Российско-украинские отношения 2020: уравнение со многими переменными. Взгляд из России
Екатерина Чимирис, к.полит.н., программный менеджер РСМД
Делать прогнозы в отношении Украины — одно из самых неблагодарных занятий для политологов и международников. Количество переменных в этом уравнении настолько велико, что решить его в ближайшем будущем под силу только искусственному интеллекту, способному обрабатывать сложные комбинации и большие объемы информации. Текущая ситуация как во внутренней политике, так и в европейском измерении отличается такой нестабильностью, что самым удобным прогнозом становится формулировка «время покажет». Однако она ни о чем не говорит нам по существу. Вот почему, несмотря на сложность ситуации, представляется целесообразным рассмотреть потенциальные варианты и сценарии развития событий после прохождения каждой точки бифуркации в процессе урегулирования отношений между Россией и Украиной. Как определить эти точки? На какие факты и цифры следует опираться при анализе? Какие точки зрения в российском политическом истеблишменте следует принимать во внимание?
Почему вопрос об Украине так важен именно сейчас? С 2014 г. Украина стала одним из ключевых факторов, оказывающих влияние на состояние европейских и международных отношений. Она так или иначе фигурирует при обсуждении каждого второго вопроса из самых разных областей, начиная от безопасности и заканчивая экономикой. Украинский вопрос неизменно поднимается в большинстве политических и экспертных дискуссий. При этом сами украинские интересы как таковые нередко остаются за рамками подобных обсуждений.
Сложности в отношениях России и Украины не являются чем-то уникальным. После распада СССР каждое постсовесткое государство выбрало свой путь развития. Вот почему отношение к ним должно быть разным, что учитывается как Европой, так и Россией. Универсальной политики в отношении постсоветских стран больше нет.
Роль России в конфликте на Донбассе — посредник или участник
В последнее время мы стали свидетелями важных шагов всех сторон, направленных на урегулирование конфликта. Позиция России в этом вопросе остается неизменной — выполнение Минских соглашений в полном объеме. Вместе с тем, предпринимаются и такие конкретные шаги, как проведение регулярных телефонных переговоров между Владимиром Путиным и Владимиром Зеленским, а также есть определенные позитивные сдвиги, позволяющие рассчитывать на выход из тупика в этом вопросе. Сохраняется понимание важности и неизбежности переговоров в Нормандском формате.
Основная цель России в международной политике относительно Украины заключается в том, чтобы показать свой потенциал мировой державы в урегулировании силового конфликта. Россия считает себя одним из посредников, а не частью конфликта на Донбассе (как это преподносится на Западе). Сейчас для России, как и для других участников, одной из главных задач является движение вперед без «потери лица» и достижение конкретных целей.
Стратегические интересы России на Донбассе находятся не на первом месте — при любом развитии событий (от насильственного до мирного) России не грозят существенные потери. Для Украины же значение нынешних переговоров по Донбассу гораздо значительнее. Учитывая, какую важность в стратегическом и политическом плане Россия придает Крыму, украинская сторона сейчас пытается увязать Донбасс с Крымом, объединив их обсуждение в переговорном процессе в одну общую проблему. Однако нужно учитывать, что объединение двух вопросов сильно осложнит переговоры.
Россия заинтересована в решении конфликта на Донбассе по ряду причин. Во-первых, это улучшит ее имидж на международной арене, поскольку ее начнут воспринимать уже не как агрессора, а как надежного и ответственного участника международных отношений. Во-вторых, она заинтересована в стабилизации ситуации на своей южной границе. И, наконец, население России — по меньшей мере на уровне ценностей — чувствует ответственность за судьбу русскоязычных «братьев» на Донбассе, поэтому прекращение насилия приобретает особое внутриполитическое значение для России.
Экономика и политика
Украина находится на 64-ом месте в рейтинге Всемирного банка Doing Business, и этот факт президент В.Зеленский отметил в своем выступлении как успех. По данным Всемирного банка, «с 2014 года до начала 2019 года правительство [Украины] провело ключевые реформы, в том числе: осуществило значительную налогово-бюджетную консолидацию; перешло к гибкому обменному курсу; реформировало систему оказания социальной помощи и тарифы на энергоресурсы; повысило прозрачность государственных закупок; упростило правила, регулирующие предпринимательскую деятельность; стабилизировало и реструктурировало банковский сектор; продолжило реформирование системы здравоохранения и пенсионного обеспечения; создало антикоррупционные агентства».
В то же время «олигархическая» структура управления имуществом и его распределение, скорее всего, останутся прежними в предстоящем 2020 г. Сегодня Россия официально не поддерживает значимые контакты с украинской стороной; однако если конфликт удастся успешно урегулировать, то российским элитам в ближайшей перспективе придется искать возможности восстановления рабочих связей с украинскими элитами. Прошедшие в сентябре переговоры с В.Медведчуком были попыткой налаживания подобных связей.
Самым сложным для российской стороны в этом процессе становится поиск вариантов — с кем имеет смысл вести переговоры, кому можно доверять. Политическая и экономическая структура Украины несколько отличается от российской, что осложняет взаимное понимание между элитами двух стран. Правила игры, по которым взаимодействуют украинские элиты, отличаются от правил, принятых в России. Поэтому для успешного диалога важно понимание правил игры и расстановок политических и экономических сил в соседней стране.
Поскольку господствующая в Украине «олигархическая» структура лишена единого доминирующего центра капитала и власти, у страны есть все шансы построить демократию. Согласно концепции олигархии Мансура Олсона, которая приводит к созданию условий для принудительных сделок между несколькими конкурирующими центрами силы, у Украины есть определенные предпосылки для построения демократии, однако не так, как этого желает гражданское общество страны. Для достижения цели заинтересованным сторонам в украинской политике приходится вести переговоры по-разному. Возможно, когда-нибудь им удастся выработать некие внутренние правила игры, чтобы снизить операционные издержки. Сейчас же участники не видят пользы от общих правил, и мы являемся свидетелями продолжающейся борьбы за власть и ресурсы, что делает переговоры с Украиной чрезвычайно сложной задачей.
Для России структурная уязвимость и нестабильность украинской элиты представляет собой проблему, поскольку центр силы постоянно меняется. Принимая во внимание тот факт, что процесс переговоров обходится весьма недешево, Россия предпочтет иметь одну или две «входных точки» в Украину, а не искать каждый раз новую после очередного изменения политического истеблишмента. Вот почему для снижения операционных издержек Россия в перспективе будет заинтересована в том, чтобы в Украине установились четкие демократические правила игры, чтобы ситуация в соседней стране стала более стабильной и предсказуемой.
С российской точки зрения, имеющие место нестабильность и непредсказуемость украинской политики означают отсутствие реальной заинтересованной стороны, с которой можно было бы наладить долгосрочное и заслуживающее доверия сотрудничество. Интерес России в данных условиях заключается в том, чтобы иметь сильного и предсказуемого партнера в украинской политической элите, с которым можно развивать бизнес проекты, прежде всего, в области транзита газа. Как недавно подчеркнул президент В.Путин, нынешняя позиция России по транзиту газа через Украину обусловлена наличием определенных рисков, что он может быть сорван украинской стороной, поэтому Москва открыта для диалога по этому вопросу.
Переговоры по газу между Россией и Украиной имеют решающее значение и для Европы как потребителя российского газа. Транзит российского газа через территорию Украины сейчас находится на повестке дня переговоров между Россией, Германией и Украиной. Европейцы надеются, что «принятие Украиной энергетических норм и правил ЕС устранит риск дальнейших споров и перебоев, создав стабильную и гибкую правовую базу для поставок российского газа в Евросоюз». При этом Россия также заинтересована в диверсификации транзита газа, а Украина настаивает на заключении долгосрочного контракта. Такой контракт возможен, если его выгода не будет вызывать сомнения у обеих сторон, и/или переговоры о нем будут вестись в условиях взаимного доверия.
В 2020 г. Россия с большой долей вероятности предпримет попытки найти в Украине такого надежного и долгосрочного партнера, если это удастся. Если нет, то диалог будет вестись лишь по отдельным вопросам, на которых настаивают США и ЕС.
Политические игры с нулевой суммой — почему позиция Украины заведомо проигрышная
Главной особенностью всех взаимодействий, связанных с Украиной, является высокий конфликтный потенциал всего процесса, что в итоге ведет к игре с нулевой суммой. Поскольку игры между ведущими мировыми державами зачастую ведутся без участия самой Украины, то ей нередко отводится роль «проигравшей стороны».
Чтобы переломить эту тенденцию в 2020 г. и оказаться в выигрыше, Украине крайне важно сформировать собственную повестку дня, независимую от интересов Запада и России. На первый взгляд, команда Владимира Зеленского движется именно в этом направлении, демонстрируя адаптацию внутренней и внешней политики страны к внешним вызовам. Вот почему Владимир Путин согласился на проведение телефонных переговоров с В. Зеленским — в инициативах последнего он увидел новую повестку дня и проявление им политической воли к переменам.
Более того, мы видим, как меняется официальная позиция России по украинскому вопросу. Неслучайно Владимир Путин призвал российские СМИ изменить риторику в отношении Украины: «Мы не должны выставлять нашего ближайшего соседа и братский народ… в каком-то невыгодном свете». В то же время В. Путин хотел бы иметь партнера с сильной политической волей, способного контролировать ситуацию внутри страны.
Во внутренней политике перед командой В.Зеленского стоит очень важная задача — восстановить доверие населения к самой политической системе. Рейтинг нового президента был чрезвычайно высок сразу после выборов, но теперь существует риск его снижения из-за непопулярных мер по достижению мира. Задача состоит в том, чтобы восстановить народное доверие к президенту Украины и политической системе для проведения необходимых реформ.
Усилия нового украинского президента по урегулированию конфликта уже поставили его в очень сложное положение во внутренней политике. Принятие формулы Штайнмайера является дорогостоящим политическим призом в нынешнем украинском обществе, поскольку существуют разные взгляды на то, как надлежит разрешить конфликт. И обвинение В.Зеленского в «предательстве» украинских интересов, конечно же, подрывает его легитимность в обществе.
После подписания формулы Штайнмайера Киеву предстоит сделать многое, в частности, принять новый закон об особом статусе Донбасса. В.Зеленский пообещал провести широкую общественную дискуссию по этому вопросу. В любом случае это длительный законотворческий процесс, в ходе которого легитимность власти не должна ставиться под сомнение. Добиться этого будет чрезвычайно трудно, поскольку голоса противников формулы звучат в Украине все громче и настойчивее.
2020 г. будет годом борьбы В.Зеленского за народную поддержку, поскольку уже сейчас ряд его действий привел к ослаблению президентских позиций. Для России это плохие новости, поскольку диалог с ним только начался. И если националисты снова возьмут верх, то диалог будет демонстративно отложен на неопределенный срок.
Общие ценности для украинского общества
Одна из основных идей, высказанных Владимиром Зеленским, заключается в необходимости сплочения общества на основе ценностей: «Объединяющим фактором для построения новой сильной Украины должны стать ценности, которые сплотят нас ради общего будущего. Ценности свободы, демократии, гражданского общества и правового государства». По сути, он повторяет то, что до него говорил Петр Порошенко. В подобной формулировке демократия и гражданские права преподносятся как ценности.
Ценности, как способ оценки и деления на плохое и хорошее, обычно поддаются изменениям довольно легко, в то время как повседневную практику, напротив, отличает большая стабильность. Объединяющим началом деятельности Евросоюза является именно практика (то, как следует делать правильно), а не ценности. Принятие демократии и верховенства закона в качестве ценностей — это путь к объединению на краткосрочной основе, но никак не надежная основа для проведения реформ. В Украине по-прежнему существуют региональные различия и социальная поляризация, и стране предстоит пройти долгий путь для внедрения демократии и верховенства закона в политическую практику.
У нынешнего президента Украины пока нет четкого представления о том, как консолидировать украинское общество: слишком велики различия в представлениях людей об истории и будущем страны. Вот почему есть основания полагать, что В.Зеленский будет заниматься поддержанием равновесия между чаяниями жителей Украины из разных регионов, пока он не найдет идею, которая будет всем понятна и всеми принята.
Как показывают исследования западных экспертов, приграничные регионы Украины сейчас находятся в зоне риска. Возвратившиеся домой участники войны на Донбассе недовольны своим положением и не могут найти свое место в мирной жизни. Так, на фоне разочарования и лишений, любое событие может спровоцировать протестные выступления и сепаратистские устремления.
Важной задачей нового украинского правительства является создание юридической основы для защиты прав меньшинств в Украине. Крайне необходимо проведение широкого социального диалога. Отказ от диалога или затягивание его проведения на официальном уровне лишь усугубит ситуацию.
Для России очень важно добиться защиты прав русскоязычного населения. Несмотря на заверения, что проблема русского языка в Украине сильно преувеличена, этот вопрос занимает важное место в официальном внутреннем и внешнем дискурсе России. Защита прав русскоязычного населения полностью отвечает российской концепции «русского мира» и мягкой силы, которая играет значительную роль и во внутренней политике.
***
Возвращаясь к метафоре «уравнения со многими переменными», следует иметь в виду, что для составления достаточно обоснованных прогнозов по Украине на 2020 г. необходимо учитывать множество факторов. На что следует обратить особое внимание в 2020 г. для понимания происходящего в Украине?
Во-первых, на внутриполитическую ситуацию в стране, которая через несколько месяцев наверняка изменится, если Владимиру Зеленскому и его команде не удастся предпринять серьезных шагов. Более того, положение президента во многом зависит от выбранного им внешнеполитического курса и переговоров с США и Россией, поэтому на стабильность нынешнего украинского режима, безусловно, окажет влияние занятая этими странами позиция. Украинское общественное мнение чутко реагирует на заявления В.Путина и Д.Трампа.
Во-вторых, от политической и социальной стабильности в 2020 г. будет зависеть и экономическое развитие Украины. Это в полной мере относится и к украинско-российским газовым контрактам. Россия стремится диверсифицировать транзит газа, чтобы снизить риски, связанные с крайней политической нестабильностью в Украине.
Наконец, что касается урегулирования конфликта на Донбассе, то до начала процесса реинтеграции предстоит проделать большую работу. Каждый новый день разведения вооруженных сил может стать точкой бифуркации на следующий период. Если все пойдет так, как предполагается, то 2020 г. станет годом разработки и реализации стратегий разрешения конфликта и посреднических процессов.
РСМД. 04.12.2019
