Обещанного ждут. Почему нормандский саммит прошел не зря

Сергей Уткин, завсектором стратегических оценок ИМЭМО РАН

Решение гуманитарных проблем и стабилизация в районе контактной линии – тот минимальный результат переговоров, который все стороны считают необходимым обеспечить. При этом каждая из сторон подозревает оппонентов в том, что для них этот минимум одновременно является политически допустимым максимумом.

Результаты Парижского саммита «нормандской четверки» совсем не выглядят прорывными. Москва и Киев подтвердили свои ранее сформулированные позиции и заявили, что намерены и дальше содействовать стабилизации в Донбассе, существенно не меняя уже доступный инструментарий.

Саммит можно трактовать как удобную возможность для личного знакомства российского и украинского президентов, но длительная подготовка подталкивала к мысли о возможном прогрессе – о простом знакомстве можно было договориться и намного раньше декабря. Тем не менее все участники подтвердили позитивное впечатление от переговоров, и это не было похоже на простую дань вежливости.

Президентское дело

Встречи глав государств, с одной стороны, не панацея, с другой – необходимый элемент для любого продвижения в международных вопросах. Даже саммиты ближайших союзников, будь то в ЕС, НАТО или на постсоветском пространстве, часто проходят не слишком гладко и заканчиваются без впечатляющих результатов. В положении, когда отношения между Москвой и Киевом глубоко и надолго испорчены, уже сам по себе мирный разговор президентов – достижение, помогающее как минимум остановить дальнейшую деградацию.

Для французского президента Эммануэля Макрона саммит, проведению которого в своей столице он столь активно содействовал, – это не только возможность продемонстрировать свои способности дипломата и миротворца, но и элемент более масштабной попытки восстановить диалог с Россией, несмотря на острую критику со стороны части европейского политического класса.

Канцлер Германии Ангела Меркель, очевидно, ценит «нормандский формат» как часть своего политического наследия – чем больше там удастся достичь, тем позитивней будут оценивать ее роль в урегулировании кризиса. Но все же лидеры Германии и Франции видят себя всего лишь как посредников, а вся ответственность за динамику переговоров ложится на Москву и Киев.

На встрече президентов устанавливаются все те «красные линии», которые затем, в ходе детальных переговоров советников и министров, служат границей возможного. При этом президенты тоже так или иначе ограничены в своих действиях различными политическими обстоятельствами.

Украинскому президенту Владимиру Зеленскому с тактической точки зрения удобно ссылаться на то, что Минские договоренности были согласованы до него, и списывать их несовершенства на предшественника. Однако отказаться от их выполнения – значит развалить существующие форматы переговоров, а альтернативы им не просматривается.

Владимир Путин, со своей стороны, дает понять, что «Минск» – не меню, из которого можно выбрать, а пакетное соглашение, где различные элементы увязаны друг с другом и сохраняют свое значение, только пока они вместе.

Саммит также позволил провести двустороннюю российско-украинскую встречу лидеров, где обсудили и другие вопросы российско-украинских отношений – например, газовый транзит. Номинально эти темы не связаны с «минским пакетом», но успешное решение проблем в одной области может способствовать прогрессу в другой. И по «Минску», и по газу президенты подтвердили, что дальнейшие переговоры не лишены смысла.

Гуманитарный блок

Все участники «нормандского формата» периодически напоминают о гуманитарном значении переговоров, ведь в донбасском конфликте продолжают гибнуть люди, а социально-экономическое положение остается очень тяжелым. Для президента Зеленского этот аспект особенно важен как понятный и близкий его избирателям и защищающий его от критиков, которые ищут возможности упрекнуть его в излишней уступчивости на переговорах.

Масштабный обмен удерживаемыми лицами уже стал одним из первых видимых успехов Зеленского в оживлении переговоров по Донбассу. По решениям парижского саммита этот процесс продолжат уже в течение декабря. Дать хотя бы части узников конфликта возможность встретить Новый год на свободе, в кругу семьи – важный позитивный сигнал, от которого выигрывают все.

В кратчайшие сроки предполагается согласовать открытие новых пунктов перехода контактной линии в зоне конфликта, что также определяется гуманитарными соображениями – существующих контрольных пунктов не хватает, как по их географии, так и по пропускной способности. Упростить пересечение контактной линии не слишком сложно, а команда Зеленского, по-видимому, рассматривает такие шаги еще и как форму диалога с жителями неподконтрольных территорий.

На стыке гуманитарных тем и вопросов безопасности находится вопрос разведения сил. Преодолев сопротивление оппозиции, новое украинское руководство справилось с этой задачей на трех участках – в районах Станицы Луганской, Петровского и Золотого. Решения нынешнего саммита предполагают, что до апреля 2020 года будут определены три новые зоны для продолжения этого процесса.

Такие шаги должны вести к полноценной военной деэскалации, но при этом необходимо найти взаимоприемлемые формы обеспечения общественного порядка в зонах разведения.

Решение гуманитарных проблем и стабилизация в районе контактной линии – тот минимальный результат переговоров, который все стороны считают необходимым обеспечить. При этом каждая из сторон подозревает оппонентов в том, что для них этот минимум одновременно является политически допустимым максимумом.

Пограничные выборы

Декабрьский саммит не прояснил несколько вопросов, ключевых для уточнения Минских договоренностей. Предполагается, что их обсудят на следующей встрече лидеров, которая должна пройти не позднее чем через четыре месяца.

К тому времени шаги по стабилизации и улучшению гуманитарного положения должны быть воплощены в жизнь или, по меньшей мере, согласованы. Сохраняется логика, на которой российская сторона так настаивала: следующая встреча на высшем уровне проводится после реализации решений предыдущей.

Обсуждение вопросов, по которым пока нет согласия, все же состоялось. Президенты России и Украины констатировали, что расходятся во взглядах на передачу контроля над российско-украинской границей.

Зеленский, вслед за украинским политическим мейнстримом, настаивает, что без пограничного контроля проводить выборы нереалистично, хотя и признает, что в Минских договоренностях логика обратная. Путин настаивает на неукоснительном следовании «Минску», признавая, что отдельные его положения оставляют пространство для интерпретаций.

Так или иначе, выборы в неподконтрольных Киеву районах, если их проведут в соответствии с Минскими договоренностями, состоятся в особых обстоятельствах и потребуют особых приготовлений. Условия безопасности и свободы волеизъявления будут определяться не только положением на неконтролируемом Киевом участке границы. По всей территории «отдельных районов» Донецкой и Луганской областей нужно будет обеспечить прозрачность и общественный порядок в формах, приемлемых для всех участников процесса.

Решением здесь могла бы стать полицейская миссия ООН и включение элементов международного консультирования и мониторинга на всех этапах выборного процесса. Таких механизмов нет в Минских договоренностях, но это еще не значит, что о них не удастся договориться в будущем.

В том, что касается роли международных организаций в урегулировании, прошедший саммит лишь поддержал прежний мандат Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ, хотя и это важно. Миссия регулярно сталкивается с ограничением доступа в зоне конфликта, и, если таких инцидентов станет меньше, это тоже можно будет зачесть в достижения саммита.

Формула статуса

Лидеры «нормандской четверки» оставили на будущее самый сложный вопрос – как провести выборы, но зато подтвердили «формулу Штайнмайера», закрепляющую связь между выборами и вступлением в силу «особого статуса» для неконтролируемых Киевом районов.

Детали «особого статуса» еще будут обсуждать на переговорах на разных уровнях, что должно помочь усовершенствовать ранее принятый, но так и не начавший действовать украинский закон. С учетом того, что к моменту проведения выборов каждая из сторон должна хорошо понимать, что именно ее ждет после, эта работа не менее важна для принятия решения о выборах, чем создание условий безопасности.

Минские договоренности прямо предполагают, что Украина проведет конституционную реформу с упором на децентрализацию и учитывающую «особый статус» отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Украинская власть не отвергает идею конституционных изменений, но предпочла бы, чтобы Донецку и Луганску хватило общих для всех регионов условий децентрализации.

Если новая редакция закона об «особом статусе» окажется приемлемой для всех сторон, то вопрос о конституционных гарантиях может стать очередным камнем преткновения в процессе урегулирования.

Европейская архитектура

В итоговом документе саммита лидеры сочли нужным немного отойти от донбасской темы и отметить свое стремление «к созданию устойчивой и всеобъемлющей архитектуры доверия и безопасности в Европе на основе принципов ОБСЕ, для чего урегулирование конфликта на Украине является одним из нескольких важных шагов».

Это не просто дежурная фраза, но признание, что архитектура региональной безопасности в Европе нуждается в совершенствовании. Далеко не во всех европейских столицах разделяют такой подход. Некоторые страны ЕС и НАТО, особенно в Центральной и Восточной Европе, по-прежнему считают, что эти западные организации как раз и обеспечивают в регионе функциональность структур безопасности, устраивающих чуть ли не всех, кроме России.

Под влиянием не только региональных кризисов последних лет, но и эволюции американских подходов к Европе дискуссия по этим вопросам медленно оживает. Что еще, кроме украинского урегулирования, могло бы войти в число «нескольких важных шагов», лидеры «нормандской четверки», вероятно, пока не обсуждали.

За разногласиями по вопросам региональной архитектуры проглядывает не упомянутый напрямую вопрос расширения НАТО. Если в Европе удастся создать «устойчивую и всеобъемлющую» архитектуру, расширение Альянса можно было бы снять с повестки дня как неактуальное. Былой энтузиазм, связанный с расширением, выдыхается в самих странах НАТО, так что вопрос о более сбалансированных гарантиях безопасности будет вполне естественным.

Вряд ли в ближайшие лет десять в Европе сложится консенсус в поддержку реформы региональных структур безопасности. Но если здесь начнут появляться интересные решения, пользующиеся поддержкой хотя бы четырех «нормандских» стран (что пока маловероятно), то это могло бы стать интересной инвестицией в более стабильное будущее на континенте.

Публикация подготовлена в рамках проекта «Россия-ЕС: развивая диалог», реализуемого при поддержке Представительства ЕС в России. Сергей Уткин — один из членов экспертной сети ЕС-Россия по внешней политике (EUREN).

Московский Центр Карнеги. 10.12.2019