Плюс кредит, минус большинство. Во что обошелся Зеленскому новый транш от МВФ

Константин Скоркин

Теряя однопартийное большинство, Зеленский вынужден все более прислушиваться к влиятельному национал-патриотическому меньшинству, которое выставляет ему красные линии, как это было хорошо видно по вопросу урегулирования в Донбассе. В этой ситуации Зеленский все более и более оказывается в плену у старой элиты, покупая у нее последние возможности для реформ ценой собственного политического будущего.

Вместо того чтобы замереть на время карантина, введенного из-за коронавируса, украинская политика, наоборот, ускорилась до невиданных темпов. За считаные часы Верховная рада приняла законы, ожесточенные споры вокруг которых тянулись многие месяцы, а то и годы. Главный из них – закон об открытии рынка земли и отмене моратория на ее продажу, который действовал с 2001 года.

Впрочем, столь резкий всплеск законодательной активности был во многом вынужденным, и другого выхода у президента не было. Открыть рынок земли было одним из главных требований МВФ, поддержка которого – последняя надежда для преддефолтной украинской экономики (речь о кредите      $10 млрд). Земельная реформа стала для президента Зеленского вопросом выживания, но политическая цена ее одобрения оказалась высокой.

Народ против реформы

Закон о земле принимали непросто, между первым и вторым чтением прошло более пяти месяцев. За это время сильно изменилась политическая ситуация – рейтинг президента упал, однопартийное большинство в Раде перестало быть монолитным, а в стране начался экономический спад, усугубившийся с приходом коронавируса. То, что первоначально затевалось как часть победной бури и натиска Зеленского по преобразованию страны, в итоге превратилось в вынужденную меру, принятую под давлением внешних кредиторов и при полном неприятии со стороны общества.

Здесь очень кстати пришелся карантин – парламентские слушания по земле до его введения неизменно проходили под аккомпанемент уличных протестов, реанимировавших даже подзабытую Надежду Савченко, которая притащила к Раде мешок украинского чернозема. Протесты подрывали имидж Зеленского как «народного президента» и потому очень его нервировали. Он раздраженно говорил об «аграриях в спортивных костюмах», намекая на проплаченных бойцов-титушек среди протестующих.

Объявленный в Киеве карантин избавил президента от этой проблемы, что оказалось очень кстати, потому что иначе протесты действительно могли быть масштабными. По опросам КМИС, 64% украинцев негативно восприняли одобрение закона о земле в первом чтении; а если бы Зеленский провел на эту тему референдум, то 59% проголосовали бы против.

У народного недовольства земельным законом глубокие корни. Право частной собственности на землю вернулось вместе с падением коммунизма, но украинский рынок земли формировался очень медленно. Фактически он сложился только к концу 1990-х годов, когда президент Кучма и его премьер-реформатор Ющенко окончательно демонтировали колхозно-совхозную систему.

Однако тогда открытие рынка земли привело к массовой скупке земельных паев за бесценок крупным капиталом, находившимся в коррупционной связке с властями. Вместо крепких фермерских хозяйств стали возникать латифундии, владели которыми в основном бывшие колхозные начальники. Украинский историк Георгий Касьянов пишет: «Как и в промышленности, приватизация в сельском хозяйстве… происходила по принципу ускоренной концентрации собственности в руках «новой буржуазии» и новых крупных землевладельцев, которые в большинстве своем выросли из общественных групп, в свое время отрицавших само право частной собственности на существование, – …представителей колхозно-совхозной верхушки».

В 2000–2001 годах было выкуплено около 1,1 млн гектаров по цене от 500 до 16 500 гривен за пай при номинальной стоимости 30 тысяч гривен, что по тогдашнему курсу составляло около $5000. Чтобы остановить этот процесс, Верховная рада в январе 2001 года наложила мораторий на любые формы отчуждения земли, кроме наследования. В дальнейшем парламент продлевал его из популистских соображений.

За годы действия моратория в стране сформировался теневой рынок земли, тесно связанный с коррупционными схемами. На нем выросли владения украинских латифундистов. Например, компания «Кернел» агромагната Андрея Веревского владеет более чем полумиллионом гектаров в 11 областях Украины. К числу крупнейших земельных собственников относятся и структуры бывшего президента Петра Порошенко.

Популярная схема фактической продажи – передача земли в аренду на 49 лет с правом первоочередного выкупа. Но украинские ставки арендной платы куда ниже, чем в соседних странах: всего $60 в год за гектар против $110 в Литве, $178 в Венгрии и так далее. Без разрешенного рынка земли в украинском сельском хозяйстве сформировалась бизнес-модель, основанная на отказе от многолетних культур и долгосрочного планирования. А для рядовых держателей паи превратились в неликвидный актив, который нельзя было продать или использовать в качестве залога в банке.

Рынок без иностранцев

Из-за недовольства украинского общества проект земельного закона много раз пересматривали, в Раде к нему подали более четырех тысяч поправок, в основном со стороны оппозиции. Итоговый вариант, принятый в ночь на 31 марта, предусматривает открытие земельного рынка с 1 июля 2021 года (первоначально планировалось запустить его с октября нынешнего года). К сделкам будут допущены граждане Украины, украинские юридические лица без иностранных участников, а также территориальные общины и государство.

Вопрос о покупке украинских земель иностранцами был одним из самых спорных пунктов реформы, за который команду Зеленского упрекали в распродаже страны. В первом чтении закон предусматривал допуск на рынок иностранных компаний, уже проработавших в стране более трех лет, а также украинских компаний с учредителями-иностранцами.

Однако в итоговом варианте иностранным гражданам запретили владеть украинской землей до проведения национального референдума по этому вопросу. Иностранные граждане, уже имеющие сельскохозяйственные владения, обязаны продать их в течение года под угрозой конфискации. И даже если на референдуме будет решено отменить запрет, то определенные ограничения для иностранцев все равно останутся.

Запрет проводить операции на украинском рынке земли распространяется на офшорные компании с неустановленным конечным бенефициаром, компании, находящиеся под международными санкциями, а также компании, принадлежащие гражданам России как страны-агрессора. Кроме того, иностранцам будет запрещено приобретать землю в приграничной полосе. Единственной лазейкой для иностранного капитала остается участие банков в реализации земельных участков как залоговых активов.

Закон предусматривает и меры против латифундистов. В переходный период с 2021 до 2023 года будут действовать ограничения по сделкам – не более 100 гектаров в одни руки (первоначальный проект предполагал ограничение на 10 тысяч гектаров). Право покупки будет только у физических лиц и по безналичному расчету. Это должно обеспечить преимущество фермерским хозяйствам. Минимальная цена земли до 2030 года не может быть ниже нормативной денежной оценки.

Первые два года будут запрещены сделки с землей, принадлежащей государству, что скорее минус, так как позволит сохранить нынешние коррупционные схемы. Президент Украинской аграрной конфедерации Леонид Козаченко утверждает, что сейчас 8 млн гектаров формально государственной земли обрабатывается вне правового поля.

Впрочем, из окончательного варианта закона пропала норма об ограничении концентрации земельных угодий в одних руках в рамках территориальных единиц. После переходного периода это позволит аграрным магнатам скупать землю без особых ограничений. Кроме того, они вполне могут пользоваться услугами подставных лиц для формирования земельных банков.

Аграрная реформа предусматривает преимущественное право арендатора на выкуп земли, но он имеет право передать его третьим лицам, уведомив владельца. Украинские эксперты отмечают, что в этом пункте закона кроются возможности для теневых схем. «Если холдинг не желает выкупать пай, то такое преимущественное право будет передаваться или продаваться спекулятивным инвесторам для дальнейшей перепродажи. Скорее всего, арендаторы будут иметь предварительные договоры со спекулятивными инвесторами и станут фактическими продавцами паев», – говорит экономист-аграрник Денис Низалов.

Чтобы аграрная реформа Зеленского заработала, Верховной раде необходимо принять еще ряд законов, которые создадут механизм прозрачных земельных аукционов, будут препятствовать рейдерским захватам и так далее. В законе заложены многочисленные популистские ограничения, мешающие приходу на украинский рынок крупных международных инвесторов. Однако сама по себе отмена моратория на продажу земли ликвидирует постсоветские рудименты в украинской экономике и в перспективе приведет к ее оживлению. Другое дело, что в текущий момент Зеленского куда больше волнуют новые транши от МВФ, способные удержать на плаву украинскую экономику.

Теряя большинство

Одобрение земельного закона далось Зеленскому большой политической ценой. С первого чтения закона в Верховной раде в ноябре 2018 года начался обвал его рейтинга. В      какой-то момент Зеленский рисковал столкнуться с единым фронтом оппозиции: от пророссийских сил до националистов, которые вместе выступали против «распродажи родины», каждый под своим идеологическим соусом.

Опасность для новой власти представляла и Юлия Тимошенко, с самого начала выступившая против земельной реформы. После принятия закона в первом чтении она официально ушла со своей партией в оппозицию. Для Тимошенко атака на аграрную политику Зеленского была отличным шансом вернуться в большую политику и стать лидером протестного движения.

Однако главная угроза для Зеленского исходила из недр собственной партии. Среди «слуг народа» голосование за непопулярный закон вызвало серьезные волнения. Уже в первом чтении закон об отмене моратория поддержали лишь 227 из 246 депутатов фракции (решение пришлось принимать при поддержке внефракционных штыков). Руководство фракции было вынуждено применить санкции к отступникам, не голосовавшим за отмену моратория, двух депутатов исключили из фракции.

Самой колеблющейся частью оказались депутаты-мажоритарщики, прошедшие в Верховную раду под брендом Зеленского. Многие из них уже ощутили вкус к политике и начали размышлять о собственном политическом будущем, а голосование за непопулярную реформу – плохое подспорье для работы в округах.

Ко второму чтению ситуация стала еще тяжелее – Зеленский настаивал, чтобы Рада одновременно приняла не только земельный, но и «антиколомойский закон». Последний так называют потому, что он запрещает возвращать национализированные банки прежним владельцам и тем самым лишает Коломойского надежды вернуть себе крупнейший банк Украины – «Приватбанк».

Президент торопил «слуг» с голосованием – оба закона были среди главных требований МВФ для получения кредита. Однако внутрипартийная оппозиция, связанная с Коломойским, грозила провалить голосование. Характерный пример саботажа – финансовый комитет Рады, которым руководят люди Коломойского нардепы Дубинский и Палица, несколько дней не мог собраться, чтобы обсудить антиколомойский закон. А депутаты от «Слуги народа» накануне голосования получали анонимные угрозы с текстом: «Власть меняется, а Коломойский будет всегда».

В итоге оба закона – и по земле, и по «Приватбанку» – получилось принять только при поддержке голосов недавних злейших критиков Зеленского – фракций Порошенко «Европейская солидарность» и Вакарчука «Голос». За закон о земле проголосовали 206 из 243 «слуг народа», за антиколомойский – всего 198.

Формально в такой поддержке нет ничего удивительного. Порошенко – сам крупный землевладелец и неоднократно выступал за снятие моратория на продажу земли, хотя и не решился на этот шаг, когда был президентом. Кроме того, земельный закон разрабатывался по рекомендациям западных партнеров, в фарватере которых стремятся действовать и Порошенко, и «Голос». Ну а про вендетту между Порошенко и Коломойским не стоит и говорить.

Однако неожиданное превращение Порошенко в «конструктивную оппозицию» на фоне расколов в «Слуге народа» – очень опасная ситуация для Зеленского, который выстраивает свой имидж на исправлении ошибок предшественника. Бывший юрист семьи Януковича Андрей Портнов уже обвинил Зеленского в сговоре с Порошенко: якобы в обмен на голоса экс-президент купил себе иммунитет от преследований по обвинениям в коррупции.

Теряя однопартийное большинство, Зеленский вынужден все более прислушиваться к влиятельному национал-патриотическому меньшинству, которое выставляет ему красные линии, как это было хорошо видно по вопросу урегулирования в Донбассе. В этой ситуации Зеленский все более и более оказывается в плену у старой элиты, покупая у нее последние возможности для реформ ценой собственного политического будущего.

Московский Центр Карнеги. 01.04.2020