Трансграничные зоны торгово-экономического сотрудничества с Китаем: опыт России и Центральной Азии

Иван Зуенко, научный сотрудник Центра Азиатско-Тихоокеанских исследований Дальневосточного отделения Российской академии наук

Границы в современном мире – это одновременно и линии, разделяющие страны, и точки их соприкосновения, в которых концентрируется двустороннее сотрудничество. Успех Гонконга и Шэньчжэня, которые являются частью дельты Жемчужной реки и, благодаря эффектам специальной экономической зоны, образуют один из самых развитых мегалополисов мира, на несколько десятилетий вперёд предопределил существование концепта об особом потенциале приграничных территорий.

И хотя, по большому счету, нигде успех Шэньчжэня не был повторен, «миф потенциала» продолжает определять действия властей, что позволяет поставить вопрос и по-другому: а может ли «потенциал мифа» быть тем фактором, который двигает проекты развития? Общая граница Китая и стран постсоветского пространства, которая на 94% приходится на три страны, являющиеся членами Евразийского экономического союза (ЕАЭС), предоставляет интереснейший материал для изучения этой темы.

Теория

Давайте же сначала разберемся, какие проекты развития приграничного/трансграничного сотрудничества могут быть. Упомянутая «шэньчжэньская модель» — это когда на приграничной территории создаются особые (отличающиеся от остальной страны) условия, при которых здесь выгодно инвестировать, размещать производство, строить недвижимость и так далее. Предполагается, что в основном (но вовсе необязательно) в эту особую зону будут вкладываться капиталы соседей; при этом расположена она на территории только одной страны.

Другая форма – это трансграничные зоны торгово-экономического сотрудничества, или, для краткости, «трансграничные экономические зоны» (ТЭЗ). Характерность этого формата заключается в том, что из приграничных территорий двух или трех стран выделяются и огораживаются специальные «резервации», в которых создается особый, упрощенный режим оформления миграционных и товарных потоков, а также предоставляются льготы по ведению хозяйственной деятельности. Грубо говоря, на границе создается особая территория, включающая сопредельные земли, на которой между странами отсутствует пограничный и таможенный контроль. Эдакий шлюз между ними.

Основными принципами таких зон, помимо свободного перемещения людей и товаров между различными частями, являются: 1) отсутствие налогового и валютного контроля при размещении инвестиций; 2) упрощенное получение разрешений и лицензий; 3) освобождение от НДС, корпоративных и местных налогов. Нет смысла создавать ТЭЗ там, где между соседями уже действуют соглашения о свободной торговле и безвизовом перемещении граждан (например, на казахстанско-российской границе). При этом между соседями должны быть конструктивные добрососедские отношения, иначе взаимное недоверие не даст согласовать такой объем предпринимательских свобод.

Под указанные критерии подходит не такое уж большое количество границ, но границы Китая и стран постсоветского пространства как раз относятся к данному числу

Под указанные критерии подходит не такое уж большое количество границ, поэтому ТЭЗ нельзя назвать распространенным феноменом. Однако границы Китая и стран постсоветского пространства как раз относятся к данному числу. Китайские власти, вдохновленные успехом Шэньчжэня, с 1980-х гг. активно занимались проектами развития приграничных территорий, начиная с создания специальных экономических зон по типу шэньчжэньской, заканчивая переговорами о создании трансграничных зон. В разное время такие проекты заявлялись (и иногда даже доходили до реализации) со Вьетнамом, Лаосом, Мьянмой, Монголией и КНДР.

Мутная история на российско-китайской границе

С рубежа веков активно обсуждалось создание таких зон и на границе с Россией. В 1998 и 1999 гг. между были заключены межправительственные меморандумы об организации упрощенного (безвизового) посещения россиянами приграничных торговых комплексов – в городах Хэйхэ и Суйфэньхэ. Творческим развитием этой идеи было создание трансграничных зон, включающих и сопредельные российские территории. При этом каждая сторона получала бы желаемое: россияне – безвизовый доступ к китайским увеселительным заведениям и магазинам (курс рубля по отношению к юаню тогда был в два раза ниже, чем сейчас); китайский бизнес – соответствующие заработки, возможность беспошлинного ввоза оборудования и комплектующих, а также неквотируемое привлечение китайской рабочей силы на российскую часть комплекса, где предполагалось создать складские и производственные мощности.

В 1999 г. планировалось создание «приграничных торгово-экономических комплексов» (ПТЭК) «Пограничный – Суйфэньхэ» и «Благовещенск-Хэйхэ». Также обсуждался проект «Забайкальск-Маньчжоули»; упоминались аналогичные комплексы в районах погранпереходов «Полтавка-Дуннин» и «Хасан-Хуньчунь». Инициатива продвигалась местным бизнесом, который за 1990-е гг. плотно сросся с местной властью. Например, в Приморском крае проект продвигался компанией, принадлежавшей бывшему вице-мэру Владивостока и бывшему вице-губернатору Приморья, которые контролировали ряд бизнес-активов, связанных с торговлей с Китаем. В 2004 г. было объявлено о запуске ПТЭК «Пограничный–Суйфэньхэ»: под него была выделена земля (150 гектаров с китайской стороны и 300 гектаров с российской), руководители Приморья и провинции Хэйлунцзян подписали соответствующее соглашение, по обе стороны от границы началась стройка. С китайской стороны строили        5-звездочную гостиницу и торговый центр, а с российской – офисное здание и православную часовню.

Впрочем, за красивым фасадом проекта скрывались и неизбежные побочные эффекты. Особый режим посещения комплекса упрощал бы практику контрабандного ввоза коммерческих партий под видом товаров для личного потребления. Федеральные власти скептически относились к инициативам региональных элит – особенно там, где это касалось вопросов безопасности и децентрализации. В 2006 г. Москвой была запущена масштабная антикоррупционная кампания, в рамках которой инициаторы проекта ПТЭК с российской стороны были обвинены в организации контрабандных схем и были объявлены в федеральный розыск (оба скрылись за рубежом). Региональные власти, чутко следуя за сигналами из столицы, отказали в поддержке проекту. Без этого обещанные китайцам подвижки по либерализации законодательства так и не были реализованы. Возведенная на китайской стороне инфраструктура осталась невостребованной. Кроме «авторитетных предпринимателей», инициировавших проект, да местного населения, получившего бы легкий доступ к дешевым на тот момент товарам и услугам, проект фактически оказался никому не нужен.

В конце 2000-х гг. можно было окончательно констатировать провал ПТЭК «Пограничный–Суйфэньхэ». В других заявленных комплексах было сделано и того меньше. В Благовещенске все уперлось в разговоры о строительстве моста через Амур, который был построен лишь в 2019 г. В Забайкальске смогли договориться о режиме пересечения границы на личном автотранспорте, но только при наличии специального «приглашения», выдаваемого китайской турфирмой, на срок не более 10 суток и не дальше 20 км от границы. В Хэйхэ и Суйфэньхэ местные власти в одностороннем порядке инициировали де-факто безвизовое посещение городов россиянами (при соблюдении ряда несложных условий). А в России уже на новом этапе развития Дальнего Востока, по инициативе федеральных властей был введен режим посещения «Свободного порта Владивосток» по электронной визе. Однако в полном объеме идея ТЭЗ на российско-китайской границе так и не была реализована.

Хоргос: удачный опыт?

Зато это получилось у Казахстана. Как и в случае с Россией, реализация проекта ТЭЗ была основана на межправительственных соглашениях – 2004 и 2005 гг. Однако, в отличие от российско-китайского ПТЭК, где инициатива исходила с мест, в Казахстане центральные власти курировали проект от начала и до конца. (Тем более, как принято считать, сама идея подобной зоны была высказана еще в 2002 г. во время визита в Пекин главой государства Н.Назарбаевым). Для реализации проекта было учреждено акционерное общество со 100%-ной долей государства в уставном капитале. В 2011 г. пакет акций был передан в доверительное управление корпорации «Казахстан Темир Жолы». С китайской стороны была создана «Открытая экономическая зона Хоргос», для управления которой Народным правительством Синьцзян-Уйгурского автономного района был учрежден отдельный комитет. В результате в 2012 г. на территориях, прилегающих к государственной границе, между казахстанским и китайским населенными пунктами с названием Хоргос, был открыт для посещения Международный центр приграничного сотрудничества (МЦПС) «Хоргос». (Не путать со специальной экономической зоной «Хоргос – Восточные ворота», которая устроена по «шэньчжэньской модели»).

По принципам устройства МЦПС «Хоргос» является братом-близнецом российского проекта (по словам одного из его инициаторов Г. Лысака, казахстанским коллегам в свое время была предоставлена вся документация ПТЭК «Пограничный–Суйфэньхэ»). МЦПС представляет собой огороженную «резервацию» с общей площадью 560 гектар (217 га – казахстанская часть, 343 га – китайская часть), попасть на которую можно, пройдя пограничный контроль. Иностранцам даже ставится штамп в паспорте о выезде за пределы Казахстана, однако казахстанцы и китайцы при поездке в «Хоргос» могут использовать не паспорта, а удостоверения личности. Сообщение между частями «резервации» осуществляется через специальное «горлышко» – таможенный и пограничный контроль на нем отсутствует, но есть проверка безопасности. Например, китайцы не пропускают на свою часть МЦПС посетителей с бородой или с исламской символикой в одежде. Проехать комплекс «насквозь» – то есть заехать в Казахстан, а выехать в Китае – нельзя. Чтобы попасть в «большой Китай» нужно выехать за пределы МЦПС и пересечь границу через «традиционный» погранпереход, расположенный неподалеку.

На данный момент центр фактически представляет из себя большую барахолку, товары на которую доставляются в беспошлинном режиме и в таком же беспошлинном режиме (как «товары для личного потребления») вывозятся посетителями к себе домой. На китайской стороне построено несколько торговых центров и гостиниц. На казахстанской стороне с 2016 г. действует т.н. «Центральная площадь «Самрук», представляющая собой торговый центр, торгующий казахстанской и импортной продукцией. Популярностью он не пользуется, так как подавляющее большинство посетителей едет прямиком на китайскую часть. Китайские туристы тоже посещают МЦПС, но почти исключительно магазины в китайской части, где они закупаются алкоголем, сигаретами и другими импортными товарами на условиях duty-free. На казахстанской стороне ведется строительство развлекательного комплекса с казино и ресторанами, куда можно будет завлечь туристов из КНР (в отличие от начала 2000-х, конъюнктура цен сейчас выгодна именно для китайцев). Однако, спустя без малого десятилетие после запуска проекта, ни о каком производстве речь по-прежнему не идет.

Номенклатура китайских товаров на «Хоргосе» достаточно ограничена – в основном, это текстиль, шубы и товары для дома, но цены, действительно, крайне низки. Покупателей не пугают даже сложности, связанные с посещением центра: долгая дорога (шоп-туры из Алматы отправляются еще с вечера, чтобы всю ночь провести в пути и прибыть на «Хоргос» к открытию), а также утомительная и беспорядочная процедура прохождения пограничного контроля на выезде из зоны. Однако в основном выгодами ТЭЗ пользуются не жители соседних местностей, а предприниматели, которые вывозят из «Хоргоса» коммерческие партии под видом товара для собственного потребления, а также организаторы различных контрабандных схем. Не будет преувеличением сказать, что контрабанда поставлена на «Хоргосе» на широкую ногу. Впрочем, не меньше она и на «традиционных» погранпереходах, о чем свидетельствует разница в казахстанской и китайской таможенной статистике (справедливости ради, первые лица республики обратили внимание на проблему в 2018 г.) Косвенно это касается и, например, России – так как китайские товары, попадающие через «Хоргос» в Казахстан, оказываются в едином таможенном пространстве и далее могут следовать на российский рынок без каких-либо препятствий.

Перспективы и выводы для России и Центральной Азии

Впрочем, Хоргос со всеми своими плюсами и минусами живет и здравствует. Как представляется, его главное значение находится в символической плоскости. «Хоргос» — это осязаемый символ казахстанско-китайского сотрудничества, готовности властей двух стран идти на компромиссы, предпринимать нетривиальные решения. Для наблюдателей же «Хоргос» ценен как тестовая площадка, предоставляющая уникальную пищу для размышлений. А то, что идея ТЭЗ будет продолжать витать в повестке сотрудничества с Китаем, бесспорно. Чиновники и эксперты находятся в постоянном поиске новых проектов, которые должны наполнять позитивную рамку отношений с Пекином, и в условиях кризиса идей вынуждены раз за разом обращаться к уже пройденному материалу.

«Хоргос» — это осязаемый символ казахстанско-китайского сотрудничества, готовности властей двух стран идти на компромиссы, предпринимать нетривиальные решения.

Так, идея создания «трансграничной территории опережающего развития» «Пограничный-Суйфэньхэ» была упомянута по итогам встречи Российско-китайской комиссии по сотрудничеству и развитию Дальнего Востока, Байкальского региона РФ и Северо-Востока КНР в феврале 2018 г. В марте была опубликована информация о разработке китайской стороной ТЭО трансграничной зоны «Благовещенск-Хэйхэ», а в июне того же года был подписан меморандум о создании такой зоны между Еврейской автономной областью и городом Тунцзян. Пока непонятно, насколько далеко зайдет реинкарнация идеи ТЭЗ на российско-китайской границе, так что на данный момент МЦПС «Хоргос» сохраняет свое положение уникального прецедента.

Безусловно, данная идея обсуждалась бы в формате сотрудничества Китая с Кыргызстаном и Таджикистаном, однако ее реализации мешает то простое обстоятельство, что граница проходит по высокогорным перевалам, где просто невозможно создание жилой и производственной инфраструктуры. Однако вполне реально клонирование «Хоргоса» на других участках китайско-казахстанской границы – например, между городом Зайсан и уездом Зимунай.

Поэтому полезно четко представлять, что реально дают трансграничные экономические зоны. На примере «Хоргоса» видно, что значимым драйвером регионального развития они стать неспособны. Вся польза для местного населения сводится к доступу к более дешевым китайским товарам, при этом основные выгоды концентрируются в руках лиц, контролирующих контрабандные схемы. Ущерб от контрабанды через ТЭЗ в общей статистике внешней торговли не так уж велик, однако и толку немного – например, применительно к тому же Хоргосу гораздо большее значение для казахстанской экономики имеет открытие железнодорожного погранперехода и «сухого порта» «Хоргос». В целом, на данном этапе ТЭЗ на границе с Китаем важны, прежде всего, с символической точки зрения. Инициативы по их созданию – чаще всего, имитация деятельности, а не работа по созданию реальных экономических результатов.

Работа подготовлена в рамках исследовательского проекта, поддержанного фондом социальных исследований «Хамовники», «Миф потенциала – потенциал мифа»: проекты развития на дальневосточном приграничье».

CAAN. 23.03.2020