Конституция идет на поправки

Андрей Винокуров, Елена Рожкова, Ангелина Галанина, Ксения Веретенникова, Лев Кадик, Мария Макутина, Александр Черных, арбитражная группа

Президент Владимир Путин внес законопроект о поправках к Конституции РФ. Законопроект предполагает внесение изменений в 22 статьи Основного закона — все они относятся к главам 3–8, то есть могут быть приняты Федеральным собранием с одобрением двумя третями региональных парламентов. Первое чтение законопроекта намечено на 23 января, второе может пройти уже в феврале, и тогда уже весной может состояться общероссийское голосование по поправкам, которое также предусмотрено законопроектом. Опрошенные “Ъ” эксперты считают, что Владимир Путин готовит почву для функционирования политической системы после его ухода с должности главы государства, но пока не могут сделать вывод, как именно произойдет перераспределение властных полномочий.

Внесенный в понедельник законопроект о поправках к Основному закону мало чем отличается от «эскиза» конституционной реформы, предложенного президентом в послании Федеральному собранию 15 января. Владимир Путин предлагает уточнить, что одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков, исключив из конституционной нормы слово «подряд».

Опрошенные “Ъ” эксперты считают, что это обновление статьи 81 не станет поводом для нового отсчета президентских сроков Владимира Путина и его длительное пребывание в должности после принятия поправок будет исключено для его преемников.

Предложенная поправка «может рассматриваться только исходя из конституционного принципа систематической сменяемости власти», считает судья КС в отставке Тамара Морщакова. «Иное противоречит основам конституционного строя России, утверждающего народовластие и исключающего узурпацию власти»,— отмечает она. Руководитель одной из юридических фирм на условиях анонимности считает, что поправка может и «обнулить» президентские сроки: «Когда снимали ограничения по количеству переназначений губернаторов и руководителей судов, все отсчитывалось с начала, предыдущие сроки обнулялись. Но я все же полагаю, что эта поправка вносится не для этого и наш президент не планирует снова избираться». Политолог Александр Пожалов отмечает, что сам Владимир Путин несколько раз дал понять: «обнуление» его президентских сроков не планируется, тем более что «речь не о принятии новой Конституции, а о поправках к нынешней».

На кандидатов в президенты Конституция теперь налагает больше ограничений.

Главой РФ теперь может стать человек 25 лет, постоянно проживающий на территории РФ и не имевший когда-либо второго гражданства или вида на жительства в другой стране. Отметим, что, согласно поправкам, президентом, губернаторами, сенаторами, депутатами и судьями в России могут быть граждане, «постоянно проживающие в РФ». При этом такого требования нет у премьер-министра, его заместителей, министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Еще до внесения поправок среди экспертов шли споры о том, ослабляется ли власть президента и усиливаются ли полномочия других органов. Представленные поправки охватывают весь комплекс предложений президента, прозвучавших в послании, но сделать по ним однозначные выводы сложно, считают эксперты.

Часть их отмечает, что ключевой вопрос — будущие полномочия Госсовета.

Положение о нем предлагается внести в статью 83 Конституции РФ. В Основном законе страны не будут записаны ни принципы формирования нового конституционного органа, ни его полномочия. Формирует его президент «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития государства». Подробности предполагается раскрыть отдельным федеральным законом.

По мнению политолога Бориса Макаренко, вряд ли Госсовет станет важным органом власти: «Никаких оснований для этого нет ни в послании президента, ни в его выступлении на встрече с членами рабочей группы по подготовке поправок. Это скорее достройка конструкции властных институтов еще одним, у которого появится какая-то роль». Политолог Дмитрий Бадовский отмечает, что любой орган, который приобретает конституционный статус, становится более серьезным (сейчас деятельность Госсовета регламентируется положением о нем 2000 года). «Из текста поправки следует, что Госсовет будет призван заниматься достаточно важными вопросами, входящими в число полномочий главы государства: это определение основных направлений внешней и внутренней политики, обеспечение согласованного функционирования властей. Что немаловажно, фиксируется роль Госсовета как органа стратегического анализа и планирования национального развития»,— отметил Дмитрий Бадовский. По его мнению, нормы о Госсовете неслучайно вписаны в статью о президенте. При этом «текст поправки не фиксирует, что президент возглавляет Госсовет» (сейчас эта норма есть в положении о Госсовете). Эксперт обращает внимание, что состав Госсовета, структура и взаимодействие с исполнительной и законодательной властью будут зафиксированы в отдельном федеральном конституционном законе.

В то же время ст. 11 Конституции устанавливает, что государственную власть в РФ осуществляют президент, Федеральное собрание, правительство и суды: эта норма не правится, «соответственно, Госсовет органом, осуществляющим власть, не будет», подчеркнул господин Бадовский. По его мнению, происходит окончательное разделение на органы исполнительной власти, подконтрольные президенту и премьер-министру.

«Это не абсолютная новация, потому что статус так называемых министерств со звездочкой, которые де-факто находятся в подчинении президента, был обозначен в уже конституционном законе о правительстве»,— считает Борис Макаренко. «Теперь "премьерские" министры будут утверждаться голосованием в Госдуме, а президентские будут проходить "консультации" президента в Совете федерации. Это некая новизна конструкции, но тоже не революционная»,— продолжает господин Макаренко.

Что касается Госдумы, ее полномочия в плане формирования кабинета министров усиливаются.

В проекте поправок прописано, что после своего назначения новый премьер в недельный срок утверждает структуру правительства у президента, а потом представляет Госдуме на утверждение кандидатуры своих заместителей и федеральных министров, за исключением руководителей силовых структур. В случае утверждения этих кандидатур президент РФ уже не может отказать в их назначении. При этом до конца непонятно, расширены ли полномочия нижней палаты парламента в плане назначения премьер-министра. Согласно поправкам, Госдума теперь не согласовывает, а утверждает эту кандидатуру по представлению президента. Чем эти процедуры будут различаться на практике, непонятно. Поправка об утверждении вносится в ст. 111, в которой говорится, что в случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры премьера президент сам назначает премьер-министра, распускает Думу и назначает новые выборы. Этот пункт пока предлагается оставить неизменным.

Отвечая на вопрос “Ъ”, сохранится ли после внесения поправок право президента распустить Думу, если она не утвердит премьер-министра, сопредседатель рабочей группы по подготовке поправок и глава думского комитета по законодательству Павел Крашенинников сказал, что «ситуация меняется»: в действующей формулировке речь идет о выборе между согласием на назначение и роспуском, а поправка сформулирована мягче. Господин Крашенинников не исключает, что пакет президентских поправок может дополниться ко второму чтению. Впрочем, сам он дал понять, что рабочая группа сосредоточится главным образом на проработке процедуры всенародного голосования, а президентская концепция существенных изменений не претерпит.

По мнению спикера Госдумы Вячеслава Володина, речь идет об изменении «уровня принятия решений»: «Сейчас Дума участвует в даче согласия. А в предложении президента Дума утверждает. Мы можем дать согласие в отношении кандидатуры. А можем и не дать. А если не утвердили — понятно, чем заканчивается». Нормы о том, что будет, если Дума не утвердит предложенных министров, в поправках нет.

Изменяются полномочия и у Совета федерации.

Назначать региональных прокуроров президент теперь будет после консультаций с верхней палатой парламента — консультации с субъектами федерации исключаются. Кроме того, полномочиям Совета федерации предлагается отнести прекращение полномочий судей Конституционного и Верховного судов, судей кассационных и апелляционных судов по представлению президента.

В свою очередь, Конституционный суд фактически получит право оценивать законопроекты, принятые Федеральным собранием: президент сможет обратиться в КС с просьбой о такой оценке, если парламентарии вернут ему законопроект, который он отказался подписывать. Если КС одобрит законопроект, президент подпишет его, если нет — вернет законодателям.

Старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper, экс-сенатор Константин Добрынин считает, что если рассматривать картину целиком, то полномочия президента усиливаются. Он опасается, что Госсовет и вовсе может стать надпарламентским органом по аналогии с Госсоветом Российской Империи в начале ХХ века. Одной из наиболее принципиальных поправок эксперт называет «сокращение числа судей КС (сейчас их по Конституции 19, фактически 15, а поправки предусматривают 11. Отметим, полномочия четырех действующих судей истекают в 2020–2021 годах.— “Ъ”)». Судьи назначаются по представлению президента, а теперь будут обладать большими полномочиями, отмечает господин Добрынин, кроме того, появится «возможность импичмента судей по представлению президента». Еще одна существенная новация — «отлагательное вето президента, которое раньше можно было преодолеть двумя третями голосов парламента. Теперь президент может обратиться в КС и в случае его согласия закон не подписывать».

Еще при первых слухах о возможной конституционной реформе собеседники “Ъ”, близкие к администрации президента, рассуждали, что возможно ее цель — поиск новой позиции для Владимира Путина после того, как его президентские полномочия истекут. «Задача Путина не в том, чтобы править вечно, а в том, чтобы создать управляемую властную конструкцию, в которой он мог бы закрепить за собой роль верховного арбитра, решая только стратегические вопросы»,— считает политолог Ростислав Туровский.

Коммерсантъ. 21.01.2020