Узбекистан от изоляции к региональному лидерству

Станислав Притчин, к.и.н., руководитель аналитической группы Центра изучения Центральной Азии и Кавказа Института Востоковедения РАН, эксперт РСМД

Узбекистан, занимая ключевое геостратегическое положение в центре Евразии, во многом определяет характер межрегиональных отношений в Центральной Азии. В 2016 г., после транзита власти республика стремительно перестроилась с закрытой и даже изоляционной внешнеполитической модели на проактивную, что сразу же принесло свои результаты. С одной стороны, резко улучшилась атмосфера регионального диалога и характер сотрудничества между центральноазиатскими странами. С другой, Узбекистан за счет углубления внешних связей с внерегиональными крупными игроками заметно увеличил приток инвестиций и активизировал внешнюю торговлю.

Первый транзит и его итоги

Точкой отчета для формирования внешней политики Узбекистана на современном этапе является 2016 г. В конце августа Ташкент наполнили слухи о тяжелой болезни первого и единственного президента республики Ислама Каримова. 2 сентября официально было объявлено о его смерти. Республика впервые в своей истории вcтупила в этап транзита власти. Главным кандидатом от партии власти стал многолетний премьер-министр Узбекистана Шавкат Мирзиеев. Примечательно, что уже во время своего первого официального выступления в качестве и.о. президента в сентябре 2016 г. он заявил о смене внешнеполитической модели. Самым же ярким моментом его речи стало обозначение в качестве главного приоритета на международной арене соседей по Центральной Азии.

Важность такой трансформации трудно переоценить. Узбекистан к этому моменту проводил довольно изоляционистскую политику — вышел из ОДКБ и ЕврАзЭС, практически заморозил отношения с соседним Таджикистаном, заминировав границу, закрыв авиа- и железнодорожное сообщение с Душанбе. Отношения с другими соседями были не на таком низком уровне, но все еще далеки от добрососедских.

Еще до президентских выборов, состоявшихся 4 декабря      2016 г. (Шавкат Мирзиеев уверенно и предсказуемо победил, набрав наибольшее количество голосов — 88,61%), будущий лидер страны предпринял шаги по скорейшей нормализации отношений с соседями. Так, спустя несколько недель начались обмены делегациями местных властей с Киргизией и Таджикистаном, восстановлены контакты на официальном уровне, заново запущены переговоры по делимитации с соседями.

Реформы прежде всего

Официально победив на выборах, Ш.Мирзиеев обозначил приоритеты своего пятилетнего срока, и некоторые из них выглядят совершенно революционными — например, введение прямых выборов хокимов (глав областей), реформирование госслужбы, реформа валютной сферы.

В начале 2017 г. была представлена «Стратегия действий по пяти направлениям дальнейшего развития Узбекистана на 2017–2021 гг.», которая стала дорожной картой системного реформирования республики на пять лет.

Стратегия включила в себя пять основных направлений. Одним из них стала либерализация экономической жизни, включающая комплекс мер по усилению защиты частной собственности, укреплению свободы экономической деятельности, сокращения государственного регулирования экономики, модернизации финансово-банковской системы, а также расширению внешнеэкономических связей. Центр перспективных управленческих решений в феврале 2020 г. провел анализ реформ МИД ряда стран, включая Узбекистан. Выводы исследователей раскрывают некоторые аспекты реформы внешнеполитического ведомства.

Во внешнеполитической части Стратегия, в частности, содержала следующие направления:

• укрепление международного имиджа Республики Узбекистан, доведение до мирового сообщества объективной информации о проводимых в стране реформах;
• совершенствование нормативно-правовой базы внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Узбекистан, а также договорно-правовой основы международного сотрудничества;
• урегулирование вопросов делимитации и демаркации государственной границы Республики Узбекистан (Узбекистан так и не окончил размежевание государственных границ. Если с Туркменистаном и Казахстаном подписание документов о демаркации ожидается в 2020 г., то с Таджикистаном и Киргизией процесс находится в стадии интенсивных переговоров — прим. авт.).

Среди других важных направлений работы — совершенствование защиты прав граждан Узбекистана за рубежом, формирование политики в отношении соотечественников, также разработка мер по улучшению международного имиджа страны.

По оценке авторов исследования, внутренним драйвером реформы стала смена политического руководства и разработка новой стратегии социально-экономического развития страны. Основным же глобальным драйвером реформы можно назвать стремление получить выгоды за счет большей вовлеченности в мировую экономику и притока иностранных инвестиций.

И результаты реформ не заставили себя ждать. В 2019 г. влиятельный журнал «Economist» признал Узбекистан страной года, государством, наиболее динамично осуществляющим реформы.

Проактивная многовекторность

За короткий промежуток времени после избрания второй президент осуществил несколько важных внешнеполитических визитов в ключевые для Узбекистана страны. При этом соседние государства были выделены в качестве приоритета внешней политики. Первый государственный визит в качестве официально избранного президента Шавкат Мирзиеев совершил в Туркменистан, где в начале марта 2017 г. провел переговоры с его лидером Гурбангулы Бердымухамедовым и подписал Договор о стратегическом партнерстве.

Спустя две недели, в важный для региона праздник Наурыз, новый глава Узбекистана уже прилетел в Нур-Султан (Казахстан), где провел переговоры с казахстанским коллегой Нурсултаном Назарбаевым и подписал целый комплект двухсторонних соглашений, нацеленных на развитие сотрудничества.

После того как Шавкат Мирзиеев перезапустил отношения с ключевыми соседями и сверил часы, пришло время для крупных внерегиональных игроков. В апреле узбекский президент посетил Россию, а в мае — Китай. При этом интересно, что в рамках подготовки почти каждого подобного визита президент имел встречи с тогда еще президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым. Перед визитом в Москву они встретились в Нур-Султане, а перед тем как отправится в Пекин, узбекский президент посетил своего казахстанского коллегу в ходе неформального визита на юг Казахстана.

Визиты в Москву и Пекин под стать друг другу были организованы максимально насыщенно с сопутствующими культурными мероприятиями. Практическим итогом переговоров стало подписание целого пакета межправительственных соглашений и инвестиционных проектов с обеими странами на несколько миллиардов долларов.

Запад, в первую очередь США, стал следующим важным партнером, с которым Узбекистан перезапустил отношения после 2016 г. Шавкат Мирзиеев в качестве президента посетил США в сентябре 2017 г. для участия в 72-й сессии Генеральной ассамблеи ООН. Тогда он провел несколько встреч с президентом США Дональдом Трампом, руководителями крупных американских компаний и заключил пакет соглашений на 2,6 млрд долл.

Говоря о практических результатах, стоит отметить, что Узбекистан заметно увеличил внешнюю торговлю в целом и с ключевыми партнерами в частности. По итогам 2019 г., внешнеторговый оборот страны составил 42,2 млрд долл., увеличившись на 8,7 млрд долл. по сравнению с показателем аналогичного периода 2018 г. (рост составил 26,2%). А в        2016 г. страна «наторговала» с международными партнерами на 27 млрд долл. Количество внешнеторговых партнеров Узбекистана за 2019 г. увеличилось до 178. По объемам товарооборота на данный момент лидирует Китай (7,6 млрд долл. или 18,1%), Россия (6,6 млрд долл. или 15,7%), Казахстан (3,3 млрд долл. или 8%), Республика Корея          (2,7 млрд долл. или 6,5%), Турция (2,5 млрд долл. или 6%), Германия (980 млн долл. или 2,3%), Кыргызстан (829 млн долл. или 2%), Афганистан (618 млн долл. или 1,5%) и США (596 млн долл. или 1,4%).

Торговля с Россией в 2016 г. была на уровне 2,7 млрд долл., из чего можно сделать вывод, что экономические связи между Ташкентом и Москвой растут быстрее, чем внешняя торговля Узбекистана в целом. Дальнейшему росту экономических связей двух стран в среднесрочной перспективе будут способствовать крупные проекты — например, строительство первой АЭС в Центральной Азии, договоренность о которой Росатом и правительство Узбекистана договорились в 2018 г.

Региональная повестка

Выделение Ташкентом его соседей в качестве внешнеполитического приоритета поставил вопрос о необходимости если не институционализации регионального диалога, то по крайней мере поддержки регулярности и системности пятистороннего формата с участием всех стран Центральной Азии. И здесь Узбекистан может занести себе в актив развитие региональных контактов. Так, в Ташкенте 29 ноября 2019 г. состоялась вторая консультативная встреча президентов стран Центральной Азии. Главы Узбекистана, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и Туркменистана обсудили проблемы региона и варианты их решения в транспортной сфере, торговле, образовании и туризме. Президенты также договорились, что следующий (третий) саммит «пятерки» пройдет в Киргизии, предположительно, в 2020 г.

Первый неформальный саммит глав государств Центральной Азии состоялся в Казахстане в марте 2019 г. Это был пробный шар, который запустили через 13 лет после последней встречи лидеров стран региона. Примечательно, что инициатором возобновления диалога выступил Узбекистан, но сразу после появления идеи Казахстан предложил свои услуги как площадки для проведения первой встречи. Узбекское руководство сразу же поддержало идею казахстанских коллег, исключив тем самым разговоры о возможной политической конкуренции двух крупнейших государств региона.

Во многом прорывным стало афганское направление внешней политики Узбекистана. Помимо наращивания экономической активности и торговли с южным соседом, Узбекистан постарался внести вклад и в стабилизацию ситуации в Афганистане, организовав в марте 2018 г. в Ташкенте крупную международную конференцию «Мирный процесс, сотрудничество в сфере безопасности и региональное взаимодействие» с участием ведущих мировых и региональных игроков.

Таким образом, Узбекистан, с одной стороны, выступил полноценным региональным лидером, предлагающим соседям самим обсуждать и решать вопросы взаимодействия. При этом, благодаря гибкому подходу, Ташкент пытается избежать конкуренции и любых опасений его соседей о возросших амбициях страны. Пока ему это, судя по всему, удается.

ЕАЭС — быть или не вступать?

В рамках обозначенных долгосрочных стратегий развития внешней политики значительная роль обеспечению условий для экономического роста и развития за счет проактивной, прагматичной дипломатии. Для достижения этой цели, особенно в условиях низкой базы, могут использоваться такие механизмы как наращивание торговли с партнерами по всему миру, привлечение инвестиций, развитие транспортных цепочек. И здесь, как мы можем судить по первым результатам изменений внешней политики Узбекистана, достигнут серьезный прогресс. Положительная динамика по товарообороту наблюдается практически со всеми торговыми партнерами, но дальнейшее поддержание динамики требует более серьезных шагов.

Предложенные руководством Узбекистана фонды поддержки импортеров узбекских товаров в Киргизии и Таджикистане так и не смогли привести к достижению заявленных целей. Выделенные Ташкентом гранты по 100 млн долл. оказались неподъемными для региональных банковских структур соседних стран.

Другим важным направлением продвижения на мировых рынках стала активизация переговоров о вступлении Узбекистана в ВТО. Присоединение к самой глобальной торговой организации Ташкент рассматривает как способ получения признания его полноправным игроком на международной арене. Другой вопрос, что ВТО сегодня переживает серьезный кризис. Так, с конца 2019 г. из-за нежелания США одобрять кандидатуры новых судей перестал действовать ключевой институт в рамках организации — арбитражный суд, отвечавший за разрешение торговых споров. В таких условиях, если ничего не изменится в самой организации, Узбекистан, затратив колоссальное количество усилий на переговоры со всеми государствами-участниками, станет членом клуба, но не получит серьезные механизмы защиты собственных интересов на мировых рынках.

В условиях серьезного тренда на регионализацию в мировой экономике логичным шагом и возможной альтернативой обеспечению долгосрочных условий для торговли с основными торговыми партнерами для Ташкента могло бы стать присоединение к Евразийскому экономическому союзу. На членов ЕАЭС (Россию, Казахстан, Киргизию) приходится свыше 30% внешнеторгового оборота республики. Дискуссии о возможной интеграции Узбекистана велись в Республике и за ее пределами всю осень 2019 г. и были спровоцированы заявлением спикера сената РФ Валентины Матвиенко во время визита в Ташкент, в котором она намекнула на обсуждения вопроса интеграции на официальном уровне.

Вступление Узбекистана с его 33-миллионным населением, важным геостратегическим положением и масштабными планами по модернизации сделало бы ЕАЭС еще более значимым игроком с объединенным рынком, превышающим отметку 210 млн человек. А Ташкенту это позволило бы создать полноценную зону свободной торговли с ключевыми для него торговыми партнерами в регионе.

Несколько месяцев активных дискуссий (которые, объективно говоря, часто были далеки от предметного и содержательного обсуждения плюсов и минусов интеграции) в Республике и за ее пределами в конечном итоге ни к чему не привели.

В своем выступлении на первом заседании вновь избранного парламента президент Ш.Мирзиеев в начале января 2020 г., согласно информации оппозиционных узбекских СМИ, заявил, что Узбекистан жертвовать своим суверенитетом не будет и вступать в этот союз не станет. Однако ни само заявление президента, ни даже упоминание ЕАЭС в выступлении лидера государства официально подтверждены не были.

Таким образом, сегодня, вероятнее всего, у руководства Республики нет четкого видения Узбекистана как полноправного члена ЕАЭС. Но при этом, учитывая важность России, Казахстана и Киргизии как экономических и политических партнеров, а также многомиллионную армию трудовых узбекских мигрантов за рубежом, Ташкент не может оставаться в стороне от объединения и будет рассматривать альтернативные механизмы ассоциации — статус наблюдателя или партнера по свободной экономической зоне с ЕАЭС.

***

Подводя итоги, можно отметить следующие основные характеристики современной внешней политики Узбекистана. Первая — многовекторность. Если на первом этапе перестройки внешней политики Узбекистана могло возникнуть впечатление, что Ташкент склоняется к более близким стратегическим отношениям с Москвой, то сегодня можно говорить о том, что Узбекистан ищет для своей внешней политики такой формат, который позволял бы развивать тесные политические и экономические контакты со всеми мировыми центрами силы.

Вторая — прагматизм. Ключевым драйвером внешней политики Республики представляется прагматизм, поиск выгодных и взаимовыгодных проектов с внешними игроками. Ташкент готов развивать сотрудничество со всеми, с кем взаимодействие принесет инвестиции, взаимовыгодные проекты.

Третья — низкая конфликтность. Узбекское руководство старается проводить свою внешнюю политику максимально корректно, чтобы не испортить отношения и никого не испугать своим проактивным курсом. Так, глядя на формирование центральноазиатского диалога, можно заметить, как Ташкент (как главный вдохновитель процесса) всячески избегает любой институционализации, чтобы не создавать дублирующий функционал с уже существующими интеграционными объединениями (как СНГ и ЕАЭС) и почву для конкуренции и конфликтов.

Вместе с тем можно выделить и риски для внешней политики республики. Во-первых, речь идет о политике многовекторности и попытке дружить одинаково тесно со всеми в условиях глобальной турбулентности, что в перспективе может поставить вопрос о геополитическом выборе, более близком политическом и экономическом сотрудничестве с одной из ведущих мировых держав.

Для узбекской политики сегодня характерно отсутствие какой-либо идеологии, если прагматизм не рассматривать в качестве таковой. В условиях значимости Узбекистана для региональной экономики и геополитики отсутствие внешнеполитической доктрины, понимания места и роли страны может быть источником конфликтов и неопределенности не только для Узбекистана, но и для региона в целом.

Существует риск замедления динамики торговли и сотрудничества. Так, нынешний стремительный рост контактов и торговли Узбекистана с зарубежными партнерами обеспечен эффектом низкой базы и накопленным потенциалом для сотрудничества. В дальнейшем для поддержания кратного роста торговли и инвестиций нужно будет проводить более глубинные изменения, идти на стратегические решения на международной арене.

Наконец, еще один серьезный риск — проактивность Узбекистана, которая уже сегодня вызывает опасения Таджикистана и Киргизии и страх обострения конкуренции в соседнем Казахстане. В перспективе экономический рост и амбиции Узбекистана могут стать источником конфликтов и торговых войн в регионе.

РСМД. 06.03.2020