Значение и предназначение ООН: ретроспектива и прогноз

Лидия Смирнова, советник Постоянного координатора системы ООН в Российской Федерации (г. Москва)

---

В этом году исполняется 75 лет Организации Объединенных Наций (ООН) – центральной площадке многосторонней дипломатии и главной международной организации по обеспечению мира и безопасности. ООН –  единственный международный институт с поистине универсальным охватом и членством, широчайшей повесткой дня. Среди ее функций – разработка международного права, учреждение других международных организаций, создание тематических и мультидисциплинарных комитетов, комиссий и программ, организация глобальных конференций и саммитов. В качестве узлового элемента и зонтичной основы глобального управления ООН часто является наиболее значимым этапом международного сотрудничества практически в любой области и непосредственно определяет глобальные мировые процессы.

На протяжении 75 лет потеря веры в ООН происходила с завидной регулярностью. Критика звучала с момента ее создания и иногда принимала удивительно схожие выражения 30 и даже 40 лет спустя. Так, видный американский дипломат и «архитектор» "холодной войны" Джордж Кеннан писал в        1949 г., что Генеральная Ассамблея ООН представляет собой «случайное собрание социальных образований, которые на данном этапе человеческой истории пользуются широкой степенью признания в качестве независимых государств»[1]. Призывы к реформированию ООН также раздавались многократно. В начале 1980 годов казалось, что ООН становится все менее актуальной для разрешения международных проблем, а всего 13 лет спустя, в связи с окончанием "холодной войны", она обрела новое дыхание и стала играть более устойчивую и существенную роль в международных делах[2].

В чем же состоит значение ООН? Во-первых, как и другие международные организации, это прежде всего творение и инструмент государств, который существует, поскольку последние находят ее деятельность полезной, т.е. членство в ООН и ее финансирование воспринимаются как одно из средств продвижения внешней политики. Во-вторых, на более существенном уровне, ООН, как и другие международные организации, помогает государствам добиваться сотрудничества и многосторонних решений их проблем.          В-третьих, ООН играет ключевую роль в процессах, посредством которых международное сообщество коллективно легитимирует как международные субъекты, так и определенные виды международных актов. Наконец, важно значение ООН в создании, поддержании и развитии нормативно-правовой базы международных отношений.

Разворачивающийся кризис, связанный в том числе с пандемией короновируса, стал шоком для многосторонних институтов и международного взаимодействия в целом. Очевидно, что и архитектура международных организаций, в том виде, в каком она была задумана по окончании Второй мировой войны, и методы их работы подвергнутся существенной корректировке как вследствие объективного перехода системы международных отношений в новое качество, так и в силу исчерпания приданного многим организациям функционала, избыточности функций, очевидного параллелизма деятельности, а главное, нежелания ключевых игроков придерживаться прежних правил игры.

Для России, вероятно, это как раз подходящий момент для переосмысления своих подходов в отношении ООН и международных организаций в целом. Поскольку с некоторых пор Россия демонстрирует стремление конкурировать на международной арене в дипломатической, экономической и военной сферах, она не может игнорировать международные организации как ключевое поле битвы за определение того, какой набор ценностей (образ будущего) будет формировать ХХI в. О характере же реального влияния России в этой среде уместнее всего судить как раз на примере ООН. Соответственно, цель статьи – осветить некоторые бюджетные, кадровые, идейно-политические и практические аспекты работы ООН с целью понять, на каких же позициях на самом деле находится Россия, в том числе, в сравнении с такими странами, как США и Китай, и как ей выстраивать будущую политику в отношении ООН и подобных структур.

Кто оплачивает?

Система ООН состоит из собственно Организации Объединенных Наций и более 30 связанных с ней структур (программ, фондов и специализированных учреждений), имеющих собственный членский состав, руководство и бюджет. Соответственно, взносы в ООН делятся на три категории: регулярные (т.е. обязательные или «начисленные») взносы; взносы на операции по поддержанию мира; добровольные взносы от государств и частного сектора, целиком обеспечивающие функционирование программ и фондов, таких, как ЮНИСЕФ, ПРООН и т.д. Что касается специализированных учреждений (ВОЗ, ЮНЕСКО, МВФ и т.д.), то они сохраняют самостоятельность и финансируются за счет и добровольных, и начисленных взносов.

Регулярный бюджет ООН формируется на основе распределения в виде шкал взносов, устанавливаемых Генеральной Ассамблеей и рассчитываемых исходя из показателей уровня экономического развития страны. Максимальная ставка - 22%, минимальная - 0,001%. Регулярный бюджет на 2020 г. утвержден в размере 3,073 млрд долл. Как следует из таблицы, составленной автором на основе информации, помещенной на официальном ООНсовском сайте, по размеру взноса на 2020 г. Россия находится на десятой позиции. Ее взнос примерно в десять раз меньше взноса США, в разы меньше взносов Китая, Японии, Германии, Великобритании и Франции, почти на треть меньше взноса Италии и сопоставим со взносами Канады, Кореи и Испании.

Таблица 1. Топ-12 взносов в регулярный бюджет ООН в 2020 г. (в долл. США)

	Государство-член	Шкала взносов (в %)	Валовый взнос	Зачет по плану налогообложения персонала	Чистый вклад
1.	США	22.000	678 613 826	-[3]	678 613 826
2.	Китай	12.005	370 307 226	33 526 724	336 780 502
3.	Япония	8.564	264 165 855	23 916 940	240 248 915
4.	Германия	6.090	187 852 646	17 007 726	170 844 920
5.	Великобритания	4.567	140 874 061	12 754 398	128 119 663
6.	Франция	4.427	136 555 610	12 363 416	124 192 194
7.	Италия	3.307	102 007 997	9 235 558	92 772 439
8	Бразилия	2.948	90 934 253	8 232968	82 701 285
9.	Канада	2.734	84 333 191	7 635 324	76 697 867
10.	Россия	2.405	74 184 830	6 716 516	67 468 314
11.	Корея	2.267	69 928 070	6 331 119	63 596 951
12.	Испания	2.146	66 195 694	5 993 199	60 202 495
ВСЕГО		100.000	3 084 608 300	217 832 940	2 866 775 360

Источник: https://undocs.org/en/ST/ADM/SER.B/1008

Значительно большие средства выделяются на миротворческие операции. В настоящее время в них задействовано порядка    110 000 человек в 13 странах мира[4]. Расходы распределяются на основе отдельной шкалы взносов, при этом члены Совета Безопасности вносят большую долю в виду их особой ответственности за поддержание международного мира и безопасности и в качестве платы за возможность принятия ключевых решений.

Утвержденный миротворческий бюджет на финансовый год с 1 июля 2019 года по 30 июня 2020 года составил  6,5 млрд долл.[5]. В дополнение к нему многие страны добровольно и на безвозмездной основе выделяли ресурсы сверх своих начисленных взносов в виде транспортных, материально-технических, кадровых и финансовых средств. Как следует из официальных данных, среди плательщиков начисленных взносов в миротворческий бюджет Россия занимает восьмое место. Ее взнос примерно в 9 раз меньше взноса США, в пять раз меньше взноса Китая, значительно меньше взносов Японии, Германии, Великобритании и Франции и ниже взноса Италии.

Таблица 2. Топ-10 плательщиков начисленных взносов на операции ООН по поддержанию мира в 2019 г.

	Государство-член ООН	%
1	США	27.89%
2	Китай	15.21%
3	Япония	8.56%
4	Германия	6.09%
5	Великобритания	5,79%
6	Франция	5.61%
7	Италия	3.30%
8	Россия	3.04%
9	Канада	2.73%
10	Корея	2.26%

Источник: https://undocs.org/A/73/350/Add.1

Кто работает? 

Персонал ООН насчитывает 109 589 человек (включая 38 713 международных специалистов[6]), задействованных в 38 структурах, расположенных в 450 точках (duty stations) по всему миру[7]. Табл. 3 составлена автором на основе официальных данных о численности персонала ООН по состоянию на 31 декабря 2018 г. (последняя полностью доступная официальная информация) в разбивке по национальности и категории персонала. По общему количеству персонала Россия находится на 27 месте, по количеству международных специалистов – приблизительно на 12-ом.

Таблица 3. Топ-27 персонала ООН в разбивке по национальности и категории по состоянию на 31.12.2018 г. 

	Государство-член	Международные специалисты	Местные специалисты	Сотрудники полевых служб	Сотрудники вспомога- тельных служб	Всего
1.	США	3349	25	123	1921	5418
2.	Франция	2287	5	33	2050	4375
3.	Кения	860	380	208	2042	3490
4.	Южный Судан	214	502	15	2660	3391
5.	ДРКонго	279	507	76	2512	3374
6.	Италия	1745	6	16	1472	3239
7.	Эфиопия	416	427	80	1658	2581
8.	Великобритания	1775	7	59	642	2483
9.	Индия	1054	408	129	782	2373
10.	Филиппины	449	178	154	1227	2008
11.	Канада	1465	12	45	485	2007
12.	Южный Судан	25	340	1	1576	1942
13.	Афганистан	110	403	28	1382	1923
14.	Германия	1414	12	10	397	1833
15.	Ливан	260	210	106	1169	1745
16.	Испания	1098	23	17	452	1590
17.	Нигерия	342	387	59	748	1536
18.	Пакистан	451	328	55	696	1530
19.	Иордания	283	218	36	873	1410
20.	Мали	109	264	9	905	1287
21.	Египет	361	178	25	721	1285
22.	Китай	754	127	5	349	1235
23.	Австрия	308	1	20	854	1183
24.	Ирак	97	282	50	743	1172
25.	Япония	989	16	2	123	1130
26.	Колумбия	287	215	4	602	1108
27.	Россия	602	26	43	374	1045
ВСЕГО		38713	13815	3509	53552	109589

Источник: https://www.unsceb.org/CEBPublicFiles/CEB_HR_Statistics_31_12_2018_0.pdf

Трудоустройство в Секретариат ООН формально проводится на основе географических квот, устанавливаемых для каждой страны по трем показателям: размер взноса, величина национального валового продукта и население страны. Соответственно, главные доноры располагают большими квотами. На практике квота – это во многом виртуальное, бюрократическое понятие, существенно не влияющее на набор кадров, за исключением постов высокого уровня. Вне Секретариата ООН квоты не рассматриваются как ключевой фактор, и основные вакантные должности заполняются на свободных конкурсах.

Секретариат ООН фактически составляет "вторую" Организацию Объеденных Наций. Генеральный секретарь и исполнительное руководство обладают значительным влиянием даже в отношении некоторых стран-участниц[8]. Руководящие посты в сферах безопасности, торговли, финансов и сельского хозяйства традиционно рассматриваются как особо значимые, «высокополитические», в противовес менее значимым в таких областях, как социальное обеспечение, права человека, окружающая среда и здравоохранение[9]. Известно о двух гражданах РФ, занимающих посты высокого уровня: главы Антитеррористического Бюро и директора отделения ООН в Женеве. На момент публикации статьи на сайте исполнительного руководства системы ООН (всего 30 человек, не считая Генерального секретаря) не было ни одного гражданина России[10]. 

Характерно, что во всемирной паутине практически отсутствует аналитика, посвященная кадровым проблемам ООН, в частности, эффективности системы квот. В этой связи любопытна статья, опубликованная в The New York Times в 2005 г. бывшим заместителем Генерального секретаря,            Р. Такуром, индусом по происхождению. Он утверждает, что все влиятельные и высокобюджетные должности в Секретариате и системе ООН в целом заполнены выходцами с Запада, а успех продавливания своих кандидатов прямо пропорционален положению страны в международной иерархии власти и богатства. Р. Такур также напоминает, что представители Азии составляют почти половину всех миротворцев ООН и оплачивают около четверти регулярного и миротворческого бюджетов. Тем не менее еще в 2004 г. в высших эшелонах миротворческого департамента не было ни одного азиата, тогда как две трети старших сотрудников департамента - выходцами с Запада. Р. Такур заключает, что система квот - не столько источник проблем ООН, сколько их возможное решение в будущем, и призывает азиатские страны настойчиво продвигать своих компетентных представителей на руководящие должности в системе ООН.

Как это работает?

Деятельность ООН, как и других международных организаций, можно условно разделить на два направления: межгосударственное сотрудничество и оказание технической помощи. Первое, в целом, сводится к разработке и имплементации международно-правовых норм разного уровня и юридической силы. Второе - к предоставлению консультаций по политическиv, экономическиv и другиv реформам.

Что касается первого направления, то с развалом СССР западные модели и концепции права полностью вытеснили в международно-правовом дискурсе все другие модели и концепции. Первые a priori были объявлены наиболее приемлемыми для «новых демократий» и прогрессивными, вторые – соответственно неподходящими, недемократическими и регрессивными[11]. Тенденция идейно-политического подавления «новых демократий» западными демократиями особенно выпукло проявилась в системе ООН, впрочем как и в других международных организациях. Поскольку любая правовая система представляет собой весьма высокий уровень надстройки («суперструктуры»), базирующейся на соответствующей экономической системе общества[12], можно констатировать, что современное правовое измерение международного сотрудничества фактически играет роль именно такой суперструктуры, обслуживающий потребности, прежде всего, западной экономики.

Также хотя теоретически и формально-юридически все страны - участницы ООН выступают как равные партнеры и носители одинаково равноценных государственных воль, фактически воля каждого государства предопределяется его реальными возможностями: чем сильнее государство, тем тверже, масштабнее и реальнее его воля[13]. Российские правоведы уже давно отмечают, что Россия фактически, а не формально-юридически, не может оказывать такое же влияние на процесс формирования и реализации международно-правых норм, как, например, США, и что международными законодателями, в течение длительного времени оказывавшими значительное влияние на развитие международного права, выступают, в первую очередь, юристы США, Великобритании и Франции[14].

Что касается второго направления, т.е. программ технической помощи, то их безусловная направленность – транзит к демократии и капитализму стран третьего мира, включая постсоветское пространство. Польза от таких программ для стран-реципиентов достаточно спорна. Большинство написаны «под копирку» и не позволяют обеспечить необходимую гибкость в восприятии национального контекста. Автору рассказывали о реакции высшего чиновничества одной балканской страны, начинающейся на букву «М», на презентацию рекомендуемого для этой страны пакета реформ высоким представителем международной организации, где повсеместно фигурировало название другой балканской страны, также начинающейся на «М». Подобным историям несть числа.

Принятие технической помощи не только вынуждает страны-реципиенты приспосабливаться к «чужой» для них повестке дня, определяемой в самых богатых экономиках, но и фактически влечет вмешательство во их внутреннюю политику, а, значит, и государственный суверенитет. Таким образом, в той мере, в какой они составляют структуру глобального управления, ООНские учреждения, особенно аффилированные с ООН банки развития, фактически принимают форму управления со стороны богатейших стран беднейшими, а не выстраивают систему, которая одинаково применима ко всем. Ответственности же за неудачи и другие последствия рекомендованных действий международные организации – в силу иммунитета - не несут[15]. В 1990-е годы Россия сама выступала получателем технической помощи и, думается, извлекла немало полезных уроков.

Что же США?

США воспринимают себя не только в качестве инициатора ООН и принимающей стороны ее штаб-квартиры, но и как «главного направляющего» и крупнейшего донора[16] организации, вот уже 75 лет олицетворяющей «основанный на правилах миропорядок», в значительной мере разработанный, гарантируемый и поддерживаемый США[17]. Первоначально самая высокая ставка регулярных взносов для США была установлена на уровне 40% регулярного бюджета. Со временем ставка были скорректирована и сократилась до 25% в 1972 г. и 22% - в 1995 г.[18]. В 2018 г. обязательный взнос США в регулярный и миротворческий бюджеты составлял 22% и 28% соответственно, а всего в бюджеты ООН разного уровня было выделено порядка 10 млрд долл. (примерно одна пятая от общего бюджета ООН), причем одну треть составляли начисленные взносы, а две трети – добровольные[19]. Автор не нашел сопоставимой статистики по РФ за 2018 г., но, судя по некоторым данным, тремя годами ранее, в 2015 г., Россия выделила всей системе ООН только 220 млн долл.[20].

Что касается кадрового аспекта, то граждане США «традиционно» возглавляли Всемирную продовольственную программу, Детский фонд ООН (притом, что они с 1995 г. так и не ратифицировали Конвенцию ООН о правах ребенка!) и Международную организацию по миграции, считающиеся важными для обеспечения целей экономической политики и политики безопасности США. На момент публикации статьи граждане США находились во главе двух первых учреждений, а также Группы Мирового банка. Еще два представителя исполнительного руководства ООН, будучи гражданами других государств, получили высшее образование исключительно в вузах США и, следовательно, могут считаться в некоторой степени индоктринированными американскими идеологическими подходами[21].

Тем не менее, придя в Белый дом, президент Д. Трамп, по некоторым сведениям, поставил две взаимоувязанные задачи: кардинально снизить роль США в ООН и других международных организациях, в том числе путем снижения расходов по крайней мере на 40%; произвести ревизию всех международных договоров с участием США с целью их потенциальной денонсации[22]. Действия Д. Трампа отражают качественно новые сдвиги в американской политике: усталость значительной части американского общества от международных обязательств и глобальной роли США; ощущение, что «основанный на правилах миропорядок» не продвигает интересы США, а сдерживает их; больший акцент на суверенитете и меньший на альянсе с западными странами, который, собственно, и лежал в основании учреждения ООН; приоритет в продвижении американской интересов, а не американских ценностей[23]. Не Д. Трамп создал эту динамику, но он во многом ускорил ее.

Будет ли новое американское видение глобального миропорядка формироваться с опорой на ООН или без, пока не вполне ясно. Будущее ООН, однако, выглядит проблематичным с нескольких точек зрения. С исторической, ООН - продукт Ялтинско-Подсдамского миропорядка, и задуман как эманация союзнических отношений, сформировавшихся в ходе Второй мировой войны. Поскольку обе сверхдержавы - СССР и США – были к тому же антиколониальными по сути, одной из подразумеваемых целей ООН было способствовать деколонизации, которая уже шла полным ходом. Поэтому вполне логично, что именно в 1945 г. настало время реализации идеи о том, что мир должен быть оснащен организацией, включающей все государства. В 1991 г. СССР, а с ним и двусубъектный миропорядок рухнули, и доминирование США в ООН стало отражением принципа: «Победитель получает все!», с последующим приспособлением институтов и инструментов управления к его (победителя) интересам. Сейчас же единственная из двух прежних супердержав сама разрушает созданную ей конструкцию, т.е. ООН, как не отвечающую более ее интересам.

С идейно-политической точки зрения, ООН была основана на либеральной концепции государства всеобщего благоденствия ХХ-го в., вступившей в кризис с конца 1970 годов и замененной в 1991 г. на неолиберальную модель. То есть, несмотря на продолжающуюся обманчивую социально-ориентированную риторику, последние 30 лет система ООН, как и большинство других международных структур, фактически служила завуалированным проводником ценностей финансового глобализма. Последний же, скорее всего, будет разрушен наступающим кризисом и полным переформатированием мировой экономики. Соответственно, новые организации, если и когда они возникнут, будут выстраиваться под новый экономический базис (или базисы) и новые смыслы, которые пока еще даже не просматриваются. В зависимости от этого и будет решаться, нужна ли организация со всемирным охватом, и если да, то на каких новых принципах она должна создаваться. 

Наконец, с геополитической точки зрения, несмотря на то, что созданная ООН система коллективной безопасности базируется на принципе объединения великих держав, в настоящее время олицетворяющий этот принцип орган - Совет Безопасности (точнее пятерка его постоянных членов, представляющая собой мировой элитный пакт) - переживает упадок. Две центральные функции совета (управления и "концерта" - «мирового элитного пакта») постепенно входят в противоречие друг с другом в том смысле, что сформировавшееся за последние десятилетия «прецедентное право» совета, представляющее собой «комплекс либеральных норм и практик», выглядит все менее приспособленным для поиска ответов на вопросы, выдвигаемые новыми историческими, экономическими и идеологическими реалиями.

Реформа Совета Безопасности уже долгие годы стоит на повестке дня и оставляет неясным, распространятся ли преимущества постоянных членов на некоторые другие крупные державы, и как такое изменение в балансе сил, если оно произойдет, повлияет на элитную динамику внутри совета и отдельно – среди его постоянных членов. С 1991 г. американская гегемония в мире никем не оспаривалась, будучи надежно подкрепленной американскими денежными и другими средствами. Соответственно, до последнего времени особой необходимости в коренной перестройке ООН и, конкретно, Совета Безопасности не возникало.

…Пока США находятся в дрейфе. Конгресс продолжает одобрять более высокие взносы, чем того требует Белый дом. Общее финансирование организации, таким образом, остается на уровне предыдущих лет. Как бы ни сложились обстоятельства, в преддверие грядущих перемен и резкого сокращения ресурсов в распоряжении государств и других доноров, снижение расходов системы ООН неотвратимо, т.е. она будет вынуждена претерпеть значительные изменения по объективным причинам.

И где Китай?

С начала XXI в. подход Китая к международным организациям и к ООН, в частности, претерпел существенную трансформацию - от роли регионального субъекта, стремящегося обрести международную легитимность и придерживающегося традиционно осторожной позиции, к все более уверенной, активной роли. Сегодня, когда действия США в ООН квалифицируются как геополитический откат[24], Китай использует свою возросшую экономическую, политическую и институциональную мощь для изменения ООН как института глобального управления изнутри. Сочетая системное использование и системное переформатирование ее основных параметров, Пекин демонстрирует нацеленность на формирование политики, процедур, персонала и риторики для создания международной среды, способствующей обеспечению и продвижению его экономических интересов и интересов в области безопасности[25].

Влияние Китая в ООН укрепляется последовательно и методично. С 1995 по 2005 гг. Пекин утроил свой взнос в регулярный бюджет с 0,72% до 2,05%. В 2014 г. его взнос возрос до 5,1%[26]. Платежи в миротворческий бюджет выросли с 6,6% в 2016 г. до 10,3% в 2018 г. Сегодня Китай занимает второе место по перечислению средств как в регулярный (12,005%), так и миротворческий (15,21%) бюджеты. Иными словами он - второй после США финансовый вкладчик в организацию. Ожидается, что до 2025 г. Пекин выделит сверх своих начисленных взносов дополнительно        1 млрд долл. в фонд ООН по поддержанию мира. В ответ на приостановление финансирования и выход США из ЮНЕСКО, Пекин заявил о намерении стать крупнейшим донором этой структуры и удвоить число китайских сотрудников в ней. На подобные же действия США в отношении ВОЗ Китай отозвался предложением предоставить 2 млрд долл. на борьбу с пандемией.

По сравнению с другими постоянными членами Совета Безопасности, Китай также крупнейший поставщик миротворцев (и 10-ый по величине среди всех стран-участниц ООН). В настоящее время около 2500 китайских военнослужащих размещены в зонах активных боевых действий. Если раньше Пекин рассматривал миротворческие миссии как противоречащие концепциям нейтралитета и суверенитета, то сегодня он - энергичный участник подобных операций, особенно в Африке. Миротворческие инициативы Китая носят стратегический характер, защищая его коммерческие интересы, обеспечивая устойчивый доступ к природным ресурсам и рынку с населением в один миллиард человек, способствуют расширению сбыта китайских товаров и военной техники. Ожидается, что к 2025 г. резервные миротворческие силы Китая увеличатся до 8 000 человек.

Китайское правительство также ведет тщательно продуманную кадровую политику, направляя своих перспективных граждан для продвижения вверх по карьерной лестнице в системе ООН[27]. Пекин уже добился значительных успехов в обеспечении лидирующих позиций в важных компонентах ООН. Так, в настоящее время китайцы возглавляют 4 из 15 ее специализированных учреждений (ФАО, ЮНИДО, МСЭ и ИКАО), а также занимают руководящие посты в широком спектре значимых органов ООН, таких, как Международный суд, Департамент по экономическим и социальным вопросам и Экономический и Социальный Совет[28]. Собственно говоря, Китай делает именно то, что рекомендовал упомянутый            Р. Такур в 2005 г.

В идейно-политической плоскости Китай активно использует площадки ООН для размывания западной идеологической гегемонии, которая воспринимается им как подрывающая его стабильность. Пекин последовательно отстаивает принципы неприкосновенности государственного суверенитета и восстановления статуса государств как единственно законных субъектов международных отношений, призывает к переосмыслению демократии в терминах приоритета экономических и социальных прав (что импонирует развивающимся странам), постоянно представляет свои действия как исправление дисбалансов и несправедливостей системы, в которой доминирует Запад, реагирует на потребности элит развивающихся стран, становится все более искусным в создании коалиций и голосующих блоков.

Огромнейшее внимание привлечено к инфраструктурному проекту «Один пояс - один путь». Западные исследователи не без горечи отмечают, что Пекин фактически преуспел в попытке сделать проект синонимом повестки дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 г., мобилизующей ресурсы ООН на борьбу с нищетой и неравенством и смягчением последствий изменения климата[29]. Многие структуры ООН провели пропагандистскую кампанию в поддержку проекта, используя как авторитет своего высшего руководства, так и программную поддержку. Сотрудничество ООН с китайскими компаниями и научно-исследовательскими центрами становятся все тесней, а внедрение китайских, в том числе, цифровых стандартов все более распространенным. Фактически «Один пояс - один путь» стал восприниматься как своего рода ориентир в рамках ООН, а масштабные усилия по его продвижению - через предложение китайских товаров, денег и технической помощи - предоставили Пекину мощнейший рычаг для преобразования сети международного сотрудничества в его интересах.

Таким образом, Китай за короткое время сумел перестроить «под себя» некоторые институты, органы и программы ООН, и у него имеются ресурсы для дальнейшего углубления и расширения своего влияния в ней. Тем не менее, проявив ловкость в «заливании» ООН деньгами, Пекин не продемонстрировал также умения продуцировать смыслы, т.е. способности формулировать и предлагать новые всеобъемлющие и конкурентоспособные концепции развития, отличные от тех, где роль «главного направляющего» уже закреплена за США. Влияние Пекина на формирование повестки дня Совета Безопасности незначительно, поэтому представить себе, что Китай как восходящая мировая супердержава попросту «заместит» в ООН и Совете Безопасности СССР, как это видится некоторым аналитикам[30], необычайно трудно. То есть придать ООН качественно новую динамику Пекин не в состоянии, а сохранить инерцию и поуправлять за свои деньги изобретенными другими инструментами – вполне!

Россия в ООН и других международных организациях: по течению или против

Анализ бюджетных, кадровых, идейно-политических и практических аспектов работы ООН неоспоримо указывает на относительную слабость российского присутствия в этой организации саму по себе и, особенно, в сравнении с такими странами, как США и Китай. Похожие тенденции прослеживаются и в других международных организациях, даже тех, где Россия выступает одним из «главных плательщиков». Дело в том, что с развалом СССР поддерживаемые им международные организации (ОВД, СЭВ), представлявшие социалистический образ будущего, перестали существовать. В течение же 1990 г. новое, молодое государство – Российская Федерация – вступило в «чуждые» ей международные структуры в том смысле, что они отстаивали чужие политические проекты, ценности, а следовательно, образы будущего. Критерий «чуждости» определяется тем, что, за редким исключением, РФ не стояла у истоков и не учреждала подобные организации, не участвовала в разработке их уставов, рабочих регламентов и основополагающих конвенций. Проще говоря, Россия присоединялась к организациям, где условия, правила и цели «игры» уже были заданы другими государствами.

Что касается ООН, то не Россия, а СССР создавал эту структуру и участвовал в ней на протяжении (первых) 46 лет. В декабре 1991 г., когда Союз распался, сохранение за Россией места в Совете Безопасности и даже в ООН поначалу не было очевидным. Примечательно, что именно американские юристы подсказали «очень хороший юридический вариант», для того, чтобы споры, что принадлежит РФ, а что – нет, стали беспредметными[31]. Квалификация России как продолжателя Советского Союза, т.е. того же самого субъекта международного права юридически создала возможность автоматического получения Россией всех прав и обязанностей предшественника. Важным фактором, сыгравшим в российскую пользу, стал также ее отказ от «довольно жесткой идеологии СССР» и смены позиции на «общечеловеческую»[32].

В чем же состоял интерес США? По мнению некоторых американских исследователей, «стремительное» решение передать постоянное место в Совете Безопасности России объясняется, в первую очередь, общей заинтересованностью других постоянных членов избежать более широких дебатов по реформе совета, которые, вероятно, поставили бы под сомнение их собственные привилегии[33]. Кроме того, учитывая, что недопущение унижения великой державы есть одна из центральных функций совета как «концерта», решение должно было смягчить «геополитическое падение Москвы» и оказать поддержку ее новому правительству[34].

Закрепление за Россией постоянного места в Совете Безопасности стало важнейшей внешнеполитической победой и подтвердило статус России как великой державы, однако, уже без приставки «сверх». Экономическая мощь и, особенно, идейно-политическое влияние СССР и РФ были и остаются несопоставимыми[35]. Это относится, в том числе, к характеру и масштабу их воздействия на ООН, впрочем как и другие международные организации. Примечательно, что по мнению наблюдателей, единственным более менее значимым выигрышем России в ООН за последнее время считается поддержка Генеральной Ассамблеей идеи разработки конвенции ООН о киберпреступности как альтернативы конвенции Совета Европы 2001 г., поддерживаемой США[36].

Что касается того, можно ли считать ООН «чуждой» организацией, то ее сущность, и методы работы уже были проанализированы. После развала СССР, ООН претерпела значительные изменения на практике, а не на бумаге! США, став единственным глобальным политическим субъектом (моносубъектом) в результате победы в "холодной войне", перешли к активному освоению геополитического пространства, создавая и выстраивая для себя общемировую разветвленную сеть из максимально возможного количества просубъектных (т.е. проамериканских) институтов, структур, агентов и т.п.[37] К категории «просубъекных» можно отнести и большую часть системы ООН. Пока Китай пытается перехватить лидерство в этой системе[38], а Россия - скорректировать несправедливость в отношении ее интересов по некоторым направлениям, США уже вовсю меняют правила «игры», балансируя на грани готовности отказаться от ООН вообще!

Как в этих обстоятельствах вести себя России и как ей выстраивать будущую политику в отношении ООН и других международных организаций? Очевидно, что за исключением унаследованного от СССР членства в Совете Безопасности, мировом элитном политического клубе, сохранение мирового порядка таким, каков он есть, по большому счету России ничего не дает, поскольку он во всех смыслах осуществляется в чужих интересах и за чужой счет, и его основные бенефициары - другие государства. При сохранении статус-кво, финансовые и кадровые ресурсы России будут по-прежнему использоваться для реализации чужих политических проектов и продвижения чужих ценностей, прежде всего, ускоренной интеграции – реальной или мнимой – ближайшего российского зарубежья в ЕС и НАТО.

С точки зрения интересов России как суверенного государства представляется логичным сосредоточение ресурсов на ключевых направлениях и наращивание мощи в тех международных организациях, где она имеет реальное влияние и через которые может на практике продвигать свои ценности и внешнеполитические интересы. Достижение подобной цели предполагает: в краткосрочной перспективе - пересмотр членства России в международных организациях для определения заведомо «чуждых» структур, прекращения членства в них или достижения максимальной гибкости участия; в средне- и долгосрочной перспективе - создание альтернативных организаций, инициатив и коалиций под ее эгидой и более активное ее взаимодействие с дружественными международными институтами.

В контексте наметившихся тенденций на постепенное разрушение состояния моносубъектности (т.е. американской гегемонии) в международной политике, перехода системы международных отношений к полисубъектному состоянию, усиливающуюся хаотичность и движение в сторону отказа от глобальных институтов[39] как не способных обеспечить международную стабильность, ближайшие годы могут стать решающими для обретения Россией не номинальной, а реальной международной политической субъектности. Номинальную субъектность России пока дает членство в Совете Безопасности, реальная же международная субъектность появится в том случае, если Россия станет носителем самостоятельного политического проекта, ценностей, а следовательно, и образа будущего и получит возможность менять правила международной игры в своих интересах.

Что касается международных организаций завтрашнего дня, очевидно, что они будут формироваться во внешне едином, но внутренне многовекторно-расколотом мире. Весьма вероятно, что в отличие от ООН, новые организации будут менее забюрократизированными, более техничными, мобильными, приспособленными для решения конкретных, четко очерченных задач и, самое главное, не требующими от государств отказа от суверенитета[40]. 

Изменение мирового общественно-политического устройства происходит, главным образом, через изменение института власти, который, в свою очередь, меняется через трансформацию идей[41]. Развитие международных организаций является значимой частью общей истории развития идей. Учитывая эти обстоятельства, можно надеяться, что Россия, опираясь на опыт СССР, сможет обрести идейно-политическое преимущество через предложение идей, отвечающих запросам нового времени, потребность в которых в периоды кризиса особенно велика. Глубина российской интеллектуальной мысли, способность мыслить нелинейно, неполная испорченность глобализмом, понимание деятельности человека и его мотивов как не сводящихся к чисто «экономическим» потребностям, - ее конкурентное преимущество. Именно оно может поспособствовать зарождению новых экономических (базис) и идейно-политических (надстройка) платформ, на которых и будут создаваться будущие, в том числе международные, институты. Перефразируя немецкого правоведа Йеринга, отметим, что можно завоевывать мир «силою оружия» (или капитала), а можно «силою духа».

Россия должна быть готова к любому развитию событий, а лучшая готовность – это максимальная сосредоточенность на себе, спокойное и реалистичное осознание своих жизненно важных интересов, сильных и слабых сторон и приложение всех усилий, не на уровне риторики, а на практике для осуществления выгодных России сценариев во внутренней и внешней политике.

---