоторые вашингтонские политики отмечают использование Россией и Китаем ряда схожих инструментов государственного управления, поскольку для достижения своих политических целей Пекин стал все чаще прибегать к дезинформации, кибер-изоляции и мерам принуждения при торговле энергоносителями. Это позволяет сделать вывод о становлении российско-китайского альянса, выходящего за рамки простого экономического сотрудничества. Другие же полагают, что усиление экономического взаимодействия с Китаем вызывает в Москве опасения возможного превращения России в «младшего партнера» Китая в экономическом плане. Сторонники этой точки зрения настаивают на том, что для получения рычагов политического влияния на Пекин политика США должна всячески использовать неизбежные трения и разногласия в российско-китайских отношениях. Российские участники отнеслись к этому скептически. Готовы ли США пойти на необходимые компромиссы (например, на уступки по Украине), чтобы склонить Россию к сотрудничеству в их противостоянии с КНР? Более того, российские участники заявили, что растущая экономическая асимметрия беспокоит Москву гораздо меньше, чем многим в Соединенных Штатах хотелось бы думать. Несмотря на огромную разницу в размерах экономики, долг России Китаю совсем невелик, а на долю Китая приходится всего 16% от общего объема российской торговли против 42% с ЕС. Экономическая мощь отнюдь не всегда дает преимущества в политике.
Для Москвы баланс и диверсификация являются стратегическим императивом. Она рассматривает соперничество США и Китая как организационный принцип, который перестроит современные международные отношения, и всем другим игрокам придется определиться с выбором своих стратегий и подходов в отношении этого противостояния. Вместе с тем российская политика направлена на создание пространства для маневра и обеспечение отсутствия необходимости выбирать между технологическими или финансовыми платформами Запада или Китая. Осознавая возможности для дальнейшего развития сотрудничества с Китаем в области технологий и торговли, Россия, тем не менее, стремилась уравновесить свои отношения с Китаем взаимодействием с такими игроками, как Европейский союз, Индия, Иран и Япония (при том что ее растущее сближение с Китаем осложняет отношения с Индией, а недавняя политика в отношении Беларуси и отравление видного российского оппозиционера Алексея Навального оттолкнули Европейский союз). В Центральной Азии Россия является конкурентом Китая, но этот регион оба государства не ставят в приоритет, и пока он не будет препятствием на пути углубления сотрудничества.
Россия видит себя потенциальным лидером нового глобального движения неприсоединения — «третьего пути» — в парадигме США — Китай. Этим можно объяснить проявление решительности, отличавшее международную позицию Москвы в последние годы, в том числе ее попытки войти в регионы с неясными для Вашингтона стратегическими интересами, в результате чего Россию даже стали называть «спойлером» политических преференций США. Поскольку стратегическим приоритетом Соединенных Штатов стал Китай, американские участники задавались вопросом, может ли Вашингтон согласиться на «третий путь» для России, лишь бы не допустить раскола мирового порядка на две части, в одной из которых Китай будет задавать тон вместе с Россией.
Председательство России в Арктическом совете
Список областей, в которых взаимодействие между Россией и США сохраняется и носит позитивный характер, постоянно сокращается. Однако взаимодействие в Арктике остается примером сотрудничества. Предстоящее председательство России в Арктическом совете (2021–2023 гг.) предоставляет возможность использовать многолетний опыт конструктивного взаимодействия США и России, особенно в морском регионе Берингова моря и пролива, а также с помощью прошедшего испытание временем многостороннего формата, основанного на консенсусе. Однако сотрудничество России и США в Арктике сталкивается с рядом препятствий. Так, при администрации Д.Трампа управление Арктикой и изменение климата перестали быть приоритетами американской политики. Кроме того, озабоченность вызывают вопросы безопасности Арктики, связанные с усилением военного присутствия России (и ответными мерами НАТО), а также растущим экономическим присутствием Китая в регионе. По мере того, как приоритеты России и США в регионе продолжают пересматриваться, для снижения риска непреднамеренной эскалации и укрепления регионального доверия Москве и Вашингтону надлежит укреплять существующие каналы связи и возобновить диалог по решению спорных вопросов безопасности и геополитических проблем. В то же время им следует определить позитивную повестку дня в рамках Арктического совета (в частности, по арктической морской среде, но не ограничиваясь одной лишь ею), которая будет отвечать потребностям быстро развивающегося региона.
Будущее политики США в отношении Арктики во многом зависит от результатов президентских выборов в стране. Выход администрации Д.Трампа из Парижского соглашения по климату и пересмотр внутреннего законодательства по регулированию климата в эпоху Б.Обамы привели к тому, что в вопросах, связанных с защитой окружающей среды, входивших в число приоритетов Арктического совета, Соединенные Штаты противопоставили себя всем другим арктическим государствам. Если Д.Трамп будет переизбран на второй срок, то участие США в решении вопросов изменения климата и охраны окружающей среды в Арктическом совете может продолжить сворачиваться, что лишит Совет ключевого объединяющего начала и сузит пространство для совместных инициатив с Россией. Однако в случае победы на выборах кандидата от демократов Джо Байдена Соединенные Штаты, скорее всего, восстановят и придадут новый импульс политике эпохи Б. Обамы в области защиты окружающей среды и смягчения последствий изменения климата. Эти усилия наряду с контролем над вооружениями могут стать областью растущего взаимодействия между Россией и США, даже если характер отношений в целом останется напряженным.
Другие препятствия связаны с изменениями в подходе России к региону. Для Москвы Арктика является одновременно и территорией экономических возможностей, и потенциальным источником угроз на арктическом побережье, протяженность которого составляет более 7 000 миль. С точки зрения американских экспертов, наращивание военного присутствия России в регионе, в том числе усиление патрулирования подводных лодок в Северной Атлантике, развертывание береговых противоракетных батарей и систем противовоздушной обороны вызвало ответные меры США, которые тоже усилили патрулирование в Баренцевом море силами 2-го и 6-го флотов ВМС США. Опасность постепенной милитаризации региона усугубляется крайне низким уровнем доверия между Россией и Западом и сокращением контактов между военными руководителями России и США. Свою лепту вносят и расхождения во взглядах на правовой статус Северного морского пути (СМП) — Россия рассматривает его как свои прибрежные воды, а США считают международным проходом. Напряженность усиливает и тот факт, что российское законодательство обязывает военные суда иностранных государств предупреждать о планах пройти через СМП за 45 дней, брать на корабли российских лоцманов и выплачивать сборы за лоцманскую и ледокольную проводку. США давно отдают предпочтение свободе судоходства (Freedom of Navigation, FON) во всем мире и считают подобные требования нарушениями Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву. Российское законодательство, ограничивающее доступ к международному проходу, или попытка ограничить доступ к открытым водам центральной части Северного Ледовитого океана, а также увеличение числа военных учений в регионе могут создать взрывоопасный очаг напряженности в будущем.
Невзирая на эти риски, риторика соперничества великих держав в Арктике выходит за рамки реальных возможностей. Военное строительство России в регионе отстает от ее амбициозного графика. В «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности до 2035 года» упоминаются суверенные претензии России, но акцент делается не на них, а на экономическое и социальное развитие региона. По мнению США, хотя усиление российского военного присутствия в Арктике и привело к наращиванию патрулирования НАТО в Беринговом проливе и Баренцевом море, оно не спровоцировало арктическую гонку вооружений. Несмотря на обеспокоенность американских политиков небезопасностью США в Арктике, ВВС и ВМС США внесли лишь незначительные коррективы в свои планы наращивания потенциала, и американские участники сомневались, что ВМФ проведет учения программы FON в Арктике в ближайшем будущем. Таяние морского льда создало новые коммерческие возможности, сопровождаемые увеличением военной активности, но Арктика остается сложным и негостеприимным регионом для вооруженных сил.
Вместе с тем набирающая силу динамика в сфере безопасности в регионе требует разработки новых механизмов для разрешения конфликтов и споров. Арктический совет — это проверенный формат для гармонизации подходов к окружающей среде и ее сохранению, но он не в состоянии решать проблему безопасности или угрозы реального конфликта. Необходим новый форум для разрешения конфликтов, связанных с военной деятельностью, а также содействия повышению уровня транспарентности и сдержанности. Исландия, чье председательство в Арктическом совете подходит к концу, могла бы инициировать обсуждение этой темы в кулуарах министерской встречи в мае 2021 г., но для успеха форума решающее значение будет иметь возобновление контактов на высоком уровне между министерствами обороны России, США и государств-членов Арктического совета.
Существуют возможности для двустороннего сотрудничества и вне сферы безопасности, независимо от результатов выборов в США. России и Соединенным Штатам следует создать совместный центр информирования о морской среде для разделения движения судов в Беринговом проливе, координации поисково-спасательных операций, предотвращения незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла и реагирования на экологические катастрофы в Беринговом проливе и морской акватории. И Россия, и США (на Аляске) сталкиваются с проблемой таяния вечной мерзлоты и сопутствующих угроз для коммерческой и критически важной инфраструктуры. Создание новой научной рабочей группы Арктического совета по исследованию вечной мерзлоты позволило бы реагировать на возникающие проблемы в режиме реального времени, а также расширило бы сферу эффективного взаимодействия России и США, помогая восстановить доверие. Не исключено, что оно сможет сыграть положительную роль и при рассмотрении более сложных вопросов безопасности. Вместе с тем приоритетом работы Совета должно стать принятие практических мер и реагирование в режиме реального времени на растущие экологические проблемы региона. Разлив нефтепродуктов в Норильске в мае 2020 г. из-за проседания опор под одним из резервуаров и разрушительное загрязнение морской воды у полуострова Камчатка — лишь два примера экологических катастроф в России, ликвидация последствий которых может только выиграть от коллективной технической экспертной помощи стран Арктического совета.
В силу существующих у России и США разногласий, препятствий на пути российско-американскому сотрудничеству в Арктике становится все больше. Тем не менее история эффективного взаимодействия двух стран в регионе имеет давние корни, а впечатляющие примеры можно найти даже в те периоды, когда двусторонние отношения переживали самые кризисные моменты. Россия и США могли бы возглавить разработку механизмов управления морской средой, создание морской научной организации для центральной части Северного Ледовитого океана и начать новый диалог по вопросам безопасности в Арктике. Все это имело бы большое значение в решении проблем, связанных со стремительным потеплением в Арктическом регионе.
Транспарентность и снижение уровня конфликтности в Восточном Средиземноморье
Восточное Средиземноморье остается наиболее вероятной точкой возможного военного столкновения России и США. Чтобы не допустить дальнейшего усиления конфронтации, сторонам надлежит четко сформулировать и обозначить свои интересы в регионе, а затем перейти к региональной дипломатии. В этом контексте недавняя Берлинская конференция по Ливии стала хорошим прецедентом.
Интересы Москвы в этом регионе весьма разнообразны. Как сухопутная держава, Россия исторически рассматривала регион на Юге от себя как «мягкое подбрюшье» и потенциальный источник нестабильности, исходящей от государственных и негосударственных угроз. Подобное восприятие угрозы, которую необходимо нейтрализовать, распространяется на Восточное Средиземноморье, которое Россия рассматривает как продолжение своей границы с Черным морем. Хотя Россия и отсутствовала в регионе на протяжении многих лет, ее вмешательство в 2015 г. на стороне Башара Асада, последнего оставшегося в регионе союзника,, стало возвращением к историческому прецеденту, а вовсе не чем-то новым. В Сирии сейчас основной интерес Москвы переместился с обеспечения политического выживания Б.Асада на стабилизацию политической обстановки в преддверии президентских выборов в 2021 г. Прочный мир в Сирии принесет России экономические выгоды, но, что более важно, укрепит позиции Москвы в сфере безопасности и продемонстрирует ее действенность в качестве альтернативы США. С точки зрения США, в Ливии российские военные через наемников ЧВК «Вагнер» Евгения Пригожина оказывают материально-техническую и военную поддержку силам, сражающимся на стороне Халифы Хафтара и Ливийской национальной армии (ЛНА). Как и в Сирии, эта политика обеспечила Москве важное место за дипломатическим столом и право голоса в определении политического и экономического устройства Ливии, а также ее безопасности. Возобновлением своих экономических и военных связей в регионе, в частности — с Египтом и Кипром, Россия также оказывает влияние на политические решения ЕС и процессы, берущие свое начало в Восточном Средиземноморье, в том числе миграционные потоки. Примечательно, что недавний визит высокопоставленного немецкого чиновника в Москву был посвящен теме миграции, а не Украине.
Для США Восточное Средиземноморье является южным флангом НАТО, важным региональным энергетическим узлом и ключевым торговым перевалочным пунктом. Выполняя свои обязательства перед НАТО, Вашингтон стремится поддерживать готовность и эффективность сил сдерживания и обороны Альянса в Восточном Средиземноморье и на Черном море. Хотя США и стремились сократить свое военное участие на Ближнем Востоке, они приложили немало усилий для оказания значительного экономического и политического давления на Тегеран и ускорения дипломатического признания Израиля. США хотят сохранить доступ и влияние в регионе, но не уверены, как им следует реагировать на растущее присутствие в нем России и ухудшающиеся отношения с Турцией. Политика США в Сирии нацелена на сохранение их постоянно сокращающегося физического присутствия, чтобы уменьшить региональную мощь Ирана, помочь защитить Израиль и противостоять угрозе возрождения терроризма. Цели США в Ливии неясны, как и непонятно, кого они на самом деле поддерживают — базирующееся в Триполи Правительство национального согласия (ПНС) или ЛНА Х.Хафтара.
И Россия, и США заинтересованы в том, чтобы не допустить доминирования в регионе какого-либо субъекта, стремятся создать условия для экономической деятельности и поддерживают усилия по борьбе с терроризмом для защиты своих территорий. Однако США считают, что стабильность достигается наилучшим образом путем либерализации и демократизации, которые помогают устранить основные причины недовольства гражданского общества. По мнению же России, стабильность обеспечивают устойчивые режимы. В результате столь разных подходов и стратегий, а также близости дислокации российских и американских военных на театре военных действий каждая из сторон считает другую дестабилизирующим фактором и зачастую неверно истолковывает ее действия и намерения.
Это расхождение наиболее ярко проявляется в Сирии, где взгляды России и Соединенных Штатов на президента страны Башара Асада и серьезные нарушения прав человека, допущенные в годы его правления, кардинально расходятся. Москва, не располагая достаточными финансовыми ресурсами, продемонстрировала готовность продавать оружие широкому кругу покупателей и вмешиваться от имени своих партнеров. Это делает Россию привлекательным вариантом для многих лидеров региона, стремящихся противостоять давлению США в отношении демократии и прав человека и диверсифицировать свою зависимость от внешних игроков.
Конфликт в Сирии и растущее число горячих точек в восточной части Средиземноморья проявляют необходимость возобновления двустороннего диалога и продолжения усилий по разрешению военных конфликтов. Августовский инцидент между российскими и американскими военными в Сирии показывает, что даже «патовые ситуации» чреваты опасным развитием событий. Военно-морские учения НАТО на Черном море стали для США и Альянса демонстрацией политики сдерживания и обороны, поскольку американские эксперты посчитали, что Россия наращивает свои вооруженные силы в регионе. Россия же расценила усиление активности НАТО вблизи своих границ как угрозу. Она сама стремилась продемонстрировать силу в регионе наращиванием военной мощи в Крыму, активизацией военных учений и действий в опасной близости от сил США и НАТО. Вероятность происшествия или просчета любой из сторон, опять же, высока.
Еще одним усложняющим фактором и болевой точкой в российско-американских отношениях является Турция. Действия президента Р.Т.Эрдогана во внутренней политике все чаще воспринимаются Соединенным Штатами как антидемократические и антизападные, а проведение им воинственной политики в регионе привело к разногласиям Турции с НАТО и ЕС (прежде всего с Грецией, Францией и США). Одним из последних трендов политики США в отношении Восточного Средиземноморья является создание новых союзов в области безопасности и энергетики с Грецией, Кипром, Египтом, Израилем, Ливаном и Иорданией с целью избежать зависимости от Турции. Отношения Турции с Россией и активизация взаимодействия этих двух стран придают дополнительный импульс поиску политических альтернатив. Укреплением связей с ключевым союзником по блоку НАТО Россия порождает трения внутри Североатлантического Альянса, подтверждает свой статус в регионе и сводит на нет попытки Запада политически изолировать Россию.
Из партнерских отношений Турция извлекает свою выгоду, значение которой Вашингтон часто недооценивает. По мнению Р.Т.Эрдогана, сотрудничество с Москвой по щепетильным проектам предоставляет дополнительные возможности громко заявить о себе, увеличивает рычаги влияния на западных партнеров Турции и диверсифицирует зависимость Анкары от великой державы. Так, стремление Турции к наращиванию своего оборонного потенциала и закупка ею С-400 у России позволяют Р.Т.Эрдогану проводить более независимую внешнюю политику и политику в области безопасности и при этом продолжать извлекать выгоду от своего членства в НАТО. Историческое недоверие и членство Турции в НАТО — естественные ограничители развития партнерства Турции с Россией. Хотя Москва и Анкара занимают противоположные позиции в отношении многих конфликтов в регионе, даже ограниченное партнерство «по расчету» позволяет обеим реализовывать свои региональные амбиции и заполнять пустоту, оставленную в регионе Соединенными Штатами.
Стремление России к укреплению связей с Турцией отражает серьезный сдвиг в региональной стратегии: с подхода, основанного исключительно на угрозах, акцент переносится на подход, основанный на возможностях. Москва придает очень важное значение достижению региональных дипломатических успехов (которые нередко ставят Запад в тупик) путем сотрудничества со всеми основными игроками по обе стороны любого конфликта. Россия стремилась организовать отдельные дипломатические площадки, не связанные с инициативами Запада. По мнению Москвы, существующие структуры контролируются Западом или слишком зарегламентированы и потому не предоставляют возможностей или легитимности, необходимых Москве для проведения гибких переговоров со всеми сторонами. Этот политический динамизм не приветствуется Соединенными Штатами, но одновременно создает потенциал для двустороннего взаимодействия.
Двустороннее сотрудничество в регионе может начаться с координации и согласования дипломатических инициатив. Продолжение ограниченного американского присутствия на юго-западе Сирии означает, что Россия не может достичь всех своих целей. В этой связи России и США надлежит возобновить проведение предварительных переговоров. Переброска Турцией сирийских наемников в Ливию, а совсем недавно — в Нагорный Карабах теперь начинает угрожать основным интересам России в ее «мягком подбрюшье». Несмотря на то, что конфликт, управлять которым Москве становится все труднее, продолжает набирать обороты, дипломатическое сотрудничество между Россией, США и Францией в рамках Минской группы вселяет определенный оптимизм.
И Россия, и США являются основными игроками в Восточном Средиземноморье, и им следует наладить регулярный диалог по региональной динамике. Его целью вовсе не обязательно будет поиск решения возникающих проблем, но он позволит сторонам сформировать понимание эволюционирующего характера этой динамики и изложить свою политику и позицию. При проведении этого диалога следует избегать публичности, он также должен проходить на государственном уровне, достаточном для обстоятельного обсуждения, но и не на таком высоком, чтобы ожидать от него заключения двусторонней «сделки». В то же время крайне важно поддерживать постоянные контакты между военными для координации их действий, чтобы минимизировать количество военных происшествий или инцидентов. Восстановление регулярного и деполитизированного диалога потребует времени, особенно если в США произойдет смена администрации, а дипломатическое взаимодействие продолжит сводиться к рассмотрению разовых инцидентов. Чтобы защитить и расширить политическое пространство для продуктивного российско-американского диалога, обе стороны должны сделать разрешение конфликтов и предотвращение происшествий своим приоритетом, а также проявлять сдержанность в публичных высказываниях.
Заключение
Самым удивительным при проведении данной экспертной дискуссии на уровне второго трека оказалось то, что в разгар глубокого кризиса в отношениях между Россией и США эксперты из обеих стран нередко соглашались в региональных оценках, а высказанные точки зрения и суждения помогали более объективно оценить обстановку. Эксперты с обеих сторон выражали обеспокоенность в связи с проводимыми Москвой и Вашингтоном политическими курсами и стремились выявить новые механизмы диалога для решения проблем в Арктике и Восточном Средиземноморье, в вопросах контроля над вооружениями, в процессах соперничества и взаимодействия между великими державами. В последнее время нередко подобные обсуждения превращаются в изложение разногласий и вызывают разочарование, поскольку эксперты с обеих сторон ограничиваются озвучиванием официальной позиции. Этот диалог был другим. Мы надеемся, что в будущем российские и американские официальные лица возьмут на вооружение точки зрения добросовестных и неравнодушных экспертов и предлагаемые ими совместные программы действий.
РСМД. 08.11.2020
