Зеленский против регионов. Где пройдет новая линия раскола в украинской политике

Константин Скоркин

В 2019 году президентская команда отказалась от идеи досрочных местных выборов, не завершив, таким образом, полную перезагрузку власти. Теперь речь идет о потере управляемости страной, угрозе реванша старых элит и новой волны популизма, эксплуатирующего идею независимости регионов от центра.

Команде президента Зеленского удалось смягчить старое противостояние между Востоком и Западом, которое много лет оставалось главным в украинской политике. Но на смену ему идет новая линия раскола – конфликт между центром и региональными кланами. Пока старые оппоненты и с Востока, и с Запада отодвинуты на край украинской политики без шансов на общенациональный успех, местные власти, сплоченные недовольством карантином, готовы стать той силой, которая бросит вызов гегемонии Зеленского на региональных выборах этой осенью.

101 проблема децентрализации

Региональная политика с самого начала была слабым местом для Зеленского. На парламентских выборах летом 2019 года многие удивились, что его партии «Слуга народа» удалось провести довольно много депутатов по одномандатным округам, но это было связано не столько с силой региональных структур партии, сколько с тотальным недоверием украинцев к старым элитам.

С тех пор положение мало изменилось. «Украинская правда» описывает трехглавую структуру, с которой «Слуга народа» подходит к осенним региональным выборам. Избирательной кампанией будут одновременно заниматься губернаторы, областные партийно-штабные структуры и депутаты-мажоритарщики. Нетрудно предсказать, что это приведет к внутренней конкуренции и хаосу. И это в условиях, когда реформаторский импульс Зеленского слабеет, пропрезидентская партия охвачена борьбой внутренних группировок, а фракции «слуг народа» в местных советах даже в случае победы могут оказаться еще более рыхлыми, чем в Верховной раде.

Не менее хаотична кадровая политика Зеленского в отношении губернаторов. За год президентства он успел сменить всех старых глав областей, в некоторых регионах уже не по одному разу, но особым авторитетом они на местах не пользуются.

Стремление Зеленского усилить контроль над ситуацией в регионах упирается сразу в два мощных препятствия. Первое – это реформа децентрализации, укрепляющая позиции региональной выборной власти. Второе – сопротивление местных кланов, которым не нравится интерес президента к борьбе с коррупцией и омоложению кадров. Главными противниками президента тут становятся мэры крупных городов – Киева, Харькова, Одессы, Львова, – тесно связанные с региональными и всеукраинскими бизнес-группами.

Попытки децентрализовать украинскую систему управления предпринимаются еще со времен Ющенко, но обычно центральная власть сама начинает их тормозить, когда понимает, что реальная власть уходит не столько к местному самоуправлению, сколько к местным кланам.

Новый этап реформы, начатый при Порошенко, должен был ослабить региональные элиты, перекроив старую систему административного деления с ее сложившимися группами влияния. Создавались новые единицы – объединенные территориальные громады (общины). Также в рамках децентрализации предполагалось ликвидировать областные администрации, а их председателей (губернаторов) заменить префектами, имеющими только право надзора за работой самоуправления (хотя и с правом вето и роспуска советов за антиконституционные решения).

Зеленский продолжил процесс, начатый его предшественником. Особого выбора у него не было, так как реформа децентрализации – это часть процесса европейской интеграции, и ее активно финансируют и поддерживают международные институты. Кроме того, реформа украинского самоуправления связана с Минскими соглашениями, где предусмотрены децентрализация и особый статус для отдельных районов Донбасса, нынешних ЛНР-ДНР.

Однако и при Зеленском реформа упирается в то же самое базовое противоречие: декларируемая цель европеизировать местное самоуправление не вяжется с тем, что фактически это самоуправление захвачено региональными группировками, которые к тому же в большинстве своем находятся в оппозиции к президенту. В западной части страны их контролируют сторонники экс-президента Порошенко, на юго-востоке – наследники Партии регионов. Отдельную проблему представляет подконтрольный Киеву Донбасс, где некоторые главы городов не менялись десятилетиями – например, Алексей Рева руководит Бахмутом (бывшим Артемовском) в Донецкой области с 1990 года.

Коронавирусный бунт

Эпидемия коронавируса окончательно превратила копившиеся противоречия между центром и регионами в открытое противостояние. Уже при введении первых карантинных ограничений Зеленский столкнулся с неподчинением и саботажем со стороны влиятельных региональных политиков.

Первым взбунтовался мэр Харькова Геннадий Кернес (занимает пост с 2010 года, избирался еще от Партии регионов). Он выступил против закрытия городского метро и подчинился только после того, как Зеленский публично пригрозил ему уголовным преследованием. И чем дальше развивается эпидемия, тем громче и многочисленнее становятся региональные голоса протеста.

Зеленский попытался компенсировать слабость президентских кадров на местах и недостаток государственных ресурсов, прибегнув к помощи олигархии. В марте на встрече с представителями крупного бизнеса он фактически поделил страну на подшефные территории олигархов, поручив им финансировать борьбу с эпидемией (так же как в 2014 году на олигархов возложили борьбу с сепаратизмом). Например, Ринату Ахметову досталась подконтрольная Украине часть Донбасса и малая родина президента – Кривой Рог. Игорю Коломойскому отошла Запорожская область, Виктору Пинчуку – Днепропетровская.

Однако это решение лишь усугубило существующие проблемы. Украинские олигархи воспринимают подобную филантропию скорее как способ усилить свое влияние в регионах и в целом в стране. Мало того, некоторые из них стали формировать альянсы с местной властью. Например, возглавивший харьковский антикризисный штаб мультимиллионер Александр Ярославский (владелец Харьковского тракторного завода и аэропорта Харькова), вскоре вступил в союз с харьковским мэром Кернесом, оспаривая власть местного губернатора.

Апогеем противостояния центра и регионов стал бунт мэра Черкасс Анатолия Бондаренко (занимает пост с 2015 года, избран при поддержке «Батькивщины» Юлии Тимошенко). Он начал самовольно ослаблять карантинные ограничения в городе, игнорируя сроки, рекомендованные кабмином. Бондаренко обвинил власть в двойных стандартах – карантин грозит разорением мелким предпринимателям, но не касается крупных сетей гипермаркетов. Угрозы со стороны президента и главы МВД Авакова только раззадорили мэра – он заявил, что Черкассы как столица украинского казачества готовы сопротивляться диктату центра.

В его поддержку стали высказываться другие мэры крупных городов, в основном на западе страны – Ивано-Франковска, Львова, Мукачево и прочие. О «казачьем сопротивлении» Черкасс стали писать даже в западных СМИ. В стране заговорили о начале «ползучей федерализации» и угрозе территориальной целостности, зазвучали сравнения с Донбассом 2014 года.

Своеволие местных властей – давняя проблема украинского государственного строительства. Анархисты-атаманы, бросающие вызов централизаторам-гетманам, не раз обрушивали всю конструкцию государства. Так было и в казацкой державе XVII века, и во время краткого периода независимости в 1917–1920 годах. Совсем недавно отголоски этого конфликта были заметны в борьбе Порошенко с популярными командирами добробатов и в его нервной реакции на уличные протесты, организованные Саакашвили в 2017 году.

Конечно, речь, по крайней мере пока, не идет о реальной угрозе сепаратизма. Скорее в украинской политике формируется новая линия противостояния – между центром и пестрой коалицией региональных кланов, объединенных желанием сохранить свою власть и статус-кво с помощью лозунгов о местной автономии.

Партия мэров

Противостояние центра с руководителями крупных городов разрослось достаточно, чтобы возник вопрос об объединении последних в условную партию мэров. Она может стать серьезным соперником для «Слуги народа», опираясь на местные кланы с реваншистской политической повесткой.

У этих кланов нет единого идеологического образа реванша. Группы из Западной и Центральной Украины хотели бы вернуть коррупционно-патриотический консенсус Порошенко, а бывшие регионалы в облсоветах юго-востока – условную Украину Януковича. Но и те и другие одинаково угрожают складывающемуся при Зеленском политическому центру. Оба крыла удовлетворила бы расколотая страна, где за ширмой баталий-симулякров вокруг статуса русского языка или вступления в НАТО группировки решают свои коррупционные дела.

Украинский политолог Михаил Минаков перечисляет общие черты таких региональных патрональных групп: «Они консервативны, связаны с церковными проектами и уважают "семейные ценности"». Противостояние с условной партией мэров, олицетворяющей консервативные и антиреформистские силы, считают одним из ключевых вызовов для второго года президентства Зеленского и в российском Центре политической конъюнктуры.

В офисе президента уже попытались ограничить возможности местных лидеров. Был разработан проект изменений в избирательное законодательство, направленный против потенциальной партии мэров. Он предполагал, что к участию в выборах будут допущены только те партии, которые выдвинули своих кандидатов в двух третях областей страны, что отрезало бы путь региональным блокам. Но эти планы только разозлили местные элиты, и в итоге Зеленский был вынужден от них отказаться.

Однако переоценивать подобный проект также не стоит. На последних парламентских выборах прообраз партии мэров – «Доверяй делам», организованный харьковским и одесским градоначальниками Кернесом и Трухановым, выступил слабо. Оппозиционный блок, в составе которого «Доверяй делам» участвовала в выборах, не смог преодолеть 5%-ный барьер.

При попытке превратить партию мэров во всеукраинское объединение неизбежно обострятся межрегиональные противоречия – сложно представить в одних рядах мэра-националиста Ивано-Франковска Марцинкива и эксплуатирующего советскую ностальгию городского голову Харькова Кернеса. Скорее можно предположить создание региональных блоков, объединяющих мэров городов Запада или Востока.

Не менее важной для такого проекта остается и личность лидера блока. Логика подсказывает, что им мог бы стать столичный мэр Кличко как первый среди равных. Более того, он уже заявлял, что ведет консультации с коллегами о создании партии мэров. Но после серии конфликтов с ЗЕ-командой (при старом главе офиса президента Богдане) Кличко помирился с Зеленским и наладил отношения с новым главой администрации Ермаком. Судя по всему, центральная власть решила не мешать ему переизбраться в столице – у «Слуги народа» до сих пор нет убедительного кандидата в мэры Киева. Такая тесная дружба с президентской администрацией вряд ли совместима с ролью лидера недовольных Зеленским градоначальников.

Другой возможный претендент в лидеры партии мэров – экс-премьер и экс-мэр Винницы Владимир Гройсман с репутацией хозяйственника, способного найти общий язык с такими же «людьми дела» на Западе и Востоке. Впрочем, украинский политолог Виктор Таран отмечает, что персональный рейтинг и политические амбиции Гройсмана значительно выходят за рамки партии мэров: «Единственным вариантом союза Гройсмана с мэрами было бы заключение пакта о сотрудничестве, в рамках которого Гройсман поддерживает мэров на местных выборах, а они его – на парламентских».

Попытаться выдвинуться в лидеры может мятежный мэр Черкасс Бондаренко, быстро заработавший общенациональную известность. За ним есть поддержка партии «Батькивщина» и образ человека из народа, бросающего вызов оторвавшемуся от масс Зеленскому. Примечательно, что советником Бондаренко работает младший брат Михаила Саакашвили Давид, что может стать источником противоречий уже в президентской команде – сам грузинский экс-президент недавно возглавил исполком Национального совета реформ Украины.

Независимо от того, сумеют ли мэры договориться между собой в рамках всеукраинского проекта, для Зеленского местные выборы этой осенью обещают немалые сложности, а противостояние с региональными кланами станет долгоиграющим фактором украинской политики. Это, в свою очередь, создает новые проблемы для реформы децентрализации – одного из главных вопросов и в сотрудничестве Украины с западными партнерами, и в донбасском урегулировании. В 2019 году президентская команда отказалась от идеи досрочных местных выборов, не завершив, таким образом, полную перезагрузку власти. Теперь речь идет о потере управляемости страной, угрозе реванша старых элит и новой волны популизма, эксплуатирующего идею независимости регионов от центра.

Московский Центр Карнеги. 28.05.2020