Приднестровское урегулирование в условиях COVID-19: старые болезни, новый диагноз
Нина Шевчук, к. полит. н., доцент кафедры международных отношений Северо-Западного института управления РАНХиГС, министр иностранных дел ПМР в 2012–2015 гг.
Сложно найти сегодня тему, которая не обсуждалась бы экспертами-международниками через призму пандемии и связанных с ней последствий. Не стала исключением и проблематика международных конфликтов. Одни предрекают общее снижение конфликтности и констатируют позитивный эффект от мартовского обращения генсека ООН, в котором он призвал «положить конец недугу войны и бороться с бушующей в мире болезнью»; другие видят в пандемии вызов для урегулирования конфликтов, так как велик соблазн подавлять оппонента, еще сильнее ухудшая его положение, тогда когда страх перед пандемией служит отвлекающим фактором.
Рисков повышения конфликтности действительно много, несмотря на то, что более 70 государств и 12 конфликтующих сторон почти сразу поддержали призыв Антониу Гутерриша. Активно исследующая влияние коронавируса на конфликты организация International Crisis Group отмечала, что некоторые акторы кивнули в поддержку этого призыва, скорее всего, в целях связей с общественностью, но без какого-либо видимого намерения применить его на практике. Такое мнение не кажется преувеличением, ведь для населения в конфликтных зонах борьба с коронавирусом стала главным информационным поводом. Не так давно Aljazeera указывала на то, как страх перед пандемией затмил в заголовках афганских СМИ даже потенциальные переговоры между Талибаном и разделенным афганским руководством.
Еще один риск заключается в том, что новый глобальный кризис усугубляет проблему имитационных переговоров. Так, целью переговорного процесса становится не поиск мирного решения или пусть даже временного, но компромисса, а решение имиджевых или информационных задач, а порой и получение материальных дивидендов, если согласие на урегулирование поощряется предоставлением международной финансовой помощи.
Важной проблемой является также сужение возможностей посредников и «челночной дипломатии». Ослабевает и эффективность инструментов мягкой силы, поскольку все это требует большого включения и прямого вовлечения. В то же время, по наблюдению экспертов, пандемия коронавируса, заставившая многих изменить привычные формы работы, может и позитивно сказываться на контактах конфликтующих сторон. Так, например, перешедшая с марта в режим видеоконференций трехсторонняя контактная группа по донбасскому урегулированию стала встречаться чаще, работать продолжительнее; при этом решения о новых встречах согласовываются куда оперативнее.
Для некоторых конфликтов проблемными могут быть тактические шаги и уловки сторон. Последние соглашаются на перемирие и переговоры под давлением мирового сообщества, но завышают в таком случае свои предпереговорные требования или усиливают насилие накануне предстоящих переговоров. Так было в случае Ливии, когда декларируемая заинтересованность в инициативе Генсека ООН сочеталась с обострением противоборства и ростом числа жертв.
При этом возможно обострение социально-экономической ситуации в регионах, где экономика и без того обескровлена конфликтом. Здесь же — сложности с полноценной реализацией миротворческих мандатов и проблема поставок гуманитарной помощи, объемы которой объективно сокращаются, в конфликтные зоны.
Тот факт, что стороны конфликтов становятся еще более уязвимыми, кажется весьма очевидным. Но в то же время коронавирус становится тем самым общим врагом, борьба против которого может играть, если не объединительную, то примиряющую роль. В этом контексте показателен пример ОАЭ, отправивших гуманитарную помощь в Иран, чего, к сожалению, не скажешь о конфликтах на постсоветском пространстве.
Например, заметно обострился молдавско-приднестровский конфликт, который, в сравнении с другими постсоветскими конфликтами, намного меньше интересует современного исследователя из-за его «замороженности» и отсутствия вооруженных столкновений. Однако новые вызовы, связанные с пандемией, и неспособность участников конфликта конструктивно взаимодействовать для борьбы с болезнью, похоже, лишь расширят конфликтное поле, добавив новых проблем в ворох застарелых и нерешенных.
«Старые грабли» молдавской дипломатии
Недавно International Crisis Group организовывала онлайн-дискуссию о влиянии пандемии на конфликтные ситуации на постсоветском пространстве и о том, какую роль в этом могли бы сыграть ВОЗ, ОБСЕ и МККК. Заслуживает внимания высказанное в ходе мероприятия предположение о том, что сложившаяся ситуация может усугубить разрыв между непризнанными образованиями и государствами, претендующими на воссоединение; это создаст дополнительные препятствия для возможной нормализации и мира. Среди обсуждаемых конфликтов Приднестровье упоминалось лишь вскользь, хотя в своем отчетном материале, размещенном на сайте организации, эксперты ICG отметили ряд тревожных аспектов в контексте развития этого конфликта.
Так, они ссылаются на заявления молдавского переговорщика Кристины Лесник, которая обвиняет приднестровскую сторону в неприятии ее инициативы об участии приднестровцев в работе специальной молдавской рабочей группы с представителями ВОЗ. По словам К. Лесник, приднестровцы не готовы взаимодействовать в формате существующей экспертной (рабочей) группы по вопросам здравоохранения. Результаты анализа заявлений молдавских дипломатов в СМИ демонстрируют, что вышеназванная проблема является чуть ли не главной в сложившейся ситуации. Тем не менее среди предъявляемых приднестровцам претензий звучат обвинения в карантинном закрытии границ и намеренном сокрытии реальных показателей заболеваемости и смертности, критика идеи открытия собственной лаборатории для тестирования COVID-19 (ранее Россия предоставила Приднестровью 5 тыс. тестов), нежелание участвовать в предложенном Молдовой экстренном удаленном заседании переговорного формата «5+2».
Представляется, что в сложившихся кризисных условиях значение указанных проблемных аспектов в молдавско-приднестровском взаимодействии сильно преувеличено европейскими экспертами. Конечно, логику педалирования этих тем молдавской стороной в медиа-пространстве можно понять.
Во-первых, Молдова очень болезненно воспринимает наличие границы с Приднестровьем, то отрицая ее существование, то называя ее административной. Но будет несправедливо не отметить, что на этой «несуществующей» границе Молдова осуществляет таможенный контроль и патрулирование силами спецслужб, причем успешно делает это уже более 20 лет. Недавно предшественник Кристины Лесник, бывший вице-премьер по реинтеграции Александр Фленкя в эфире украинской телепрограммы «Полярный мир» объяснил озабоченность закрытием приднестровской границы тем, что ПМР использовала пандемию лишь как предлог и не захочет открывать границы по окончании коронавирусного карантина. Тем не менее сама Молдова закрывала на карантин не только отдельные населенные пункты, но и районы внутри поселков и городов. Вряд ли закрытие де-факто границы в условиях борьбы с коронавирусом стоит считать чем-то из ряда вон выходящим. Это делают страны, не обремененные конфликтами и поддерживающие дружеские связи; и было бы странно, если бы границы не закрыли субъекты, не способные наладить системное сотрудничество ни в одной из сфер. Приднестровье при этом пропускает через границы дипломатов, водителей грузового транспорта, полицию, а также лиц, направляющихся на лечение в Молдову.
Между тем Тирасполь пошел на такие послабления по пересечению границы, которые в условиях обостряющегося конфликта выглядят как явные жесты доброй воли. Так, список лиц, которым разрешено свободно пересекать границу, теперь дополнен фермерами из молдавских сел, имеющими участки на территории непризнанной республики, и их наемными работниками, водителями техники, механизаторами, пастухами. При этом так называемый земельный вопрос на приграничной территории до сих пор стоит довольно остро; впрочем, как и вопрос деятельности находящихся на приднестровской территории, но подчиненных Молдове тюрем и румынских школ — их персонал приднестровцы тоже пропускают, в том числе для получения в Молдове зарплаты.
Другое дело, что Приднестровье увеличило количество постов на границе. Это, несмотря на декларируемое медицинское назначение принятой меры, в текущих условиях может выглядеть как не самый взвешенный шаг, так как вопрос относится к компетенции контролирующей Зону безопасности Объединенной контрольной комиссии — руководящего органа миротворческой операции — и уже негативно повлиял на взаимодействие в рамках этого органа. В то же время принятие такой меры может быть объяснено стремлением не допустить перемещение в пограничных населенных пунктах медиков, проживающих на приднестровской стороне, но работающих на молдавской. Таких там около 100 человек. Решение этой проблемы пытались искать во взаимодействии с действующей в регионе конфликта ПРООН, которая согласилась профинансировать проживание для этой категории медперсонала в Кишиневе, но, как сообщала Кристина Лесник, большинство врачей отказались от такой возможности.
Стоит также учитывать, что молдавская инициатива о приглашении приднестровцев в состав специальной группы для взаимодействия с ВОЗ — это «старые грабли» в приднестровском урегулировании, очередная манипулятивная попытка демонизации приднестровской стороны в глазах международной общественности. Дело в том, что на протяжении многих лет вспомогательным механизмом для то и дело буксующего и уходящего в режимы паузы переговорного процесса выступает взаимодействие на уровне экспертов от конфликтующих сторон. Они представляют разные сферы: транспорт, телекоммуникации, экологию, таможенную и правоохранительную деятельность, экономику, образование и другие. Здравоохранение — не исключение. Успешность этого трека подтверждается, например, тем, что представители профильных ведомств Молдовы и Приднестровья сотрудничали даже тогда, когда стороны отказывались от переговоров. Такая ситуация сохранялась в 2006–2011 гг. и в 2014–2015 гг. Стоит отметить, что во время выхода из самой длительной в истории этого конфликта переговорной паузы, в 2011 г., решение об оформлении общего регламента экспертных (рабочих) групп по мерам укрепления доверия стало первой подписанной на высшем уровне договоренностью конфликтующих сторон. Несмотря на явное снижение динамики встреч в этом формате в 2019 – начале 2020 гг. (три встречи в 2019 г. против 30 в 2018 г.), группа по вопросам здравоохранения продолжала нормально работать.
Так, накануне начала пандемии, в феврале, эксперты-медики с обеих сторон встречались дважды, еще одна встреча прошла в марте. Повестка заседаний — обсуждение динамики ситуации с предупреждением заболевания, вызванного коронавирусной инфекцией. Кроме того, с первых дней борьбы с пандемией в регионе конфликта взаимодействие на уровне медучреждений Приднестровья и Молдовы осуществлялось в постоянном и системном режиме. Это хорошо иллюстрирует тот факт, что долгое время все тесты на коронавирус приднестровцы делали в молдавских лабораториях, куда их отвозили представители специально организованной в Приднестровье службы. Известно, что частично механизм сохраняется и сейчас. Именно на этом фоне назначенная на должность главного молдавского переговорщика 16 марта Кристина Лесник предложила создать новый формат работы — новую, на этот раз, молдавскую группу — и обратилась в ВОЗ с предложением включить туда приднестровцев и координировать с такой группой всю деятельность ВОЗ по Приднестровью. Практика подчинять любое взаимодействие в рамках урегулирования своей главной цели — так называемой реинтеграции страны — не нова, как и многолетние попытки ограничить и купировать прямые связи Приднестровья с представителями международных организаций или аккредитованных в Кишиневе иностранных посольств. Все это не имеет ничего общего с гуманными намерениями объединения усилий в противодействии общей угрозе, но в определенной степени такая тактика позволила наблюдателям переключить внимание с тех проблем, о которых пытается говорить Приднестровье.
В таком случае нужно признавать и то, что возникшие пробуксовки в организации новых заседаний уже существующей совместной экспертной молдавско-приднестровской группы по здравоохранению — это тоже результат провокационной инициативы К.Лесник. Кроме того, молдавский переговорщик неоднократно давала понять, что заседание группы по здравоохранению необходимо для обсуждения вопроса об организации приднестровской стороной новых погранпостов. Этот токсичный вопрос пытались поставить на повестку уже нескольких заседаний экспертных групп, включая группу по правам человека.
Что касается международных акторов, они продолжают прямую работу с Приднестровьем. Постоянное взаимодействие налажено с представителями Роспотребнадзора. В своем отчете для Постоянного совета ОБСЕ глава миссии в Молдове Клаус Нойкирх сообщил, в частности, что за период борьбы с пандемией миссия совершила более 30 мониторинговых визитов в Зону безопасности. Что касается ВОЗ, то она откликнулась на направленную приднестровской стороной просьбу об организации мониторинговой миссии для транспарентной оценки всего комплекса мер борьбы с пандемией в Приднестровье. И уже в мае состоялась сначала удаленная встреча делегации ВОЗ с приднестровским правительством, а потом — и мониторинговый визит экспертов организации. Так, международная инспекция приднестровского кризисного центра, лаборатории по исследованию проб на COVID-19 и лечебных учреждений непризнанной республики все же состоялась без участия молдавских властей и искусственной политизации. Посещали приднестровскую лабораторию и кишиневские специалисты-медики, что свидетельствует о сохранении горизонтальных связей медицинских сообществ сторон, несмотря на дисфункцию политико-дипломатических связей.
В этом контексте нужно также учитывать, что Кишинев не идет навстречу Тирасполю в вопросе организации целого ряда встреч экспертов, включая группу по банковским вопросам, таможенную группу, группы по транспорту и телекоммуникациям, либо отказываясь от проведения, либо игнорируя запросы приднестровской стороны. Возможно, Тирасполь увязывает этот аспект с целесообразностью новых встреч по здравоохранению, поскольку принцип взаимности в дипломатической деятельности никто не отменял.
И, наконец, в-третьих, выдвинутая молдавскими дипломатами инициатива о созыве экстренного заседания переговоров в формате «5+2» не состоялась все же не по причине отказа приднестровцев. Идея не была поддержана ни одним из участников формата. Традиционно вовлеченные акторы, особенно это касается действующего председательства ОБСЕ, выступают против созыва переговорных раундов, когда у участников переговоров нет общего представления о предстоящей повестке и когда на уровне экспертных групп и встреч политпредставителей сторон в формате «1+1» не выработаны хотя бы приблизительные параметры запланированных к обсуждению проектов договоренностей. В некоторой степени это сдерживает конфликтующие стороны от использования международных переговоров в исключительно информационных целях — привлечения широкого международного внимания к взаимным или односторонним обвинениям.
Глас вопиющего в пустыне
Отдельного внимания заслуживают новые сложности и ограничения, с которыми сталкивается Приднестровье. Объективно, этот конфликтный регион и без коронавируса находится в особой зоне риска. Среди тревожных факторов следует выделить ощутимое старение населения. Местная статистика показывает, что доля трудоспособного населения в последние годы стремительно сокращается из-за оттока, обусловленного трудовой миграцией, которую в высокой степени стимулируют экономический спад, неурегулированность конфликта, отсутствие внятных перспектив и стабильности. Доля занятых в реальном секторе экономики едва достигает 30%. Система здравоохранения не справляется со своими задачами и вне условий карантина и самоизоляции. Многие больные вынуждены проходить лечение в соседних Украине и Молдове, а также в России. Борьба с коронавирусом проявила и такие проблемы, как устаревшая, сохранившаяся еще с советских времен, инфраструктура, нехватка квалифицированного медперсонала.
В таких условиях и в связи с распространением коронавируса Приднестровье столкнулось с новыми проблемами, преодоление которых не связано с окончанием пандемии, а в большей степени — с политической волей молдавской стороны и в некоторой степени — с реакцией международных акторов.
Анализ предпринятых Молдовой в отношении Приднестровья шагов позволяет делать весьма пессимистичные прогнозы о том, как будет складываться взаимодействие сторон конфликта после преодоления пандемии.
Молдавская сторона, как представляется, использовала дополнительные внешние сложности для укрепления своих переговорных позиций и продвижения идей, давно ставших мейнстримной максимой в молдавских подходах к урегулированию приднестровской проблемы.
Речь идет об уже упомянутой так называемой реинтеграции страны — всестороннем распространении молдавской юрисдикции на самопровозглашенную республику. Поступательная санкционно-блокадная стратегия, уже много лет применяющаяся Молдовой с этой целью, надо сказать, принесла немало плодов. Например, согласованное с Украиной закрытие границ для необеспеченного молдавскими сопроводительными документами приднестровского экспорта в 2006 г. позволило переподчинить себе более 2 тыс. приднестровских предприятий, включая главные бюджетообразующие. Их заставили получать в Молдове разрешительные документы, проходить там таможенное оформление (со всеми вытекающими обременениями). Так, они были переориентированы с российского на европейский рынок (не без помощи ЕС), а экономические элиты были поставлены в зависимость (прим.: именно они пришли к власти в Приднестровье в 2016 г.). Поэтапно реализуемая украино-молдавская инициатива по организации на территории Украины молдавского таможенно-пограничного контроля приднестровских пунктов пропуска (прим.: до сих пор неподчиненных Молдове) уже в ближайшее время позволит добиться в этой области еще более ощутимых результатов.
Коронавирус создал условия для ускоренного внедрения запланированных механизмов. Во второй половине марта, когда пандемия добралась до региона конфликта, Молдова согласовала с Украиной закрытие границ для приднестровского импорта, для всех видов грузов. Кишинев таким образом заблокировал въезд и выезд через украинско-приднестровские участки границы граждан и автомобилей. Не стали исключением перемещающиеся в гуманитарных целях возвращающиеся домой из стран ЕС и СНГ трудовые мигранты, ввозимые медикаменты, медицинские средства защиты, реактивы для лабораторных анализов. 11 груженых автомобилей, направившихся по требованию Кишинева в обход Приднестровья на украинско-молдавскую границу, оказались заблокированными молдавской стороной на девять дней — с 16 по 27 марта. Кишинев требовал от них подчиниться молдавской юрисдикции, получить разрешительную документацию в Молдове, что не только создавало новые угрозы для нуждавшихся в медпомощи, но и в итоге привело к дополнительным финансовым издержкам фармацевтических компаний — им пришлось платить еще и за простой. На состоявшемся в мае заседании экспертной группы по правам человека приднестровские дипломаты рассказали, что водитель задержанного в марте на 11 дней медицинского груза в дни простоя потерял отца, на похороны к которому он так и не смог попасть.
Позже, в начале апреля, в Молдове почти на неделю вновь были задержаны грузы для больниц — запасные части для аппаратов ИВЛ. На этот раз условием пропуска груза стала регистрация приднестровских медучреждений в Молдове и обеспечение доступа молдавских властей для осуществления контрольных функций в больницах под предлогом проверки поступления грузов адресату. Кроме того, Молдова признала запасные части для аппаратов ИВЛ грузами двойного назначения, что повлекло за собой необходимость получения дополнительных разрешительных документов, выдаваемых специальной межведомственной комиссией. И хотя в Тирасполе такие действия называли антигуманными и призывали международные структуры вмешаться, уже в конце апреля вновь произошла задержка гуманитарного груза. На этот раз были задержаны изделия медназначения, включая принтер для изготовления компонентов средств индивидуальной защиты (масок).
Осложнила взаимодействие сторон и инициатива Молдовы о введении с 31 марта требований об обязательном приобретении при въезде в страну полиса медицинского страхования, стоимостью 200 евро. Оставшиеся из-за пандемии без работы, возвращающиеся домой приднестровцы, болезненно восприняли такое финансовое обременение — средняя зарплата в Республике едва достигает 250 евро в месяц. Несмотря на то, что ранее в рамках формата «5+2» сторонам уже удавалось договариваться о нераспространении на жителей Приднестровья препятствующих свободе их передвижения норм молдавского законодательства, на этот раз Молдова обязала и приднестровцев подчиниться новому требованию. При этом не был принят во внимание тот факт, что в Приднестровье нет системы обязательного медицинского страхования, система здравоохранения не подчинена молдавской юрисдикции, а возможность для возвращающихся домой приднестровцев заехать в непризнанную республику со стороны Украины по просьбе Молдовы была заблокирована еще в середине марта.
Не пошла молдавская сторона навстречу Приднестровью и в вопросе, связанном с разрешением так называемого банковского кризиса, обострившегося еще до пандемии. Молдове при поддержке международных партнеров в конце 2019 г. удалось заблокировать использование на территории Приднестровья международных банковских карт Visa и Mastercard. Для явно зависимого от внешних поступлений населения непризнанной республики это стало серьезным ударом. Ситуацию хорошо иллюстрирует тот факт, что только в прошлом году из-за рубежа в Приднестровье поступило денежных переводов на 104 млн долл., что сопоставимо с третью всего бюджета Республики. К слову, две трети поступающих в ПМР частных трансферов приходят из России. Заложниками ситуации с блокированием в Приднестровье использования международных карт стали более 10 тыс. жителей, среди которых и пенсионеры, оформившие получение пенсий на карты. В условиях карантина Приднестровские власти были вынуждены организовать специальные конвои для препровождения лиц, заинтересованных в обналичивании средств со своих карт, в соседнюю Молдову, к ближайшему банкомату. Призывы начать переговоры о решении сложившейся проблемы не были услышаны. Так, приднестровская просьба об обсуждении вопроса на уровне экспертов в рамках совместной рабочей группы по банковским вопросам осталась без ответа.
Все эти плохо обоснованные новые административные и бюрократические барьеры в условиях чрезвычайного положения вызвали в Приднестровье широкий общественный резонанс.
***
Сложно судить, насколько ощутимо молдавское «закручивание гаек» в ПМР в действительности приблизило Молдову к достижению поставленной цели, но кажется очевидным, что новые сложности способствуют снижению степени и без того крайне хрупкого доверия между сторонами конфликта. Тем более, что укреплению доверия мешают не только слабая договороспособность сторон, отсутствие действенной системы гарантий, но и травматическая память прошлого — кровопролитная война начала 1990-х гг.
Пандемия и эффект от нее лишь обнажают старые проблемы в этом конфликте и цементируют фундамент для углубления кризиса в процессе урегулирования в будущем.
Конфликтность здесь, как и в десятках других современных конфликтов, не только не снизилась, но и обросла новыми сложностями — обострением социальной напряженности, отвлечением сил и внимания от текущей политико-дипломатической повестки, отбрасыванием сторон назад в процессе урегулирования конфликта.
РСМД. 29.05.2020
