Переговорный процесс или подготовка к потенциальной реализации военного сценария?
Ильгар Велизаде, политолог (Азербайджан)
Исследование «Как выбраться из тупика в Нагорном Карабахе», подготовленное «Международной кризисной группой» (ICG), — попытка выработать универсальные рекомендации сторонам конфликта по его деэскалации, основываясь на учете особенностей развития и анализа сегодняшнего состояния армяно-азербайджанского Нагорно-Карабахского конфликта.
Обращает на себя внимание тот факт, что при оценке генезиса конфликта и его последствий авторы исследования постарались соблюсти равноудаленную дистанцию от Баку и Еревана, находя обтекаемые формулировки для определения объектов исследования или действий, осуществляемых сторонами конфликта. Но даже при этом доклад не уменьшает актуальность вопроса использования конкретных дефиниций, определяющих характер процессов с точки зрения международно-правовых норм.
Так, из текста следует, что одной из центральных тем ведущихся переговоров является освобождение «прилегающих» к Нагорно-Карабахскому региону районов и передачи их под контроль Азербайджана. Азербайджанская сторона, ссылаясь на принятые в международной практике определения, считает эти территории, равно как и территорию самого Нагорного Карабаха, оккупированными, в то же время армянская сторона предпочитает говорить об «освобожденных» территориях, что представляет собой не столько разночтения в определениях, сколько разницу в подходах к урегулированию в целом. По логике армянской стороны, незачем передавать Азербайджану «освобожденные» территории; а если и передавать, то только за «плату» в виде предоставления независимости Нагорному Карабаху.
Примечательно, что даже для самих сопредседателей Минской группы ОБСЕ вопрос о статусе территории явно не стоит. Так, глава МИД РФ С.Лавров во время пресс-конференции в Москве в декабре 2017 г. заявил: «По поводу нагорнокарабахского конфликта существует целый набор решений, прежде всего решений, которые принимались в Совете безопасности ООН в самый разгар конфликта и требовали прекращения огня». При этом российский министр заключил, что с тех пор «сохраняет силу требование о том, чтобы освободить оккупированные территории».
Позже, в 2018 г. американский посол в Армении Р.Миллс выражал свое недоумение по поводу отношения армянской стороны к вопросу возврата Азербайджану оккупированных территорий. «Когда я впервые приехал сюда (в Армению — прим. авт.), то был удивлен тому, что большая часть встречавшихся мне армян категорически против возвращения оккупированных территорий в качестве части переговорного процесса. Меня удивляет тот факт, что в Армении практически нет обсуждений о приемлемых решениях или возможных компромиссах. Восприятие моего правительства на протяжении лет было таким, что эти территории были взяты для использования в дальнейшем в формуле «территории в обмен на мир». Я, действительно, был очень удивлен, узнав о том, что этот вариант не пользуется никакой поддержкой», — сказал Ричард Миллс.
Вместе с тем весьма важной представляется отсылка к базовым международно-правовым документам, содержащим подходы и принципы, которые определяют рамки переговорного процесса и оказывают определяющую роль в формировании его повестки.
При анализе динамики переговорного процесса последних лет, авторы это особо подчеркивают, нельзя не отметить влияние боевых действий, которые велись сторонами конфликта в апреле 2016 г., на его интенсификацию. Впоследствии, к сожалению, эта интенсивность снизилась в разы. Однако ресурс, выработанный на встречах лидеров Азербайджана и Армении на встречах в Вене и Санкт-Петербурге весной-летом 2016 г., т.е. в первые месяцы после апрельской войны, не пропал.
Не так давно о том, что обсуждалось в этот период представителями Азербайджана и Армении, какие конкретно вопросы стояли в повестке переговорного процесса, рассказал сам премьер-министр Армении Н.Пашинян. Выступая 25 января 2020 г. на пресс-конференции в городе Капан, он заявил, что на столе переговоров по карабахскому урегулированию был документ, доставшийся от правительства С.Саргсяна. По его словам, согласно документу, текст которого просочился в прессу, конечные цели всеобъемлющего урегулирования карабахского конфликта — передача Азербайджану семи районов (Агдам, Физули, Джебраил, Зангелан, Кубатлы, Кельбаджар и Лачин) с условием сохранения коридора между Арменией и регионом Нагорного Карабаха.
Таким образом, версии о том, что после обострения ситуации в зоне конфликта в апреле 2016 г. стороны вели переговоры по конкретным темам и даже пришли к определенному соглашению, подтвердились армянской стороной на самом высоком уровне.
Несколько лет назад незамеченным осталось заявление на тот момент министра иностранных дел Армении Э.Налбандяна, в котором речь шла о том, что стороны были близки к консенсусу по вопросам освобождения оккупированных азербайджанских районов. Так, 18 сентября 2017 г., выступая на шестом общеармянском форуме «Армения-Диаспора», министр иностранных дел Армении Эдвард Налбандян заявил, что Армения обсуждает с Азербайджаном возврат тех территорий, которые «не будут представлять угрозы для Карабаха». Он также добавил: «Других подробностей сообщить не могу, в противном случае переговоры провалятся».
Очевидно, что оба заявления подтверждают предположения о том, что на переговорах предметно обсуждались вопросы передачи Азербайджану Агдамского, Физулинского, Джебраильского, Зангеланского и Кубатлинского районов и полного восстановления контроля Азербайджана над подконтрольным армянским вооруженным силам азербайджано-иранским участком государственной границы (см. карту).
С другой стороны, оба заявления не раскрывают сути оставшейся в тени части переговоров, речь в которой идет о предлагаемых Азербайджану уступках. Можно предполагать, что Азербайджану предлагалось деблокировать пути сообщения, ведущие в Армению, согласиться на промежуточный статус двух районов, не входящих в состав бывшей Нагорно-Карабахской Автономной Области (Кельбаджарского и Лачинского) и согласиться с датой референдума о дальнейшей судьбе в Нагорного Карабаха. При этом на этапе освобождения пяти районов в регионе конфликта должны быть размещены миротворческие войска, статус которых должен быть предварительно согласован.
Заявления Э.Налбандяна могут свидетельствовать о том, что армянская сторона временами была близка к согласию действовать по поэтапному плану урегулирования, на чем всегда настаивал Азербайджан и к чему с пониманием относились сопредседатели Минской группы ОБСЕ. Но, к сожалению, Армения так и не смогла преодолеть собственные опасения, связанные с реализацией поэтапных действий по деэскалации конфликта, и вернулась к идее одновременной реализации всего плана (так называемое пакетное условие).
Для Азербайджана подобные условия неприемлемы, поскольку предполагают предоставление независимости Нагорному Карабаху одновременно с передачей азербайджанской стороне оккупированных районов вокруг бывшей Нагорно-Карабахской Автономной Области (НКАО) с неопределенным будущем для тех азербайджанских районов, расположенных между Арменией и территорией бывшей НКАО.
Возврат пяти районов в таких условиях сопряжен с фактическим согласием на утрату суверенитета над остальной оккупированной сегодня территорией, включая Лачинский и Кельбаджарский районы, для которых, согласно пакетному плану, определяется особый статус.
В свою очередь азербайджанская сторона, соглашаясь на поэтапный план урегулирования, предлагает последовательную передачу под контроль Азербайджана всех оккупированных районов по формуле 5+2 (Агдамского, Физулинского, Джебраильского, Зангеланского и Кубатлинского районов на первой стадии; и Лачинского и Кельбаджарского районов в последующем (предположительно, через несколько лет)), деоккупацию всех захваченных территорий, включая Нагорный Карабах, возвращение всех беженцев и перемещенных лиц, включая создание условий, гарантирующих безопасность как армянского, так и азербайджанского населения. На этапе обеспечения гарантий безопасности в регион могли бы быть введены миротворческие силы ОБСЕ. Одновременно осуществлялся бы процесс разблокирования всех путей сообщения, а также Нагорному Карабаху был бы предоставлен особый статус в рамках Азербайджанской Республики (до окончательного согласования политико-правового статуса края путем свободного волеизъявления всех граждан, проживающих на этой территории). При этом условия и дата плебисцита должны быть определены особым политическим актом, согласованным армянской и азербайджанской общинами Нагорного Карабаха в условиях их сосуществования в формате временного статуса. Отстаивая свое видение референдума, азербайджанская сторона исходит из того, что он не может ставить под сомнение территориальную целостность Азербайджана, но может определять статус края и особенности взаимодействия двух общин на равноправной основе.
Судя по всему, стороны фактически безоговорочно соглашались с освобождением пяти районов, однако существенные разногласия по другим вопросам сделали невозможным принятие документа в целом.
И в настоящее время азербайджанская сторона, настаивая на субстантивных переговорах, предлагает поэтапно обсуждать каждый из вопросов, стоящих на повестке переговорного процесса, в отдельности, и не возвращаться к их обсуждению, после того как по ним было принято конкретное решение. О субстантивных переговорах говорят и сопредседатели Минской группы. Армянская сторона от такого подхода отказывается, что и составляет основную проблему нынешнего этапа переговоров. Причем в нынешних условиях в Ереване все больше предпочитают говорить о включении в переговорный процесс представителей властей самопровозглашенного образования в Нагорном Карабахе.
В предлагаемом исследовании особое место занимает вопрос армянских переселенцев на территориях, подлежащих возвращению под контроль Азербайджана. Официальный Баку осуждает эту практику, опираясь на положения международного права, запрещающие ведение поселенческой деятельности на оккупированных территориях. Однако армянская сторона избегает предметного обсуждения этой темы, предпочитая увязывать ее с общим контекстом. Авторы доклада указывают, что судьба 17 тыс. армянских поселенцев и расширение территорий активного заселения, вкупе с осуществлением на этих территориях хозяйственной деятельности, стала еще одним камнем преткновения в переговорном процессе. Ведь по мере роста поселений растет и противодействие возвращению земель Азербайджану.
Предложение авторов доклада по введению моратория со стороны Еревана по строительству поселений в обмен на обещание Баку воздерживаться от подачи каких-либо исков в международные суды против Армении, связанных с этим процессом, может казаться половинчатым. В то же время оно представляет попытку сдержать процесс заселения оккупированных территорий, тем самым обеспечив благоприятные условия для продолжения переговорного процесса. По справедливому замечанию авторов доклада, новые поселения укрепляют веру поселенцев и армянских националистов в то, что ни одна территория не может быть сдана. Закрывая на это глаза, Ереван создает почву для роста проблемы и усложнения переговоров.
С другой стороны, и в Баку, и в Ереване понимают, что в условиях принципиальных расхождений по политическим вопросам и появления все новых противоречий сегодня было бы более продуктивно сосредоточиться на создании максимально благоприятного фона для реализации сложных политических решений.
С 2019 г. Баку и Ереван (при содействии Минской группы ОБСЕ) делают акцент в том числе на обсуждении тем, связанных с реализацией гуманитарных шагов, — обменом делегациями (журналистов, депутатов и пр.), возможным обменом военнопленными. Однако желаемого эффекта обсуждение этих тем не дает. Несмотря на то, что осенью стороны конфликта обменялись визитами журналистских делегаций, вопрос обмена заложниками до сих пор остается актуальным. Армянская сторона отказывается принять предложение Азербайджана по обмену в рамках принципа «все на все», что не способствует существенному продвижению даже в вопросах, напрямую не затрагивающих политические темы.
Увы, осознавая малую эффективность переговорного процесса, стороны готовятся к потенциальной реализации военного сценария. Вопрос возможных сроков и условий начала новых боев в регионе в таких условиях становится наиболее актуальным в общественном дискурсе, ведущемся по обе стороны линии фронта.
РСМД. 02.03.2020
