Второй срок правительства Нарендры Моди: от интеграции Кашмира к «самодостаточной» Индии
Алексей Захаров, к.и.н., научный сотрудник Центра индийских исследований ИВ РАН, эксперт РСМД
В конце мая исполняется ровно год с момента переизбрания Нарендры Моди на пост премьер-министра Индии, и поэтому самое время подвести некоторые итоги. На всеобщих выборах 2019 года лидеру Индии и его Бхаратия Джаната парти (БДП) удалось получить подавляющее большинство в нижней палате парламента. Безоговорочная победа открыла путь для продолжения политики экономических реформ, пусть даже не всегда популярных, но необходимых для дальнейшего развития страны. Однако во второй срок правления БДП сместила акценты с экономической повестки на наведение порядка в области иммиграционной политики, обеспечения безопасности и большей внутренней интеграции страны. В результате такого сдвига за прошедший год ни в социальной, ни в экономической политике особых достижений добиться не удалось: амбициозные программы социальной и медицинской помощи малоимущим гражданам не получили нужного развития, экономика начала падение задолго до наступления коронакризиса, вызвав рост безработицы, снижение спроса и производства. Побочным эффектом усиления внимания к безопасности стало увеличение поляризации индийского общества.
Парадоксальным образом с политической точки зрения, этот год для премьер-министра Индии и его партии можно считать успешным. И дело не только в магии харизмы Нарендры Моди, которая завораживает население Индии в моменты его регулярных обращений к нации. Просто индийский лидер и его партия сделали то, что обычно ожидают от политиков: выполнили обещания своему националистическому электорату. Тот факт, что на этом пути остались нерешенными другие задачи программы развития страны, теперь можно списать на издержки коронавируса и его последствия.
Внутренняя политика: интеграция, иммиграция и регистрация
Еще накануне парламентских выборов представители Бхаратия Джаната парти (БДП) сделали несколько громких заявлений, которые вкупе с предвыборной программой обозначили контуры будущей политики партии. Мало кто тогда мог предположить, что традиционная для индусских националистов риторика воплотится в жизнь в кратчайшие сроки. По всей видимости, подавляющее политическое доминирование было расценено правящей партией как наиболее удачный момент в истории для проведения резонансных решений.
Кашмирский вопрос
Спустя всего два месяца после переизбрания индийское правительство огласило решение об отмене особого статуса территорий Джамму и Кашмира, что лишило их политической автономии и дало возможность всем жителям Индии приобретать земли региона. Претворение этого шага в жизнь потребовало превентивных действий силового характера для подавления недовольства местного населения: введение дополнительного воинского контингента, арест местных оппозиционных политиков, установление комендантского часа с закрытием школ, отключением Интернета и мобильной связи.
Принятые парламентом изменения в Конституцию вступили в силу 31 октября 2019 г., а уже в начале ноября на свет появилась политическая карта Индии с двумя новыми союзными территориями: Джамму и Кашмиром и Ладакхом. Тем не менее это не привело к полному снятию ограничений, установленных в неспокойной Кашмирской долине. Даже сейчас, по прошествии 9 месяцев с момента введения комендантского часа в регионе, жизнь в нем по-прежнему находится в «режиме удержания»: ведущие кашмирские политики находятся под домашним арестом; Интернет частично восстановлен, но работает нестабильно и на крайне низких скоростях уровня 2G; инвестиции в регион не поступают; прием на государственную службу приостановлен. Все эти меры объясняются соображениями безопасности: сепаратистской активностью местного населения и попытками физического проникновения и информационного воздействия со стороны базирующихся на территории Пакистана террористических группировок. Однако не обходится без явных перегибов: под положения закона о предотвращении противоправной деятельности, по сути — антитеррористического закона, попадают местные кашмирские журналисты, получающие протоколы о правонарушении за «враждебную» активность в социальных сетях.
Вопреки обещаниям правительства с изменением статуса Джамму и Кашмира ситуация в сфере безопасности в лучшую сторону не изменилась, зато жизнь простых людей заметно осложнилась. Не совсем ясно, каким образом при сохранении подобного режима осады, регион будет успешно интегрирован в состав Индии. По всей видимости, этот процесс займет много времени и потребует значительной политической воли со стороны центральных властей.
Новая иммиграционная политика
Одним из наиболее резонансных предвыборных высказываний Амита Шаха (бывшего президента БДП, а ныне министра внутренних дел Индии) стало обещание избавить Индию от «термитов» — нелегальных иммигрантов-мусульман из Бангладеш, «заполонивших» индийские северо-восточные штаты. Частично этот план нашел отражение в принятых в декабре прошлого года парламентом Индии поправках к закону о гражданстве (Citizenship Amendment Act, CAA), которые облегчают получение индийского гражданства всеми прибывшими в Индию до 2015 г. из Афганистана, Пакистана и Бангладеш, кроме мусульман. Правительство преподнесло данный шаг в качестве поддержки мигрантов, вынужденно сбежавших из соседних стран от религиозного преследования. Однако в сочетании с другими инициативами БДП принятие закона может интерпретироваться не только как попытка предоставить убежище, но еще и как шаг по избавлению от «лишних» нарушителей границ.
Не совсем на руку правительству сыграло подведение итогов национального реестра граждан (National Register of Citizens, NRC), составленного в штате Ассам. Согласно его результатам, около 2 млн человек (6,5% от общего населения штата), принадлежащих к разным религиям, попали в категорию не-граждан, не сумев доказать свою принадлежность к Индии. Ассам не случайно выбран первым регионом — такой реестр в штате уже создавался в 1951 г. для определения постоянных жителей на фоне массовой иммиграции из Восточного Пакистана (ныне Бангладеш). Количество иммигрантов в штате значительно возросло после индо-пакистанской войны 1971 года, что привело к формированию общественных движений, выступавших за их выявление и депортацию. Верховный суд Индии издал указ об обновлении реестра граждан в Ассаме в 2013 г. И хотя его итоги продемонстрировали несовершенство и настроили против этой идеи население, а также местные власти других индийских регионов, это не изменило намерение правительства создать аналогичный реестр для всей страны, о чем Амит Шах объявил в ноябре 2019 г. Законодательной основой для всеиндийского NRC служат поправки все к тому же закону о гражданстве 1955 г., принятые кабинетом БДП под руководством Атала Бихари Ваджпаи в 2003 г. В этом смысле иммиграционные инициативы нынешнего индийского правительства — продолжение партийного наследия предшественников.
Принятие парламентом новых поправок к закону о гражданстве спровоцировало протесты не только со стороны мусульманского населения Индии. Протестную волну на местном уровне возглавили Западная Бенгалия и Керала, где у власти находятся оппозиционные силы. Серия «чисток» в делийских университетах со стороны полиции добавила к протестующим студентов со всей Индии.
В сознании населения произошла увязка поправок к закону о гражданстве (CAA) с перспективой составления всеиндийского реестра граждан (NRC). Многие люди, не имеющие свидетельств о рождении или других документов, подтверждающих историческую принадлежность к Индии, почувствовали себя в уязвимом положении, и это значительно расширило протестную базу. В фокус внимания протестующих попала и другая процедура с созвучным названием — национальный реестр населения (National Population Register, NPR), которая должна пройти параллельно с переписью 2021 г. Реестр населения направлен на сбор демографических данных и был впервые проведен в 2010 г., также одновременно с подомовым обходом в рамках всеиндийской переписи. Однако в новой редакции NPR составляется на платформе мобильного приложения, содержит дополнительные вопросы, например, о месте рождения родителей, и связывает воедино данные водительского удостоверения, идентификационный номер избирателя и систему цифровой идентификации Aadhaar, которая в свою очередь содержит биометрические данные и привязана к сим-картам, банковским счетам, системам социального и пенсионного обеспечения и другим сервисам.
Правительство указывает, что составление реестров населения и граждан позволит более точно определять категории нуждающихся и эффективно распределять государственные средства поддержки. Правозащитники же отмечают, что помимо вопросов с защитой персональных данных (законодательство для сбора всех данных граждан в единую систему еще до конца не проработано), у этих процедур могут возникнуть бюрократические издержки, ведь решение о «сомнительности» того или иного гражданина в ходе NPR будет принимать переписчик. И хотя после начала протестов ведущие политики БДП отрицают связь NPR и NRC, вполне очевидно, что первый реестр является подготовительной стадией для второго.
Не совсем ясно, что будет с теми, кто не сможет доказать наличие гражданства. Оправдать решение властей в специальных трибуналах будет сложно. Вместимости лагерей содержания, которые только планируется построить, явно не хватит для размещения потенциальных не-граждан. Депортация таких людей труднореализуема и грозит испортить отношения с соседями: Бангладеш, например, заявил, что нелегальных иммигрантов из Индии принимать не станет.
Внешняя политика: время определения настоящих друзей
Означает ли критика действий индийского правительства из-за рубежа, что Индия теряет друзей? На этот вопрос, заданный на международной бизнес-конференции в Нью-Дели в марте 2020 г., министр иностранных дел Индии Субраманьям Джайшанкар ответил: «Возможно, мы узнаём, кто на самом деле наши друзья».
Внутриполитические решения правительства осложнили работу индийской дипломатии. Вместо созидания она вынуждена «играть от обороны», постоянно разъясняя мотивы происходящих в Индии процессов и отбиваться от нападок тех, кто покушается на суверенитет страны. Отмена особого статуса штата Джамму и Кашмир привела к тому, чего Нью-Дели всегда старался избежать: вынесла кашмирский вопрос в международную плоскость.
С августа 2019 г. внешняя политика Индии поглощена задачей смягчить последствия этого шага, вызвавшего ожидаемое негодование и дипломатические ответы со стороны Пакистана и Китая. Решение Индии по Кашмиру стало ударом по «уханьскому духу», установленному Нарендрой Моди и Си Цзиньпинем в 2018 г. В середине августа Пекин смог организовать закрытую встречу Совета Безопасности ООН, впервые с 1965 г. посвященную исключительно проблеме Кашмира. И хотя консультации носили закрытый характер и значительных итогов не имели, сам факт их проведения оставил для Нью-Дели неприятный осадок, поскольку никто из остальных постоянных членов СБ ООН не заблокировал эту возможность.
Для убеждения основных партнеров в том, что изменения в Конституции — «внутреннее дело» Индии С.Джайшанкару в августе-сентябре 2019 г. пришлось совершить турне по мировым столицам. Только в США он провел около недели, выступив в семи ведущих американских аналитических центрах. Подобные выступления меньшего масштаба он, а также высокопоставленные индийские дипломаты, провели и во многих других странах. После некоторого периода сумятицы мантра о законности внесения поправок в индийскую Конституцию вошла в обиход многих дипломатических ведомств.
Тем не менее окончательно тема Кашмира не утихла. В начале ноября канцлер Германии Ангела Меркель во время визита в Индию неожиданно заявила, что для населения обстановка в Кашмире — «неблагоприятная и нестабильная». США несколько раз выражали озабоченность ситуацией в регионе на уровне Госдепартамента; спустя многие годы кашмирский вопрос и проблема прав человека, прежде всего положение религиозных меньшинств, вернулись на обсуждение американского Конгресса. Что наиболее болезненно для Нью-Дели — оказался подорванным существовавший в США двухпартийный консенсус о сотрудничестве с Индией, являвшийся большим достижением индийской внешней политики. Даже политики, неизменно выступавшие за развитие связей с Индией, сделали неприятные для индийского правительства заявления. Положительным моментом стал уход от комментариев по острым проблемам со стороны Дональда Трампа во время его февральского визита в Индию, совпавшего по датам с межрелигиозными столкновениями в Дели. Однако, по всей видимости, сделано это было из прагматичных соображений: нежелания срывать оборонные контракты и осложнять и без того трудные переговоры по торговому соглашению. До поездки в Индию президент США несколько раз обещал помирить Нью-Дели и Исламабад, став посредником в их конфликте.
Индии не удалось избежать ухудшения отношений с некоторыми мусульманскими странами — прежде всего Турцией и Малайзией, открыто осудившими Индию за «нарушения прав мусульман». Поправки к закону о гражданстве осложнили отношения с Бангладеш — главы МИД и МВД страны отменили свои визиты в Индию, а премьер-министр Шейх Хасина назвала поправки «необязательными». Не остался в стороне и Иран: верховный лидер Аятолла Хаменеи и руководитель МИД Джавад Зариф призвали индийское правительство «остановить расправу над мусульманами» и «обеспечить благосостояние всех индийцев». Наконец, ухудшились индийские позиции в Организации исламского сотрудничества: ряд осуждающих комментариев со стороны секретариата ОИС по поводу Кашмира и положения индийских мусульман нивелировали дипломатический успех 2019 г., когда Индия была приглашена на ежегодную встречу организации в качестве почетного гостя.
Влияние пандемии: удастся ли превратить вызовы в возможности?
Период карантина стал квинтэссенцией того, что происходило в Индии за последний год: внутренняя политика смешалась с внешней; оппозиция была не в силах влиять на решения правительства; межрелигиозные нарративы периодически выходили на первый план; экономика продолжила падение.
Протесты удалось свести на нет за счет введения сначала комендантского часа, а затем локдауна в масштабах всей страны. О наступлении последнего граждане узнали за 4 часа до его начала, что застигло врасплох некоторые группы населения. Больше других пострадали трудовые мигранты, застрявшие в крупных городах Индии из-за отмены всех видов транспортных сообщений между регионами. Специально организованные для них автобусы образовали многотысячные толпы, но далеко не все смогли на них попасть. Вывоз трудовых мигрантов продолжается по сей день: многие отчаявшиеся решаются на дорогу до дома пешком или на велосипеде, преодолевая сотни (а иногда и тысячи километров). В некоторых случаях такие путешествия заканчиваются плачевно.
Коронавирус на какое-то время стал главным внешним врагом Индии, перед лицом которого Нарендра Моди призвал население сплотиться. Однако объединительные акции, такие как зажжение свеч и звон колокольчиками, смогли лишь на время затмить наметившийся после серии внутриполитических решений раскол в обществе.
Волна риторики ненависти накрыла Индию, когда случаи заражения коронавирусом были зафиксированы у последователей мусульманского движения «Таблиги Джамаат» (запрещено в России), которые провели большую конференцию в Дели в начале марта. Из-за закрытия границ многие иностранные участники не смогли уехать из Индии, а местные разъехались по своим регионам. В результате медицинским службам пришлось вести поиски заразившихся и принудительно сажать их на карантин. Некоторые политики из правящей партии не сдержали своих эмоций по этому поводу. Наиболее резонансным стало высказывание представителя БДП, политического секретаря главного министра штата Карнатака М.П. Ренукачарьи, предположившего, что таких безответственных людей можно и «застрелить».
Стало очевидно, что антимусульманская риторика зашла слишком далеко, когда общественный резонанс вышел на международную арену и вызвал возмущение со стороны высокопоставленных лиц ряда мусульманских стран, в частности Кувейта и ОАЭ, а также Организации исламского сотрудничества. Нарендре Моди через социальные сети и свою радиопрограмму пришлось вновь призывать индийцев к единству, а С.Джайшанкару — проводить телефонную дипломатию с партнерами. Роль примирителя неожиданно взял на себя и главный индийский консерватор — руководитель индусской националистической организации «Раштрия Сваямсевак Сангх» Мохан Бхагват, призвавший не обвинять все мусульманское сообщество и быть в непростых условиях одной семьей. Очевидно, Индии не выгодно портить отношения со странами Персидского залива, где проживают около 8,5 млн человек индийского происхождения, ежегодно высылающие миллиарды долларов денежных переводов на родину.
Активная внешняя политика и страдающая экономика
Правительство Н.Моди постаралось использовать период пандемии для усиления своего глобального образа, активизировав для достижения этой цели многостороннюю дипломатию. По инициативе Нью-Дели впервые за долгое время состоялась видеоконференция лидеров СААРК; премьер-министр Индии предложил создать экстренный фонд по борьбе с коронавирусом и объявил о выделении в него 10 млн долларов. Нарендра Моди также принял участие в виртуальном саммите «Группы двадцати» и впервые за время нахождения на своем посту выступил на встрече лидеров Движения неприсоединения. Несмотря на изначальный запрет экспорта значимых медицинских препаратов, Индия приняла решение отправить в 55 государств мира гидроксихлорохин — лекарство, считающееся эффективным средством лечения Covid-19.
С.Джайшанкар проводил переговоры на виртуальных встречах БРИКС, ШОС, а также нового зарождающегося формата с участием стран Quad (США, Японии, Индии, Австралии) и Южной Кореи, Бразилии, Израиля. В аналогичном составе (вместо Бразилии и Израиля были представлены Новая Зеландия и Вьетнам) по инициативе США прошли консультации на уровне замминистров иностранных дел. Главный вопрос повестки всех этих встреч — методы борьбы с пандемией и пути преодоления ее последствий.
Ключевым внешнеполитическим сюжетом безусловно стало китайское направление. Китай раньше других стран преодолел пандемию, начал восстановление экономики, продолжил военную активность в регионе. Индия же на долгое время застряла в карантине. Разногласия в области медицины медленно перешли в сферу политики и затронули экономику.
Период дипломатии, когда обе страны пытались помочь друг другу медицинскими средствами защиты, сменился разочарованием и напряжением. Использование тестов китайского производства было прекращено после того, как многие индийские штаты пожаловались на их неточные результаты. В середине апреля правительство Индии внесло изменения в политику в области прямых иностранных инвестиций для ограничения возможностей поглощения индийских компаний в сложное для них время. Новые правила явно намекают, что инвесторами-хищниками могут быть китайские компании, поэтому теперь их вложения будут внимательным образом отслеживаться на правительственном уровне. Парадокс ситуации в том, что в свете экономических проблем Индия сильно нуждается в зарубежных инвестициях. Удар по китайским инвесторам нанесен не в самое удачное время и нельзя исключать, что в ближайшем будущем, возможно, после преодоления вызванного пандемией кризиса, контроль придется смягчить.
К середине мая стало очевидно, что кризис в отношениях Пекина и Нью-Дели носит глубокий характер. Стычки в пограничных зонах переросли в противостояние войск в долине реки Галван в Аксай-Чине; установленные для разрешения таких случаев протоколы перестали работать, а через СМИ начались обмены обвинениями и даже угрозы. Инциденты на спорных территориях не всегда следует напрямую связывать с ростом напряжения в экономических или даже политических отношениях стран. Как правило, они происходят чаще именно в теплое время года, более благоприятное для патрулирования границ. О многих таких эпизодах СМИ и общественность не узнают. Тем не менее текущее противостояние обозначает низшую точку взаимоотношений Индии и КНР с момента противостояния на плато Доклам в 2017 г.
Бенефициаром напряжения в индийско-китайских отношениях видятся США. И хотя записывать Индию в классические американские союзники не стоит, ее растущая опора на американские инвестиции уже просматривается. Приобретение американскими инвесторами Facebook, Vista Equity Partners, Silver Lake и General Atlantic более 14% телекоммуникационного гиганта Reliance Jio (другие американские инвестиционные фонды также проявляют интерес к компании) демонстрирует, что масштабная цифровизация индийской экономики будет проходить при поддержке США. Подозрительное отношение к участию Китая в развитии сектора высоких технологий будет только расти. Объявление в начале 2020 г., несмотря на отговоры американских официальных лиц, о допуске китайской компании Huawei до испытаний мобильных сетей пятого поколения в Индии уже находится в стадии пересмотра. Аукцион частот для 5G перенесен на 2021 год, скорее всего из-за неясности вокруг участия Huawei.
Компании из США — целевая аудитория усилий индийского правительства по привлечению зарубежных инвестиций в надежде на перенос производств с территории Китая. Насколько индийская деловая среда будет соответствовать ожиданиям зарубежных компаний — пока вопрос открытый, но американские компании, среди которых Cisco, Exxon Mobil, Herbalife, HP, Mars, Microsoft, Oracle, PayPal, уже ведут переговоры с местными правительствами Уттар-Прадеша и Одиши, которые стремительно пытаются обеспечить привлекательные для инвесторов условия.
Как видно, Индия исходит из постулата «кризис — время возможностей» и стремится использовать бремя коронавируса для извлечения выгод. «Индия должна быть самодостаточной, независимой страной, в таком случае она будет определять XXI век», — так звучит призыв Нарендры Моди, установившего 5 основных компонентов успеха страны на этом пути: экономика, инфраструктура, высокие технологии, демография и рост спроса. Спустя 50 дней карантина правительство решилось на объемный пакет государственной помощи объемом в 20 трлн рупий (примерно 266 млрд долларов), направленный на поддержку малого и среднего бизнеса, небанковских кредитных организаций, компаниям-производителям электроэнергии, а также трудовых мигрантов, фермеров и уличных торговцев. Параллельно запущен курс на увеличение местного производства. Несмотря на внушительную сумму (10% ВВП Индии) и пятидневную презентацию министром финансов Нирмалой Ситхараман, меры поддержки индийского правительства не получили единой оценки среди индийских экспертов; степень их эффективности не очевидна.
Масштабы экономического кризиса в Индии оценивать рано. Карантин продлен как минимум до 31 мая, хотя действует только в красных зонах с серьезными послаблениями. Показатели безработицы выросли с 7 до 27%, и это только официальные данные, не учитывающие неформальный сектор, в котором по оценке МОТ работают до 90% населения. По оценочным данным, от 120 до 140 млн трудовых мигрантов остались без работы. В реальности количество людей, переехавших из сельской местности в крупные города и находившихся в зависимости от ежедневного дохода, в разы больше. Внутренняя миграция в Индии оценивается в 450 млн человек. Будущее многих из этих людей не определено.
Очевидно, вопреки изначальным прогнозам выход Индии из текущего кризиса не будет простым и может вынудить правительство пересмотреть приоритеты и подходы во внутренней и внешней политике.
РСМД. 25.05.2020
