Президентские законы по мотивам поправок в Конституцию. Что важно знать

Евгения Кузнецова, Владислав Гордеев, Елизавета Антонова, Дмитрий Серков

Владимир Путин внес в Госдуму пакет законопроектов, реализующих внесенные в Конституцию изменения. Они касаются порядка формирования правительства, Конституционного суда, назначения глав силовых ведомств и внешней разведки.

Президент России вечером 22 сентября во исполнение вступивших в силу поправок к Конституции внес в Госдуму проекты восьми законов — в том числе о правительстве, а также об изменении в законах о прокуратуре, внешней разведке, Федеральной службе безопасности, Конституционном суде и других. Сначала об этом РБК сообщил глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас, затем законопроекты появились в базе нижней палаты. По словам Клишаса, на будущей неделе в Госдуму будет внесен еще один пакет законопроектов, связанных с реализацией поправок в Основной закон.

Голосование по поправкам в Конституцию прошло с 25 июня по 1 июля. За них проголосовали 77,92%, 21,27% выступили против. Поправки вступили в силу 4 июля. Реализующие их законопроекты могут быть приняты уже в нынешнюю осеннюю сессию, говорил ранее глава думского комитета по конституционному законодательству Павел Крашенинников. Клишас уточнял, что нет цели «бегом вносить» законопроекты, после того как были одобрены поправки в Конституцию. Он отмечал, что изменения будут утверждены «после качественной правовой проработки».

Если обобщить суть внесенных законопроектов, то она сводится к введению системы «двух акторов» при принятии политических решений, сказал РБК политолог Евгений Минченко. «У каждого решения два ключа: по гражданским министрам — решают президент и Дума, по силовым — президент и Совет Федерации. Конституционный суд может тормозить принятые Федеральным собранием законы. Ну и закрепляется верховенство российского законодательства над международным», — отмечает политолог.

Ключевые положения обнародованных законопроектов — в материале РБК.

О правительстве

Проект федерального конституционного закона                      «О правительстве», внесенный президентом, предусматривает новую процедуру формирования правительства.

• Премьер, его заместители и федеральные министры, кроме глав силовых ведомств, назначаются президентом после их утверждения Госдумой. Причем кандидатуру премьера предлагает президент, а вице-премьеров и министров — председатель правительства.
• Президент может снять премьер-министра с должности, не распуская правительство.
• Руководители федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, назначаются президентом после консультаций с Советом Федерации. С этой целью глава государства вносит представление в верхнюю палату, а она в течение недели письменно сообщает президенту о результатах рассмотрения кандидатуры.
• Правительство могут наделить полномочиями по защите семьи и детства, в частности брака как союза мужчины и женщины.

Внесенный законопроект перекладывает часть «политических» полномочий с президента на правительство, сказал РБК руководитель лаборатории социальных исследований Института региональных проблем Петр Кирьян. «Это фактически декларативный перенос ответственности за политику с нынешней связки «президент — премьер» на премьера, — отметил он. — Это символическая, возможно, но важная история».

О Конституционном суде

• Законопроектом устанавливается, что КС состоит из 11 судей, включая председателя и его заместителя (прежде численность судей КС составляла 19 человек, у председателя было два заместителя).
• Конституционный суд получает право проверять конституционность федеральных законопроектов до их подписания президентом и местных — до их официального обнародования.
• КС получает полномочия разрешать вопрос об исполнении решений межгосударственных органов, международных или иностранных судов, если они противоречат Конституции России или «основам публичного правопорядка» в стране.

По мнению Кирьяна, важнейшее новшество состоит в том, что КС «предписывают проверку на соответствие Конституции фактически любого нормативного акта». Действующее законодательство предусматривает два варианта действий президента, если он получает законопроект, по поводу которого мнения палат Федерального собрания разошлись, — глава государства может отправить его на доработку либо не подписывать его, напоминает эксперт. «Теперь же будет прекрасный механизм: можно взять Конституционный суд, попросить его посмотреть документ и отклонить его, сославшись на решение суда, — говорит Кирьян. — Это красивый ход, потому что сейчас Госдума зачастую игнорирует заключения государственно-правового управления президента, а теперь это будет делать сложнее».

Если учесть, что президент вместе с Советом Федерации формирует состав Конституционного суда, то президентская власть в этой части усилится и у главы государства появится дополнительная возможность надзора за законодательной функцией, считает эксперт.

Благодаря новому законопроекту у Конституционного суда появится механизм давать заключения о возможности отказа от исполнения решения международного и межгосударственного суда, добавляет статс-секретарь Федеральной палаты адвокатов Константин Добрынин. «В таком случае помимо запроса от президента, правительства, Верховного суда Конституционный суд должен будет установить, противоречит ли такое исполнение основам публичного правопорядка России, — поясняет он. — Скорее всего, это призвано не допустить условное новое дело ЮКОСа, но вместе с тем это прямое противоречие международным обязательствам России и статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров».

Кроме того, законопроект ограничивает право граждан на обращение в Конституционный суд, сказал эксперт, так как вводится требование пройти надзорную инстанцию до обращения в КС.

Плюс будет расширено количество оснований для прекращения статуса судьи Конституционного суда, упомянул Добрынин. «Коллеги-судьи смогут направить представление на судью президенту, и он может быть лишен мантии, — пояснил он. — С моей точки зрения, этим явно нарушается один из важнейших принципов независимости судей КС».

О силовых структурах

• Согласно президентскому законопроекту, прокуроры субъектов Федерации, военных и других специализированных прокуратур будут назначаться на должность после консультаций президента с Советом Федерации. Сейчас они назначаются президентом по представлению генерального прокурора.
• Совет Федерации будет рассматривать кандидатуры глав Службы внешней разведки (СВР) и ФСБ по представлению главы государства (сейчас их назначает и снимает непосредственно президент).

Эти новеллы важны, так как сейчас назначением силовиков фактически занимаются внутренние управления администрации президента, говорит Кирьян. «Теперь же, если меняются силовики в регионах, Совет Федерации рано или поздно поставит вопрос о том, что та или иная кандидатура вызывает у него вопросы, — отметил он. — Это очень важно для регионов, потому что у нас силовая вертикаль — это вторая вертикаль после исполнительной, и сделать ее прозрачной очень важно».

Специализирующийся в области уголовного права адвокат Роман Новиков считает, что законопроекты, посвященные внешней разведке и ФСБ, демократизируют процедуру назначения их руководства. «Глава государства наделяет дополнительными функциями законодательную власть по рассмотрению кандидатов на должности руководителей ФСБ и СВР», — поясняет он. Раньше президент принимал такие решения единолично, напоминает эксперт. «В то же время в законопроекте не указано, что произойдет, если Совет Федерации не согласует внесенные кандидатуры», — добавил Новиков.

Об уполномоченном по правам человека

• Законопроект запрещает президентскому омбудсмену иметь иностранные счета, вклады и гражданство; он обязан постоянно проживать в России.
• Аналогичные требования вводятся и для других чиновников и судей. Им запрещается иметь гражданство другого государства или вид на жительство.

Уполномоченный Татьяна Москалькова уже одобрила эти инициативы: «На [омбудсмена] тоже распространяются запреты, которые были установлены для высшего эшелона власти: иметь гражданство в другом государстве, счета или недвижимость за границей. От уполномоченного по правам человека, который является высшим должностным лицом, зависит защита людей. Важно, что здесь появляются такие дополнительные требования к кандидатам на этот пост».

В законе о госслужбе уже содержались ограничения на иностранные счета и вклады. Теперь это распространяется и на сотрудников силовых ведомств, что уже было анонсировано президентом в рамках подготовки изменений Конституции, констатирует декан юридического факультета НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге Антон Ильин.

Положения, запрещающие чиновникам иметь иностранные активы, были в законодательстве и до этого, но тогда этот вопрос оставался скорее в «понятийной» сфере — наличие неиспользованного вида на жительство могло остаться без внимания. «Теперь же меры будут приниматься вплоть до того, что, получив гражданство, вы обязаны будете в течение пяти дней известить свое руководство, уйти с должности или сменить статус на исполняющего обязанности», — отметил эксперт.

РБК. 23.09.2020