Украина: время решений
Виктор Мироненко, к. и. н., в. н. с., руководитель Центра украинских исследований Института Европы РАН, эксперт РСМД
Уже которую неделю Украину сотрясает дискуссия вокруг так называемой «формулы Штайнмайера». В пылу полемики куда-то пропали и собственно «формула», и обстоятельства ее появления, и цель этой и других инициатив по урегулированию потенциально одного из самых опасных конфликтов в Европе. Она же, по-видимому, должна состоять в том, чтобы помочь этой молодой европейской стране обрести наконец новый стабильный, подходящий ей общественно-политический режим и внешние условия, которые позволили бы решить главную задачу — задействовать имеющийся в ней большой, в первую очередь человеческий, потенциал для модернизации и социально-экономического развития, стать вровень с другими европейскими странами.
Предложенная Франком Вальтером Штайнмайером «формула», по его собственному заявлению, не содержит «ничего больше, чем попытку сделать из больших шагов… ряд меньших». С этим трудно спорить, нужно только, выбирая эти шаги, держать в поле зрения упомянутую цель.
Украина нуждается в признании международно-правовой субъектности не только de jure, но и de facto. Пока это не так. Во всяком случае, в ее отношениях с большим соседом. Она также нуждается в гарантиях безопасности. Последнее, принимая во внимание то, что Украина остается единственной страной в мире, отказавшейся под данные ей гарантии безопасности от внушительного ядерного арсенала, является далеко не только ее проблемой. Страна наиболее полно воплощает собой подмеченный Дмитрием Трениным процесс смещения центра тяжести международной безопасности с мер по сдерживанию вооружений и нераспространению ядерного оружия в сторону недопущения, деэскалации и урегулирования конфликтов.
С точки зрения внутренних условий все, в том числе и то, что Георгий Касьянов назвал «электоральной революцией» (президентские и парламентские выборы 2019 г.) говорит о том, что в Украине пока не найдена общественно-политическая модель, которая соответствовала бы ей.
В поиске пути
Мир стал свидетелем растянутого во времени кризиса и краха режима Третьей республики в Украине. Причин этому много как внутри страны, так и вовне; и они, к сожалению, привлекают мало внимания экспертов, предпочитающих обсуждать сюрпризы, которые не перестает преподносить украинская действительность. А ведь Украина в процессе евроинтеграции может служить чувствительным индикатором эволюции и эрозии того, что принято называть европейскими ценностями — относительно молодое украинское государство еще не выработало устойчивый иммунитет к распространяющимся по миру и континенту старым и новым политическим болезням.
Среди причин трудностей, с которыми сталкивается Украина на своем пути — из общего для большинства новых независимых государств прошлого в очень разное, судя по всему, будущее — следует назвать то, что она едва ли не единственная из них, кто продолжает поиск в том направлении, которое было пунктирно обозначено во второй половине 1980-х гг. Речь идет об ускорении социально-экономического развития, демократизации, деэтатизации (или, как это тогда называлось, разогосударствлении), децентрализации; и все это в рамках европейской политической традиции, которая сейчас проходит испытание на прочность в том числе и в Украине.
Украина не ищет себя в прошлом, возможно, потому, что украинское государство еще сравнительно очень молодо. Она ищет не столько «возвращения в Европу», сколько возвращения к самой себе, к тому, чем она была и могла бы быть, если бы состоялась пораньше, как другие европейские государства, хотя бы так, как, например, Финляндия.
Среди объективных обстоятельств, затрудняющих поиск Украиной своего пути, есть как внешние, так и внутренние. Среди первых следует упомянуть упорное нежелание России увидеть в ней равноправного партнера в обустройстве Восточной Европы. И, наоборот, постоянные колебания Европейского союза относительно приема Украины в «европейскую семью», ее готовности к этому.
В политической лаборатории «Украина» сегодня можно, как ни в одной другой европейской стране, наблюдать проявление двух разнонаправленных процессов, способных со временем изменить сущность и функции национального государства, как политического института. С одной стороны, глобализация выводит на первый план проблемы, которые просто не могут быть решены на этом уровне; а с другой — демократизация «порождает…требования о перераспределении власти между центральным и субнациональным уровнями управления в пользу последнего».
На наш взгляд, внешнеполитический контекст украинского транзита интересная и важная тема для изучения и обсуждения. Но нас интересует его обратная сторона — степень адаптируемости европейской экономической и политической модели для развивающихся стран.
Централизация или федерализм
Попробуем рассмотреть эту проблему на примере, самого, возможно, больного после экономики и уровня жизни вопроса для Украины — децентрализации.
В экспертном сообществе Украины сформировалось устойчивое мнение о том, что «Украина более всего нуждается в консолидации… демократической, свободной консолидации», что «система с доминирующим центром и финансово и организационно зависимыми регионами, не способствовала решению имеющихся в Украине проблем». Немецкий политолог Андреас Умланд полагает, что децентрализация укрепляет Украину, является альтернативой федерализации и противостоит сепаратистским тенденциям. По-видимому, он прав. Но правильно ли будет противопоставлять федерализм и децентрализацию? Они чаще взаимно дополняют друг друга.
Украине, на наш взгляд, более всего подходит федеративное устройство. Уж если в годы второй («советской») республики с ее командно-административной системой не удалось ее «выровнять», унифицировать, вряд ли это удастся сделать сегодня. Это скорее ее разрушит, как уже разрушило и Советский Союз, и Третью республику в Украине.
Между тем федерализм стал в Украине почти ругательным словом, из него сделали пугало, не особенно утруждая себя объяснениями, о каком федерализме идет речь. Если о федерализме для украинских областей в их нынешнем состоянии или о федерализме для какой-то отдельной области, не важно, будет это Донбасс или, например, Волынь, то те, кто пугает Украину федерализмом, наверное, правы. Но если речь идет о федерализме, выработанном и давно прижившемся в ряде европейских стран, например, в Германии или Швейцарии, то с этим утверждением нам трудно согласиться. За этим, скорее всего, стоит ностальгия по централизму советского образца, по простым и быстрым решениям сложных политических проблем. Подчеркнутая унитарность Третьей республики, во многом унаследованная ею от Второй сверх централизованной «советской», уже к началу 2000-х гг. вступила в острое противоречие с объективными потребностями развития. Именно централизация государственного управления с сильным привкусом авторитаризма была тем элементом политической системы, который вначале способствовал сближению Украины с Российской Федерацией, а затем стал тем «разногласием», которые, по справедливому замечанию Игоря Иванова, очень «трудно преодолеть».
К моменту, когда Российская Федерация поставила в центр своей политики возвращение себе геополитической роли, сопоставимой с ролью СССР, и в этой связи реинтеграцию большей части постсоветского пространства по собственной политической модели, в Украине, напротив, вызрело понимание того, что как самостоятельное жизнеспособное сообщество и суверенное государство страна может выжить только за счет использования ее человеческого ресурса. А это не только предполагало, но и требовало значительного расширения степеней хозяйственной и общественно-политической, личной и коллективной свободы. Пришло понимание того, что децентрализация власти сама по себе не провоцирует центробежные тенденции; наоборот, она предстает как условие выживания и развития. Не случайно и совершенно оправданно она занимает центральное место в процессе формирования нового политического режима, Четвертой украинской республики.
Благодаря перераспределению властных полномочий «в Украине сегодня фактически формируется новая система отношений между ветвями власти и новый баланс сдержек и противовесов». Важно иметь в виду, что «Концепция реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине» появилась раньше, чем началась пресловутая антитеррористическая операция — 1 апреля 2014 г. Это стало, с одной стороны, демонстрацией решимости осуществить комплексную децентрализацию, а с другой — свидетельством того, что период с середины 2012 г. по май 2014 г. был вынужденным, спровоцированным внешними обстоятельствами отклонением от объективно безальтернативной политической парадигмы — жить в мире со своими соседями, разрешать политические (и не только политические) споры мирно, используя политические и правовые средства.
Последовавшие события (АТО, «гибридная война», военное положение и др.) не позволили Украине вернуться в то состояние, которое выгодно отличало ее в первом постсоветском десятилетии. Это, на наш взгляд, и привело к сокрушительному поражению Петра Порошенко и стоявших за ним политических сил на президентских и парламентских выборах 2019 г.
Урок впрок?
Предполагалось в течение 2015–2017 гг. заложить правовые основания для добровольного объединения «громад» и завершить этот процесс, после чего осуществить реорганизацию органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти. Сделать это в полном объеме в условиях «гибридной войны» не удалось, пришлось ограничиться формированием территориальных «громад». Закон Украины «О сотрудничестве территориальных громад» от 17 июня 2014 г. предоставил им право объединять свои усилия, реализовывать совместные проекты развития и их поддержку Государственным фондом регионального развития. По состоянию на март 2019 г. было 368 таких соглашений.
Стратегия устойчивого развития «Украина — 2020» от 12 января 2015 г. добавила децентрализацию в перечень первоочередных реформ. В феврале 2015 г. был принят Закон Украины «О добровольном объединении территориальных громад», а в апреле того же года утверждена «Методика формирования дееспособных территориальных громад». В марте 2017 г. в соответствующее законодательство были внесены изменения, призванные ускорить процесс децентрализации снизу.
К сентябрю 2019 г. было создано 951 новое ОТГ, где проживает примерно треть (29,1%) населения Украины. 40% старых малых местных общин, охватывающих 41% территории Украины, были объединены в ОТГ. 848 ОТГ провели свои первые выборы, завершив тем самым объединение общин в новую укрупненную громаду. К 35 городам областного значения присоединились соседние территориальные общины, 69 ОТГ ждут постановления Центральной избирательной комиссии, позволяющего им провести свои первые местные выборы, которые, вероятно, состоятся до конца 2019 г. Ориентировочно к середине 2020 г. существующие на сей день 6 572 маленьких общин должны будут принять то или иное участие в формировании ОТГ.
В январе 2019 г. начался новый этап децентрализации с принятием Плана мер Кабинета министров Украины на 2019–2020 гг. Осуществлять его придется, как оказалось, его новому составу. И, судя по всему, он воспринял ключевую идею плана — завершить процесс добровольного объединения громад и провести местные выборы — как финальный акт «электоральной революции» на новой территориальной основе, в том числе и с использованием нормативно-правовых инструментов. Планируется ускорить составление перспективных планов формирования ОТГ во всех областях, содействие добровольному объединению в громады или присоединению к ним, в том числе (и в первую очередь) к городам областного значения. То есть речь идет о завершении создания территориально-административных единиц базового уровня, «это означает, что в течение 2019 г. процесс объединения территориальных громад, является, как и ранее, добровольным, но одновременно есть возможность использовать административный способ утверждения территории громад всех областей в 2020 г.».
Проведенная бюджетная децентрализация Украины не только изменила внешний вид украинских городов, но и способствует консолидации граждан и политическому сплочению территории страны, развитию местной демократии. Эти позитивные изменения пока, однако, представляются незаконченными и неполными. По состоянию на середину 2019 г., их завершение стало насущной проблемой в свете предпочтительности завершения объединения территориальных общин до проведения очередных общенациональных местных выборов, намеченных на октябрь 2020 г.
Второй этап децентрализации также включает в себя фундаментальное изменение административно-территориального деления Украины на уровне районов. Формирование ОТГ переложило значительную степень ответственности со старого, районного, на новый, муниципальный, уровень.
Вместо заключения
Если правы те, кто полагает, что мир вплотную приблизился к «новому осевому времени», то Украина как самое слабое звено европейской цивилизации, первой реагируя на посылаемые этим процессом противоречивые импульсы, вполне может служить индикатором и в известном смысле лабораторией возможности адаптации к нему европейской модели. И уже по одной этой причине она заслуживает большего внимания и помощи со стороны тех сообществ и стран, которые продолжают связывать свое будущее с той хозяйственной и политической моделью, которая в прошлом обеспечила успех и процветание ряда европейских и не только европейских стран. А уж нам в Российской Федерации сам бог велел внимательнее присмотреться к происходящему в соседней стране, и если и не помогать ей, то хотя бы не мешать искать свой путь, который вполне может когда-то оказаться и нашим.
РСМД. 12.11.2019
