Миротворчество в Приднестровье: невыученные уроки

Нина Шевчук, к. полит. н., доцент кафедры международных отношений Северо-Западного института управления РАНХиГС, министр иностранных дел ПМР в 2012–2015 гг.

В конце 2019 г., накануне юбилейного саммита НАТО Центр анализа европейской политики (CEPA) обнародовал доклад «Укрепление восточного фланга НАТО» с рекомендациями об упрочении позиций альянса в Черноморском регионе. Приднестровью авторы доклада уделили особое внимание, назвав его военной платформой, которую Россия может использовать против соседних государств. А российское военное присутствие в регионе молдавско-приднестровского конфликта экспертами CEPA названо примером «агрессивного поведения России». Примечательно и симптоматично, что форма этого присутствия — миротворчество — вообще не упомянута в материале.

Сама по себе обвинительная риторика в отношении военного присутствия России в Приднестровье, разумеется, не нова и давно плотно вошла не только в экспертный, но и в официальный политический дискурс. С завидной регулярностью власти Молдовы артикулируют требования о выводе российских военнослужащих из Зоны безопасности в регионе молдавско-приднестровского конфликта и переформатировании действующей с 1992 г. миротворческой операции. В прошлом году успехом увенчалась очередная попытка Молдовы вынести вопрос на обсуждение в ООН. Тогда молдавское руководство называло большой дипломатической победой принятие Генеральной ассамблеей ООН резолюции    «О полном и безусловном выводе зарубежных вооруженных сил с территории Республики Молдова», в которой речь шла о выводе из Приднестровья российских военнослужащих, входящих в состав миротворческих сил.

В значительной степени тему демонтажа миротворчества на Днестре актуализировал и украинский контекст. И пока Молдова и Украина «прокачивают» этот дискурс, называя Приднестровье с российским военным присутствием на его территории источником угроз не только национальной, но и региональной и международной безопасности, в самом Приднестровье конфликт на Украине считают дополнительным основанием для сохранения миротворческой операции как единственно действенной гарантии мира.

Если обобщать многочисленные предложения о сворачивании миротворчества в этом регионе Европы, то сводятся они к следующему: трансформировать и еще более интернационализировать миротворческий механизм за счет вывода российских войск и подключения международных гражданских наблюдателей; то есть к демонтажу вооруженного вмешательства в форме миротворческой операции в пользу миссии гражданского наблюдения за соблюдением мира.

При этом актуальные аспекты и особенности миротворчества в Приднестровье как бы ускользают от исследователей. Представляется, что уникальный миротворческий опыт, накопленный в регионе, недостаточно разработан не только в зарубежных исследованиях, но и, к сожалению, в российских.

Апробированный эксперимент

Принято оценивать эффективность миротворческих операций по критериям достижения целей операции и соблюдения мандата. И с этой точки зрения вряд ли эффективность операции в Приднестровье может быть подвергнута сомнению, поскольку мир в контролируемой ею Зоне безопасности не был нарушен, огонь противоборствующими сторонами не возобновлялся, жертв не было. Однако, представляется, что миротворческую операцию в Приднестровье следует оценивать еще и сквозь призму ее уникальных особенностей и компонентов, которые сами по себе можно рассматривать и как вызовы, поскольку в этой миротворческой операции апробированы принципиально новые механизмы.

Во-первых, операция объединяет военные контингенты конфликтующих сторон — Молдовы и Приднестровья, которые несут службу в составе Совместных миротворческих сил вместе с Россией. В таких параметрах она была согласована и закреплена подписанным в 1992 г. президентами России и Молдовы Соглашением «О принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта...». Кроме того, в 1998 г. к участию в миротворческом формате присоединилась Украина, отправившая в Зону безопасности своих военных наблюдателей. С 2004 г. в качестве наблюдателей в работе контрольного органа операции — Объединенной контрольной комиссии (ОКК) — принимают участие представители ОБСЕ.

Несмотря на объективные сложности, с которыми сталкивается этот миротворческий формат (например, относительно недавний отказ Украины и Молдовы от предоставления условий для материального обеспечения миротворческих сил и пропуска грузов, препятствование ротации контингента — более 50 российских военнослужащих, прибывавших в аэропорт Кишинева, были депортированы), его базовые механизмы остаются дееспособными: молдавские и приднестровские военнослужащие несут службу в штатном режиме. Украина не прерывает свое участие в операции, а последняя ротация ее военных наблюдателей была проведена в октябре 2019 г. ОБСЕ расширяет свое участие в миротворческой операции, и с декабря 2019 г. в кишиневской миссии ОБСЕ было принято решение запустить новый механизм дополнительных рабочих консультаций членов Объединенной контрольной комиссии.

Во-вторых, на протяжении 27 лет не претерпели изменений и базовые принципы взаимодействия участников миротворческого формата. Так, все соблюдают принцип консенсуса при принятии любых решений как в рамках руководящего органа (ОКК), так и на уровне составных элементов операции (Объединенного военного командования, Объединенного штаба, групп военных наблюдателей Совместных миротворческих сил (СМС)). Будет несправедливо не отметить, что нередко отсутствие этого консенсуса препятствует оперативному принятию решений и подписанию итоговых протоколов. Однако, несмотря на это, к началу        2018 г. в ОКК было подписано в общей сложности 850 протоколов (данные за 2019 г. пока не были опубликованы).

Соблюдается участниками операции и принцип прямого взаимодействия сторон по решению общих плановых и оперативных задач. Прежде всего, это совместное несение боевой службы, еженедельный мониторинг Зоны Безопасности военными наблюдателями, систематические встречи с местным населением, руководителями местных органов власти, оценка обстановки в населенных пунктах, отслеживание наличия возможных признаков подготовки к боевым действиям.

Таким образом, устойчивость формата взаимодействия вовлеченных в миротворческую операцию акторов не вызывает сомнений.

И наконец, вопреки хорошо растиражированным мифам о наращивании Россией своего военного присутствия в регионе конфликта, успешность миротворческой операции позволила существенно сократить ее по ряду параметров. Так, сокращено количество миротворческих постов (с 76, оговоренных на момент начала операции, до 15, действующих сегодня). Сокращено и число батальонов Молдовы и Приднестровья — с трех до двух от каждой стороны, и личный состав — с 1 200 до 500 человек от каждой стороны. Из Зоны безопасности выведена бронетанковая техника, не используется предусмотренная операцией вертолетная эскадрилья. Последняя, к слову, подразумевает вовлечение более 400 человек и 10 вертолетов.

Неотъемлемая часть процесса урегулирования

Согласно положениям вышеупомянутого Соглашения 1992 г., проведение миротворческой операции признано важной составной частью процесса урегулирования конфликта мирными политическими средствами. Складывается впечатление, что этот контекст потерян современным исследователем или экспертом. Говоря об урегулировании, специалисты в первую очередь анализируют переговоры в формате «5+2» (прим.: Приднестровье и Молдова — участники, Россия, Украина и ОБСЕ — посредники, ЕС и США — наблюдатели) или встречи на высшем уровне и на уровне политических представителей Молдовы и Приднестровья в формате «1+1». Но именно учреждение миротворческой операции позволило создать фон для начала дипломатических переговоров, решение о которых стороны смогли принять только спустя два года, в 1994 г.

Кроме того, важно учитывать, что вопросы безопасности не обсуждаются в рамках переговоров в формате «5+2». И если на некоторых этапах переговорного процесса попытки включения вопросов безопасности в повестку дня и имели место, то в 2012 г., когда переговоры были возобновлены после длительной шестилетней паузы, сторонам удалось согласовать переговорное пространство из трех так называемых «корзин»; при этом третья «корзина» по вопросам безопасности осталась пустой. Она получила «отложенный статус» до того момента, когда иные, менее политизированные, треки переговорного процесса будут освоены, а сформированное в результате успешного социально-экономического и гуманитарного взаимодействия пространство доверия позволит сторонам перейти к обсуждению более сложных политических вопросов. До сих пор «третья корзина» сторонами не вскрыта и не наполнена содержанием. Не обсуждаются вопросы безопасности и в рамках вспомогательного механизма переговорного процесса — экспертных (рабочих) групп сторон.

Таким образом, площадка контрольного органа миротворческой операции — ОКК — остается единственной площадкой для обсуждения вопросов безопасности в регионе конфликта. Тем самым она содействует и переговорам в формате «5+2». Как выразился однажды сопредседатель в ОКК от Приднестровья Олег Беляков, на переговоры в комиссию «сгружаются» самые конфликтные вопросы, а «5+2», благодаря этому, остается местом конструктивного общения.

Говоря о миротворческой операции как части процесса урегулирования молдавско-приднестровского конфликта, следует обратить внимание на непрерывность работы миротворческого формата. Так, например, «5+2» не функционировал с 2006 по 2012 гг., а с 2012 по 2019 гг. формат пережил несколько периодов «заморозки» регулярных встреч. И недавняя октябрьская встреча в Братиславе, организованная с большими усилиями посредников, закончилась провалом — сторонам не удалось подписать даже итоговый протокол встречи. График встреч в формате «1+1» еще менее систематизирован, они не регулярны. История приднестровского урегулирования знает семилетний перерыв (2001–2008 гг.) в контактах высшего политического руководства сторон. Работа же миротворцев не прерывалась ни разу, не прекращалась деятельность ни одного из составных компонентов миротворческой операции.

При том, что сегодня довольно распространено мнение о конфликте в Приднестровье, учитывая его «замороженное» состояние, как о наименее сложном для урегулирования, не все осознают, что «замороженность» в немалой степени обеспечена миротворческой операцией. А ведь это также показатель эффективности миротворчества на Днестре.

Меры по разоружению

Важной задачей миротворческих сил является разоружение в регионе конфликта. За годы с момента прекращения огня в Зоне безопасности у населения было изъято более 200 единиц оружия и сотни тысяч боеприпасов, среди которых, например, по 50 противотанковых гранатометов, автоматов и пистолетов, более 50 ружей, около полутора тысяч гранат и даже пулемет. Также было проведено разминирование около 10 000 противопехотных и противотанковых мин, более 200 фугасов.

Следует отметить, что Молдова последовательно наращивает присутствие своих силовых структур в Зоне безопасности — в городе Бендеры, что нарушает договоренности о взаимодействии и создает дополнительную напряженность. Ситуация здесь такова, что наряду с приднестровской милицией и другими госорганами в городе расположены и функционируют подконтрольные Кишиневу инспекторат полиции, молдавская транспортная полиция, молдавские отделы ЗАГС, суд, прокуратура и другие силовые подразделения, общая численность которых, по данным приднестровской стороны, достигает более 600 человек, большая часть которых вооружены. По обнародованным приднестровской делегацией в ОКК данным военных наблюдателей, в действующих в районе с повышенным режимом безопасности молдавских пенитенциарных учреждениях конвойные подразделения также используют автоматы различных модификаций, пистолеты, пулеметы, снайперские винтовки.

Инциденты, связанные, как с конфликтами между приднестровскими и молдавскими силовиками, так и с местным населением, отказывающимся подчиняться, например, молдавским полицейским, случаются регулярно. Они оперативно урегулируются, благодаря нахождению в Зоне безопасности миротворческих сил. Важно понимать, что демонтаж миротворческой операции «оголит» и эту проблему.

Не добавляют стабильности в Зоне безопасности и военные учения, которые и Молдова, и Приднестровье регулярно проводят в непосредственной близости к территории, контролируемой миротворческими силами. Эти действия нередко воспринимаются как провокационные, а иногда перерастают в инциденты. Так, например, в 2018 г. молдавская сторона дважды проводила военные учения непосредственно в Зоне безопасности.

Международный мандат и гражданское наблюдение

Инициативы о демонтаже миротворческой операции на Днестре, как правило, озвучиваются в контексте делегитимизации военного присутствия России в регионе конфликта и увязываются с требованиями Молдовы о выводе российских военнослужащих. Звучат призывы заменить действующую операцию институтом международных гражданских наблюдателей со специальным мандатом. В этой связи необходимо напомнить о том, что, несмотря на многочисленные политические декларации, официальный Кишинев не денонсировал Соглашение 1992 г., учредившее миротворческую операцию.

Что касается изменения статуса операции, представляется целесообразным вспомнить уже имевшие место попытки большей интернационализации миротворчества на Днестре. Так, например, в конце 1992 г., когда Россия неоднократно направляла обращения к ООН и СБСЕ с просьбами о частичной замене российских миротворческих сил на постсоветском пространстве на силы ООН или СБСЕ, ей в удовлетворении этих просьб было отказано. Даже предложение о приравнивании российских миротворческих акций к акциям этих организаций не принесли никаких результатов[1]. Тогда на состоявшейся в начале декабря 1993 г. римской встрече министров иностранных дел 53 государств-участников СБСЕ было решительно отказано в предоставлении российским войскам в «горячих точках» бывшего СССР статуса миротворческих сил СБСЕ. Против выступили не только Канада и Норвегия, но и Украина.

В июне и в августе 1992 г. зону конфликта посещала специальная миссия ООН, включавшая представителей Бразилии, Франции, Дании, чья задача состояла в проведении всестороннего анализа всех аспектов конфликта, содействии поиску путей политической стабилизации, включая решение вопросов возвращения беженцев в места их постоянного проживания. По итогам проведенного в регионе конфликта мониторинга глава этой миссии Жильберто Шлиттлер, выразив удовлетворение тем, что конфликт удалось погасить местными силами, сообщил, что «ввод войск ООН в зону конфликта не планируется»[2]. Тогда же, на специальном заседании ОКК миссия ООН одобрила работу комиссии «по эффективности принятых мер по прекращению огня, разъединению вооруженных формирований, обеспечению правопорядка воинским контингентом миротворческих сил», что нашло отражение в соответствующем протоколе заседания[3]. И хотя сегодня о смене статуса миротворческой операции официальный Запад говорит как об инициативе относительно новой, актуальной и назревшей, справедливо будет напомнить, что авторитетные западные исследователи еще полтора десятка лет назад писали о готовности России к обстоятельным переговорам о расширении интернационализации миротворческой операции за счет ее проведения под эгидой ОБСЕ и рекомендовали разработку соответствующей международно-правовой базы для совместных миротворческих операций ЕС и РФ[4]. Выходит, что именно эффективность проделанной Россией работы препятствовала расширению миротворческого формата.

Опыт международного наблюдения как формы гарантийного механизма, обеспечивающего невозобновление огня, в регионе молдавско-приднестровского конфликта также есть. Мониторинговая миссия — четырехсторонняя группа военных наблюдателей из представителей Румынии, Молдовы, Украины и России, созданная решением министров иностранных дел этих стран, находилась в городе Бендеры в 1992 г. Под наблюдением этой группы и под обязательство о контроле с ее стороны было достигнуто согласие прекратить спорадические обстрелы с 9 июня 1992 г. Однако миссия не только не смогла предотвратить внезапную вооруженную эскалацию конфликта и вооруженное нападение молдавских силовиков на город Бендеры, но оказалась не способна принять меры по оперативному информированию населения в зоне конфликта. Группа наблюдателей была эвакуирована из зоны трагедии в первые же часы с момента начала огня 19 июня 1992 г.[5].

***

Миротворческая операция, приводящаяся под эгидой России на берегах Днестра, — уникальный и успешный опыт миротворчества с вовлечением военных контингентов конфликтующих сторон, а также широкого участия «третьей стороны», представленной как государствами, входящими в состав переговорного процесса, так и посредником в урегулировании конфликта — ОБСЕ.

Несмотря на проявившееся после 2014 г. существенное изменение интересов внешних участников приднестровского урегулирования и отход Украины от ряда ключевых принципов посредничества, «пробуксовку» официальных переговоров, нестабильность работы переговорных форматов, включая переговоры «5+2», миротворческая операция и ее основные компоненты остаются действенными и эффективными, а базовые механизмы — дееспособными. Служба миротворцев в Зоне безопасности проходит в штатном режиме, а работа контрольных органов миротворческой операции непрерывна. Формат взаимодействия вовлеченных в миротворческую операцию акторов стабилен и устойчив.

Молдавско-приднестровский конфликт остается неурегулированным, а ситуация в зоне ответственности миротворческой операции по-прежнему требует оперативного реагирования на сохраняющиеся вызовы.

Миротворческую операцию на Днестре, с учетом особенностей ее организационно-правовых основ и функционала, важно рассматривать как неотъемлемую часть процесса по урегулированию конфликта, в целом, и как один из треков переговорного процесса, в частности, поскольку она сегодня предоставляет сторонам конфликта единственную площадку для обсуждения вопросов безопасности.

Поступательное сокращение операции по различным параметрам, включая численность контингента и количество миротворческих постов, не позволяет говорить о сохранении российского военного присутствия в зоне конфликта с целью расширения военного влияния России в данном регионе Европы.

Целесообразность трансформации миротворческой операции в наблюдательную миссию вызывает сомнения не только в связи с уже имеющимся опытом работы подобного рода механизмов в регионе данного конфликта, но также с учетом отсутствия эффективности международного взаимодействия по обеспечению стабильной работы других треков урегулирования; в том числе переговоров в формате «5+2» и встреч сторон конфликта на различном уровне в формате «1+1».

_____________________

1. Козырев А. Россия фактически в одиночку несет бремя реального миротворчества в конфликтах по периметру своих границ // Независимая газета. - 1993. – 22.09.

2. Бендеры, 1992 год: сорок трагических дней: Сборник документов и материалов / Сост.: Н.В. Бабилунга, Б.Г. Бомешко, А.В. Дирун. – Тирасполь: Полиграфист, 2007. – С.173.

3. Протокол ОКК No 8 от 28.08.1992 г. // Архив документов Приднестровской делегации в Объединенной Контрольной Комиссии.

4. См., например: Lynch D. Russia's strategic partnership with Europe // The Washington Quarterly. 2004. №27. P. 99-118.

5. Актуальные аспекты безопасности: опыт миротворчества на Днестре / Под общ. ред. В.В. Игнатьева (на рус. и англ. яз.). – Тирасполь, 2017. С. 17.

РСМД. 15.01.2020