Промежуточные результаты нового этапа внутриполитической борьбы в Евросоюзе
Марк Энтин, д.ю.н., профессор МГИМО МИД России, профессор-исследователь БФУ им. И. Канта, эксперт РСМД
Екатерина Энтина, к.полит.н., доцент НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
Кадровая ротация в высших эшелонах власти Европейского союза проводится каждые пять лет. Она затрагивает функционирование или даже состав и организацию его политических институтов, а также тех ведущих международных организаций, которые от нее зависят. Ею охватываются Европейский совет, Европейский парламент (ЕП), Совет ЕС, Европейская комиссия (ЕК), Европейский центральный банк (ЕЦБ) и на этот раз — МВФ.
Весной – осенью 2019 г. такая кадровая ротация в высших эшелонах власти ЕС прошла в необычных условиях. По целому ряду нюансов она отличалась от предыдущих. С одной стороны, результаты ротации явились отражением сдвигов, которые уже произошли в европейском социуме или еще только намечаются. С другой стороны, неминуемо они сами превратятся в самостоятельный фактор последующей перестройки внутри политических элит ЕС. Они ускорят перегруппировку сил на национальном, межправительственном и наднациональном уровнях.
Под их влиянием соотношение сил между различными политическими игроками внутри ЕС продолжит меняться. Изменения будут многоплановыми. Они затронут его горизонтальное, вертикальное и диагональное измерения: дадут о себе знать внутри национальных политических элит, между институтами ЕС, между государствами-членами и их мини-союзами, между государствами и институтами ЕС.
Стандартные условия формирования властных структур ЕС и проведения политических назначений
Традиционно условия формирования властных структур ЕС определяли несколько заведомо известных факторов из области права, институционального строительства и реальной политики Евросоюза, обладающих большой инерционностью. Все процедуры, сроки, формальности, круг ответственности и полномочия обстоятельно прописаны в учредительных договорах ЕС и вторичном законодательстве, принятом в их развитие.
В соответствии с ними первую скрипку играют главы государств и правительств. Без какого-либо постороннего вмешательства они назначают постоянного Председателя Европейского совета (заступает на должность 1 декабря). В отношении всех остальных высших должностных лиц ЕС порядок избрания иной. Они же подбирают кандидатов на пост Председателя ЕК, Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, Председателя ЕЦБ, а также, в силу исторической традиции, исполнительного директора МВФ. Главное требование, наряду со следованием меритократическому критерию, одно: учесть интересы всех стран ЕС при распределении «портфелей» и заручиться их единогласной поддержкой.
Затем Председатель ЕК, Высокий представитель и Председатель ЕЦБ утверждаются Европейским парламентом. За исполнительного директора должны проголосовать члены МВФ. Вновь избранный Председатель ЕК согласовывает со странами ЕС, каждая из которых имеет по одному месту, ее состав, структуру и распределение сфер ответственности между еврокомиссарами. Как коллегиальный орган ЕК опять-таки утверждается Европейским парламентом.
Сам ЕП избирается гражданами государств-членов прямым тайным голосованием в соответствии с принципом убывающей пропорциональности. Порядок выборов ЕП регулируется национальным законодательством, которое мало чем отличается от того, по которому проводятся выборы в национальные законодательные органы.
Таким образом, то, каким будет ЕП, зависит от населения. Все остальное по большей части решается государствами-членами и их лидерами. ЕП от имени электората, тем не менее, осуществляет контроль над назначениями. Как это, так и то, что за годы эволюции ЕС он приобрел далеко идущие полномочия в нормотворческой области, распределении бюджетных средств и одобрении любых планов деятельности ЕС, в принципе дает гражданам самые широкие возможности политического влияния, прямого и опосредованного участия в политической жизни интеграционного объединения.
Однако на протяжении всех лет ЕП оставался для европейского электората чем-то очень далеким, непонятным и даже ненужным. Он ассоциировался в какой-то степени со всеми недолюбливаемой брюссельской бюрократией. О нем мало что знали. Им не интересовались. Бытовало мнение, что для решения повседневных проблем, с которыми сталкивается человек с улицы, ЕП ничего дать не может.
Избирательные кампании были тусклыми, скучными, анемичными. До лозунгов, обещаний и политических программ, с которыми кандидаты в ЕП и политические партии шли на выборы, большинству населения ЕС дела не было. Они откровенно страдали отсутствием персонификации. Мировые СМИ освещали их по остаточному принципу, зная об отношении к ним электората.
Поэтому явка на европейские выборы неизменно оставалась крайне низкой. Как считают в ЕС, до обидного низкой. Она не шла ни в какое сравнение с той, которая характерна для выборов в национальные органы власти. Убедить своих сторонников прийти на них у ведущих политических партий не особенно получалось. Да и усилия, предпринимаемые ими в этих целях, оставались, скорее, скромными. Политические партии фактически исходили из рабочей гипотезы о том, что завлечь людей на европейские выборы им практически нечем. Коли так, зачем особенно стараться.
Всё это, несмотря на отточенные процедуры и хорошую регламентацию, давало тройственный негативный эффект. Установился поведенческий трафарет безответственного голосования на европейских выборах. Бросая бюллетени в урны, избиратели голосовали иначе, нежели на тех выборах, которые они воспринимают в качестве «своих» и значимых. Избиратели позволяли себе в большей степени выразить недовольство, нежели реально поддержать альтернативные, несистемные или какие-то другие силы. Причем выразить недовольство по поводу вопросов внутренней повестки, а отнюдь не европейской. Пригрозить своим, дать сигнал правящей партии, правящей коалиции, тем, на кого на самом деле они рассчитывают, а не наоборот.
Как следствие, классические политические партии недосчитывались голосов. Зато в ЕП, пусть и в небольшом количестве, проходили политики и политические силы маргинального плана, шансы которых победить на выборах в национальные законодательные органы были намного ниже. Для ведущих политических партий европейские выборы оказывались гандикапом. Популистам, крайне правым, левым, националистам и другим евроскептикам давали великолепную возможность укрепить свои позиции (что показательно, одновременно и на национальном уровне, и в масштабах всего интеграционного объединения).
В результате к составу ЕП и самому законодательному органу у европейского истеблишмента стало накапливаться растущее число претензий. Пусть и в деталях, но ЕП недостоверно отражает политический ландшафт, складывающийся в ЕС, и дает искаженную картину конфигурации политических сил в национальном разрезе. Если помножить это на то, что выборы в ЕП игнорирует около половины электората, напрашивается вывод, согласно которому его соответствие высоким демократическим стандартам оказывается под вопросом. В этом плане, несмотря на все институциональные усилия приверженцев европейской интеграции, ЕП сильно проигрывает национальным парламентам.
Но, с точки зрения истеблишмента ЕС, это еще полбеды. Главная озабоченность связана с тем, что ЕП выступает в качестве наиболее уязвимого звена в системе институтов ЕС. Низкая явка и безответственный поведенческий стандарт облегчают прорыв в него всех тех политических сил, которые делают ставку на протестное голосование — популистов, националистов, крайне правых и левых и других евроскептиков. В годы уверенного экономического роста и благополучия такой угрозой можно было пренебречь. После глобального экономического кризиса, чрезвычайно чувствительно ударившего по ЕС и его государствам-членам, за которым последовали кризис суверенной задолженности и ряд других, подобная перспектива сделалась вполне реальной. Она превратилась для правящей элиты ЕС в постоянную головную боль.
Чтобы ее ослабить, к выборам в ЕП 2014 года был найден в какой-то степени гениальный, беспроигрышный ход. Европейские политические партии и главы государств и правительств, которых привели к власти входящие в них национальные партии, провели праймериз. Каждая из них отобрала кандидата на пост Председателя ЕК при том понимании, что победившая европейская политическая партия его получит.
Передача поста Председателя ЕК в открытый розыгрыш, в котором может принять участие население ЕС, явилось новшеством. Оно не имело оснований в первичном праве ЕС. В Лиссабонском договоре, по которому живет интеграционное объединение, упоминается лишь, что Председатель ЕС подбирается Европейским советом с учетом того, какая европейская политическая партия одержит победу на выборах в ЕП.
Однако дополнительная интрига придала всей кадровой ротации в высших эшелонах власти ЕС совершенно другое звучание. Сделала ее намного более транспарентной, демократичной, привлекательной и современной. Придала всему характер мыльной оперы, в которую интересно стало погружаться и населению, привыкшему к зрелищам, и СМИ. Со скандалами, теледебатами, последующими обсуждениями, кто, что и как сказал, кто и как себя проявил, т.е. сделала из ротации шоу, как и положено по современным меркам для нормальной политической жизни.
Изменения в условиях формирования властных структур ЕС и проведения политических назначений и их последствия
С такими исходными данными, определяющими условия проведения ротации, которая по большей части должна завершаться каждый раз 1 ноября вступлением в должность избранных и назначенных сановников, ЕС подошел к ней весной 2019 года. Однако к этому времени со всей очевидностью выявилось, что, хотя избирательная кампания и вся ротация уже пошли по прежним правилам (европейские политические партии провели праймериз и определили своих кандидатов на пост председателя ЕК) играть по ним политическая элита объединенной Европы больше не может — не хочет и не в состоянии. Она пришла к безусловному выводу о том, что их надо ломать. Проводить ротацию, которая бы ее устроила, следует на других условиях. Эти условия необходимо создать. Факторы, на них влияющие, — поменять.
За годы предыдущей легислатуры (2014–2019 гг.) все политические силы, считавшиеся ранее антисистемными (популисты, националисты, крайне правые, левые и другие евроскептики) резко усилили свои позиции. Причем это произошло повсеместно — во Франции, Германии, на Севере и Юге, Востоке и Западе ЕС. Между ними наметился вполне устойчивый организационный и идеологический альянс, что раньше по определению казалось невозможным. Кроме того, критическое отношение и к национальным властям, и к брюссельской бюрократии приобрело беспрецедентный размах. Протестная волна поднялась очень высоко, стремительно размывая некогда стабильную электоральную базу классических политических партий правоцентристского и левоцентристского политического спектра, образующих оплот Европейской народной партии и Европейских социалистов и демократов. К этому нужно добавить обострение противоречий внутри ЕС. Оно уже привело к прямому столкновению политических институтов объединения с его отдельными государствами-членами, получившему персонифицированное выражение.
Возникла гремучая смесь, способная в специфических условиях выборов в ЕП, проанализированных выше (низкая явка плюс безответственный поведенческий стандарт), взорвать его изнутри. Если бы это произошло, конфигурация политических сил в Европе претерпела революционные изменения. Результаты кадровой ротации в высших эшелонах власти ЕС, с точки зрения его истеблишмента, могли оказаться катастрофическими. Поэтому правящие элиты сочли для себя жизненно важным использовать все имеющиеся в их распоряжении медийные, организационные, финансовые ресурсы и политические технологии для того, чтобы поменять вводные. Во многом это у них получилось.
1. В отличие от всех предыдущих годов, и даже по сравнению с 2014 годом, медийное покрытие избирательной кампании оказалось максимально интенсивным. СМИ использовали все возможные информационные поводы для того, чтобы привлечь к ней внимание читателей, зрителей, слушателей и, отнюдь не в последнюю очередь активной части электората, доверяющей соцсетям. Например, во Франции по «Франс-Интер» и другим новостным каналам в ежедневном режиме давались интервью с лидерами и авторитетными представителями политических партий и движений. Эфир был заполнен комментариями специалистов, отслеживающих динамику предпочтений электората в масштабах всего Союза и отдельных государств-членов. Они доходчиво и более-менее объективно разъясняли колебания в рейтингах лидеров избирательной гонки и аутсайдеров, дотошно разбирали бесконечные опросы общественного мнения и т.д. Теледебаты кандидатов в председатели ЕК, победивших на праймериз, собирали миллионные аудитории.
В общем, как шутили знакомые политтехнологи, даже чемпионат Европы по футболу, если бы он пришелся на это время, не смог бы сильно потеснить сетку вещания о европейской избирательной кампании. Во всяком случае, по нашим личным наблюдениям, во Франции ее освещению вполне удалось конкурировать с Ролан Гарросом — ежегодным профессиональным теннисным турниром серии Большого Шлема в Париже, который для французов несопоставимо важнее всего, что делается в мире. С начала его проведения все другие сюжеты, тем более касающиеся политической повестки (чтобы не мешали) отодвигаются на второй план.
2. Еще несколько лет назад подобное казалось невозможным, а в этот раз получилось — борьбу за Европейский парламент удалось вырвать из национального контекста. Конечно, частично, конечно, половинчато, иногда, как в той же Франции, совсем немножко — там вся интрига завязалась вокруг дуэли между Марин Ле Пен и Эмманюэлем Макроном, который в итоге проиграл, — но удалось. Комментарии концентрировались на европейских сюжетах. В социологические опросы вставлялись вопросы, которые ставились в разрезе ЕС и европейской политики. Соцсети тоже накачивались именно такой информацией.
Выяснилось, что для электората она может быть интересна и значима. Что по большому счету европейская политика не так уж сильно отличается от национальной, поскольку проблемы, с которыми сталкиваются отдельные страны и весь социум ЕС, очень схожи. Но если так, то за разные подходы стоит прийти и проголосовать.
3. Чуть ли не на 100% был использован алармистский мобилизационный ресурс. С «амвона» всех классических политических партий и движений, на прошлом витке политической трансформации встроившихся в истеблишмент, а также ведущих СМИ в головы граждан «вдалбливалось», что на ЕС надвигается «коричневая» или какая-то очень похожая «чума». Опасность нешуточная. ЕС и все завоевания интеграции — свобода передвижения и все другие свободы, работа в тех странах, где нравится, студенческая мобильность и пр. — под угрозой. Пришло время сомкнуть ряды и защитить завоевания европейской интеграции, отстоять всё, что она дала людям и еще может дать. Для этого достаточно прийти на европейские выборы и правильно проголосовать.
4. Раз уж всем так нравятся обещания, даже заведомо несбыточные, и электорат легко покупается на них, все игроки на политической сцене ЕС решили сыграть в популизм. Политические партии, выступающие против популистов и националистов, пообещали электорату всё, на чем последние строили свою популярность. Они посулили ему большую социальную справедливость, заботу о простом трудовом народе, защиту от эксцессов глобализации, поддержку национальных производителей, смягчение проблем безработицы, борьбу с загрязнением окружающей среды и потеплением климата, назревшую реформу ЕС и т.д. Только не через разбегание по «национальным квартирам», а укрепление и консолидацию интеграционного объединения и усиление его возможностей решать насущные проблемы европейских народов так, как те на этом настаивают. Предвыборный трюк не во всех случаях, но в основном сработал. Получится ли с исполнением данных обещаний — другой вопрос.
5. Многие из участвовавших в европейской избирательной гонке успешно использовали и другой политтехнологический трюк популистов. Во главу угла своей избирательной риторики (политической программы) они поставили две-три очень конкретные и понятные проблемы, значимые для населения, и предложили по ним радикальные решения. Партия брексита в Великобритании провела в ЕП наибольшее количество депутатов от своей страны. Зеленые выступили за тотальную декарбонизацию и получили, чуть ли не повсеместно, наибольшую прибавку в голосах.
Результаты усилий по изменению первоначальных условий, в которых проходили выборы в ЕП и кадровая ротация в высших эшелонах власти ЕС, превзошли все ожидания (так, в Дании явка подскочила аж до 63%), хотя и выглядят неоднозначными. Даже частичный захват авансцены политической жизни евроскептиками получилось остановить. Они немножко прибавили в представительстве, но, если вычесть англичан, покидающих ЕС, несущественно.
Политическая группа «Идентичность и демократия», созданная вместо «Европы наций и свобод», объединила 73 депутатов. Они выступают за сильное национальное государство в противовес институтам ЕС, сдерживание иммиграции и предотвращение распространения ислама в Европе. Прошлая насчитывала 36 мандатов. В нее вошли 22 европарламентария от французской партии «Национальное объединение», 28 — от итальянской «Лиги», 11 — от немецкой «Альтернативы для Германии» и от 1 до 3 человек от Австрийской партии свободы, бельгийской «Фламандский интерес», финской «Истинные финны», чешской «Свобода и прямая демократия», Народной партии Дании и Консервативной народной партии Эстонии[1]. К ней не присоединилась группа из 23 депутатов от польской правящей партии «Закон и справедливость». Они остались в «Альянсе европейских консерваторов и реформистов».
Дополнительные протестные голоса, на которые они рассчитывали, удалось канализировать в других направлениях. Их получили в основном зеленые и либералы. То есть недовольство истеблишментом никуда не делось. Оно получило лишь иное выражение. Любопытно, что и последующие выборы в Швейцарии подтвердили эту тенденцию.
Бонус от жаждущих улучшения жизни и социальной справедливости, коли за евроскептиков их голосовать отговорили, ожидаемо достался партиям второго эшелона. Ситуация сложилась в пользу тех, кто стоял вне схватки между крайне правыми и классическими политическими партиями. Тех, для кого решаемые ими задачи в принципе второстепенны, и кто ничего целевого для их достижения делать в принципе не собирается. Тех, кто будет гнуть свою линию, как если бы проголосовали действительно за них, а не против других.
Классические политические партии не досчитались весомого количества мест в ЕП, но всё равно одержали победу и остались наиболее весомой политической силой в ЕС, пусть и недостаточной для формирования двухпартийной коалиции большинства, как раньше. Их потеснили не непримиримые политические противники, а свои же просистемные, но иного политического спектра. Это то, что касается ЕС в целом.
В отдельных странах националисты, напротив, оказались на коне. Таким образом, в ЕС восторжествовали разнонаправленные тенденции, что повлекло за собой фрагментацию ЕС сразу на всех трех ступенях многоуровневого управления — на национальном, межправительственном и наднациональном. Так, в Германии электорат качнулся в сторону зеленых. Доминирование Большой коалиции в составе ХДС/ХСС и СДПГ сделалось еще менее устойчивым. По землям различия в предпочтениях населения усилило дифференциацию между ними до крайности. В Польше, Венгрии, Италии, Соединенном Королевстве победили именно те силы, с которыми у Брюсселя складываются сложные отношения, что сделало нахождение консенсуса на заседаниях Европейского совета и Совета ЕС и комплектование ЕК более проблематичным.
В ЕП прежняя Большая коалиция утратила абсолютное большинство. Для проведения политики и принятия решений, в которых заинтересовано ядро политического истеблишмента ЕС, правоцентристам и левоцентристам надо теперь блокироваться с зелеными, либералами или кем-то еще. Одновременно абсолютно все политические силы ЕС получили четкий сигнал о том, что электорат ждет от них, как ими было обещано, более социальной, зеленой и суверенной политики и более определенного ответа на вызовы безопасности, миграционного давления, анемического роста экономики и рынка труда, утраты культурной и цивилизационной идентичности.
На втором этапе кадровой ротации в высшем эшелоне власти ЕС, основой которой, согласно прежним условиям ее проведения, должно было послужить волеизъявление народа и результаты праймериз, Европейский совет и входящие в него главы государств и правительств стран ЕС продолжили ломать ранее установленные им же самим правила игры.
6. Главы государств и правительств грубо и откровенно отказались следовать правилам, по которым прошли вся избирательная кампания и выборы в ЕП. Крупнейшую фракцию в ЕП сформировала Европейская народная партия (ЕНП). Кандидатом от нее в председатели ЕК на заседании ее съезда в Хельсинки 8 ноября 2018 г. был избран ее лидер в прежнем составе ЕП, баварский политик, зампредседателя ХСС Манфред Вебер. До этого на национальном уровне за него горой встала Ангела Меркель. Он возглавлял ЕНП в ходе избирательной кампании. Отстаивал ее интересы. Вел за собой. Боролся от ее имени. Его Европейский совет и должен был предложить на утверждение ЕП.
Вместо этого он отверг кандидатуру Манфреда Вебера и предложил, с позиций европейского социума, совершенно случайного кандидата, в первоначальных раскладах вообще не упоминавшегося, — министра обороны Германии Урсулу фон дер Ляйен. Под углом зрения права ЕС, главы государств и правительств ничего не нарушили — фрау Ляйен, как и Манфред Вебер, из рядов ЕНП, победившей на выборах. С позиций здравого смысла, элементарной порядочности, политического реализма и уважительного отношения к выбору избирателей, проигнорировали волеизъявление народа. Превратили избирательную кампанию, итоги которой подводятся столь странным образом, в политический фарс. Поставили под сомнение политическую состоятельность ЕС и его лидеров и их способность жить по ими же устанавливаемым правилам. Продемонстрировали, что собственные амбиции и личные предпочтения для них важнее взятых на себя ранее обязательств. Во всеуслышание подтвердили, что стандартное прочтение понятия «демократия» к ЕС неприменимо.
До такой степени наплевательскому отношению к правилам игры, которых до этого придерживались, был предложен ряд рациональных объяснений. Однако ни одно из них не выглядит достаточно убедительным. Утверждалось, что Эмманюэль Макрон, не пропустивший Манфреда Вебера, и другие главы государств и правительств добивались свободы рук в проведении назначений. Предыдущие правила игры сильно ограничивали признаваемую за ними свободу усмотрения. Поэтому они сделали все, чтобы их поменять. Но ведь в итоге они поставили свою избранницу Урсулу фон дер Ляйен, которую ЕП вполне мог забаллотировать, в столь сложное положение, что одним из первых же пунктов своей программы на следующее пятилетия она сделала восстановление прежних правил. Без твердого обязательства на этот счет, которое она взяла на себя перед европарламентариями, ЕП ее, похоже, не утвердил бы. Хотя отношения между Европейским советом и Европейским парламентом всё равно были испорчены. ЕП посчитал, что главы государств и правительств посягнули на его прерогативы. Это обещает в будущем осложнить нахождение согласия между этими главными политическими институтами ЕС.
Другое объяснение было запущено в оборот еще до принятия отрицательного решения по кандидатуре Манфреда Вебера, похоже, преимущественно для подготовки к нему общественного мнения. Волна спекуляций касалась того, что у него нет опыта руководящей работы в структурах исполнительной власти, что для такого назначения хорошего знания законодательной и парламентской кухни еще недостаточно, что за пределами его родной Баварии он никому не известен. Наконец, что ЕПН на выборах под его руководством показала весьма средние результаты. Она потеряла так много голосов и депутатских кресел, что, скорее, не победила, а проиграла.
Но ведь избранница Европейского совета вообще не имела опыта работы на уровне ЕС. К ее послужному списку было чрезвычайно много претензий. Чем она лучше Манфреда Вебера, если только не полом, никто даже не дал себе труда объяснить. А аргумент о слабых результатах ЕНП в свете того, что председателем ЕК все равно стал ее член, выглядит, скорее, насмешкой.
7. Сильной стороной европейской интеграции всегда считалась способность объединения находить консенсус не по низшему возможному знаменателю, а по высшему. И это завоевание было принесено в жертву политической конъюнктуре. На нынешнем витке кадровой ротации возобладал откровенный торг между главами государств и правительств, а не высшие интересы ЕС. Отвергался то один набор кандидатов в председатели Европейского совета, ЕК, ЕП, ЕЦБ и на пост Высокого представителя, то другой (поскольку все назначения взаимосвязаны). Подходящие варианты пытались отыскать в узком составе, потом провести через Европейский совет. Ничего не получилось.
В конце концов, главы государств и правительств попали в цейтнот. Они вынуждены были остановиться не на оптимальном решении, а на проходном. Во времена информационной закрытости это прошло бы почти незамеченным. На этот раз вызвало недоумение и в ЕС, и у партнеров объединения. Все заглянули во внутреннюю кухню и убедились, что принятие решений в ЕС, следуя, видимо, глобальному тренду, начинает, как и всюду, носить случайный характер. На нем лежит налет волюнтаризма. Оно является результатом острейшей внутренней борьбы. Не исключено, что и вся следующая пятилетняя легислатура до 2024 года пройдет под этим же знаком, да и отношения внутри ЕС будут определяться не стратегической перспективой, а тактическими соображениями.
8. Еще одним условием прогресса с кадровой ротацией стали личные отношения. Для интеграционного объединения, претендующего на то, чтобы не на словах, а на деле именоваться правовым, и поучающего всех вокруг, как важно всегда и во всем придерживаться принципа господства права, это более чем странно. Естественно, и в прошлом это условие имело определяющее значение, но никогда так зримо не выпячивалось. Все-таки выбор премьер-министра Польши Дональда Туска в постоянные Председатели Европейского совета в 2014 г. означал признание той роли, которую играют теперь в ЕС Новая Европа и ее политики.
С претензиями Италии на то, чтобы возглавить внешнюю политику ЕС с 2014 года, все остальные согласились потому, что Демократическая партия Маттео Ренци на тот момент не просто одержала победу на выборах, а доказала всем в чрезвычайно сложной обстановке, в которой находился ЕС, что популизм не так страшен. Его можно остановить. С ним можно успешно бороться. Ничего нереализуемого в этом нет. Наградой для Маттео Ренци послужил пост Высокого представителя, доставшийся министру иностранных дел в его кабинете Федерике Могерини.
Жан-Клод Юнкер, севший в кресло председателя ЕК, вообще был вне конкуренции. Он возглавлял Люксембург на протяжении 18 (!) лет. Превратил свою страну в крупнейший мировой финансовый центр и островок стабильности. Создавал еврозону и руководил ею в самый ответственный период недавней истории ЕС. К тому же он являлся максимально легитимным избранником, поскольку был утвержден кандидатом в Председатели ЕК от уверенно победившей на выборах в ЕП европейской политической партии с самого начала ротационного цикла.
На этом фоне размены, на которые пошли главы государств и правительств стран ЕС в 2019 году, выглядят намного менее убедительными. Если не сказать больше. Вторым по легитимности кандидатом в председатели ЕК выглядел Франс Тиммерманс. Его кандидатуру на этот пост выдвинула по результатам праймериз вторая по силе европейская политическая партия. За его плечами был многолетний опыт успешной работы в качестве министра иностранных дел Нидерландов, на которой он себя зарекомендовал тонким, искусным, взвешенным политиком. Отбыв полный срок первым заместителем председателя ЕК предыдущего созыва, он как свои пять пальцев знал, что и как делается в ЕС. Его избрание заблокировала Новая Европа. Виктор Орбан и Ярослав Качиньский не пропустили его. Они не могли простить ему принципиальной позиции в поддержку оказания всемерного давления на Польшу и Венгрию, которым инкриминировался отход от базовых стандартов и ценностей ЕС.
Главы государств и правительств даже не стали обсуждать кандидатуру такого политического тяжеловеса ЕС, как француз Мишель Барнье, который, будучи руководителем переговорной команды ЕС, сумел навязать Великобритании абсолютно неприемлемый для нее договор о выходе из объединения. Может быть, зря. На посту председателя ЕК он мог бы принести ЕС очень много пользы. Слухов о том, что его кандидатура высоко котировалась, было много.
С учетом всех вводных и всего предыдущего развития событий, предпочтение, отданное ими Урсуле фон дер Ляйен, стало сенсацией. Более того оно вызвало громкий политический скандал. Ангела Меркель, которой выгоднее были другие варианты, не могла не согласиться на кандидатуру политика, верноподданнически сопровождавшего ее из одного состава кабинета в другой с 2005 года. Но при голосовании по ее кандидатуре Ангела Меркель была вынуждена демонстративно воздержаться, чтобы еще больше не обострять отношения с партнерами по Большой Коалиции — они были искренне возмущены таким выбором Европейского совета, причем обоснованно.
По факту получается, что одним из условий получения высших должностей в ЕС являются не достоинства человека и политика, не принципиальные подходы к европейской повестке, не опыт и знания, а личные связи и преданность. Хороший, запоминающийся урок для всех политиков ЕС. Видимо, это тоже будет накладывать отпечаток в дальнейшем на многоуровневое управление в ЕС.
9. По итогам нынешней кадровой ротации в высших эшелонах власти интеграционное объединение рассталось еще с одним «классическим» требованием ее проведения — справедливым географическим представительством. Обделенными остались Северная и Восточная Европа. Четыре из пяти главных постов забрали себе крупнейшие страны ЕС (Великобритания теперь не в счет) — Германия (Председатель ЕК), Франция (Председатель ЕЦБ), Италия (Председатель ЕП) и Испания (Высокий представитель). В системе этих назначений пост председателя Европейского Совета, отданный премьер-министру Бельгии, смотрится фиговым листком. Особенно если принять во внимание, что большую часть времени Шарль Мишель не столько отправлял управленческие функции, сколько занимался поисками компромиссов между участниками неустойчивых правительственных коалиций.
Получается, что в нынешней сложной и противоречивой обстановке, когда решается, в каком направлении пойдет интеграционное объединение, гранды ЕС предпочли взять рычаги управления в свои руки. Демократия, равенство, равные возможности — это хорошо, но личный контроль надежнее.
Назначения демонстрируют еще три сравнительно очевидных момента, которые не могут не сказаться на дальнейшем функционировании ЕС. В торговле за принятие решений, которые им выгодны, крупнейшие страны ЕС и их лидеры обладают лоббистским влиянием, намного превышающим возможности всех остальных. Эти остальные вынуждены соглашаться, понимая, что иначе может выйти еще хуже для них, как в случае, например, с несостоявшимся избранием председателем ЕК Франса Тиммерманса. Наконец, похоже, ядро ЕС больше не скрывает, что в каких-то отношениях не доверяет Новой Европе.
Правда, в последующем Брюссель частично снял с себя обвинение в этом, выдвинув на пост исполнительного директора МВФ болгарку Кристалину Георгиеву.
Возможные последствия изменения условий кадровой ротации для баланса сил внутри ЕС
Безапелляционно вернув себе полномочия по подбору кандидатов на замещение руководящих должностей в ЕС и продемонстрировав, что ни с чьим больше мнением они считаться не собираются, главы государств и правительств стран ЕС фактически сделали заявку на то, как интеграционное объединение будет функционировать в дальнейшем.
I
Специфика ЕС как интеграционного объединения состоит в том, что властные полномочия в нем распределены между государствами-членами и институтами ЕС и между институтами ЕС, представляющими интересы государств-членов и общий интерес — институтами межправительственного сотрудничества и наднационального управления. В частности, право законодательной инициативы принадлежит ЕК. Полномочия по обсуждению, изменению и утверждению законопроектов поделены между Советом ЕС в формате профильных министров и Европейским парламентом. В той степени, в какой это предусмотрено Договором о Европейском союзе, Договором о функционировании Европейского союза и нормативными актами, принятыми Советом ЕС и ЕП, ЕК может конкретизировать их посредством фактически подзаконных актов. В свою очередь, ЕЦБ определяет и реализует монетарную политику ЕС и осуществляет контроль над банками и финансовыми учреждениями государств-членов, будучи самостоятельным институтом, независимым от всех других и от национальных правительств.
Европейский совет всегда выступал в качестве ведущей и направляющей инстанции ЕС. Он определяет стратегические цели объединения, корректирует направления его развития, вносит изменения в его полномочия и порядок принятия решений, принимает те из них, которые носят принципиальный характер. Он венчает пирамиду структур межправительственного сотрудничества. Но власть и влияние Европейского совета ограничены необходимостью поиска согласия между государствами-членами. Кроме того, их балансируют широчайшие полномочия ЕП и ЕК. Они отстаивают интересы интеграции и всего социума ЕС в целом.
Таким образом, реальное соотношение сил в ЕС зависит от готовности Европейского совета считаться с остальными институтами и подчиняться действующим правилам, равно как и от позиционирования и «дерзости» ЕК и ЕП и способности последних настаивать на неукоснительном соблюдении этих правил.
Подведем итог. ЕП вступает в очередной пятилетний цикл ослабленным, «униженным» и фрагментированным. Его работу теперь осложняет то, что в нем появилась реальная оппозиция, намеренная вести себя более активно и наступательно. До сих пор Большой коалиции в ЕП удавалось игнорировать альтернативные мнения. Внесистемные силы были плохо организованы и не взаимодействовали между собой. Большая коалиция позволяла себе с ними не считаться. Сейчас большинство будет менее стабильным. В него кооптированы разноплановые силы. Следовательно, можно ожидать, что продвижение своих собственных позиций и противостояние диктату Европейского совета будут даваться ЕП далеко не так легко, как раньше. Да и договороспособность ЕП сильно пострадает — эпизод с отводом первоначального кандидата Франции в состав ЕК, согласно оценкам отдельных комментаторов, указывает именно на это. Показательно, что, оперативно реагируя на конфликт между Борисом Джонсоном и Палатой Общин в начале сентября 2019 г., ЕП приступил к подготовке резолюции с изложением позиции об обязательных элементах соглашения с Великобританией, если оно будет пересматриваться. Проект с угрозой заблокировать его в случае недостаточного учета их пожеланий совместно подготовили только ЕПП, социалисты и демократы, чьих голосов для ее принятия теперь недостаточно.
Зато ЕП постарается отыграться на ЕК. Чтобы получить согласие на включение в состав ЕК, назначенцам от государств-членов пришлось пройти «сквозь огонь и медные трубы» на слушаниях в ЕП. Скажем, бывшего министра юстиции в правительстве Виктора Орбана заранее предупредили, что на «собеседовании» ему припомнят все спорные законопроекты, разработанные его ведомством в нарушение стандартов и ценностей ЕК. В ответ, чтобы поддержать его и сделать выдвижение необратимым, Вышеградская четверка заранее обозначила позицию в той области, за которую Урсула фон дер Ляйен поручила ему отвечать в ЕК — 12 сентября ее лидеры выступили с совместным заявлением, призывающим до конца года запустить переговоры о принятии в ЕС Северной Македонии и Албании.
Однако это нисколько не смутило ЕП. 26 сентября его Комитет по правовым вопросам в предварительном порядке отказался допустить кандидатов в еврокомиссары от Венгрии и Румынии (Ласло Трочаньи и Рована Плумб[2]) к слушаниям по существу, сославшись в качестве основания на конфликт интересов в финансовой области — такого раньше никогда не случалось; еще от восьми кандидатов он потребовал разъяснения по финансовым декларациям. Через несколько дней он заново подтвердил свое решение по кандидатам от Венгрии и Румынии. А потом утер нос даже Эмманюэлю Макрону, отклонив выдвинутую им кандидатуру Сильви Гулар, причем несмотря на то, что Урсула фон дер Ляйен, вроде бы, согласовала ее с лидерами фракций. Всё это, по мнению отдельных аналитиков, делается исключительно в целях самоутверждения, и чтобы послать институтам ЕС и лидерам государств-членов легко читаемый сигнал: никому не удастся превратить его в мальчика на побегушках.
Сама Председатель ЕК сумела уговорить членов ЕП проголосовать за нее только ценой больших уступок и далеко идущих обещаний. Так, она посулила поделиться с ЕП законодательной инициативой, что прямо противоречит учредительным договорам ЕС. У членов ЕП есть основания строго спрашивать с нее и с коллегии еврокомиссаров за все предпринимаемые ими меры, как, впрочем, и за отсутствие прогресса в их осуществлении. В целом мировые СМИ благожелательно отнеслись к избранию Урсулы фон дер Ляйен, но не без ложки дегтя: мимо их внимания не прошло незамеченным, насколько маленьким было большинство (51,27%) с опорой на голоса, в том числе националистов, крайне правых и евроскептиков.
ЕК в целом будет сложнее работать. Раз за разом она формировалась как команда единомышленников. Сейчас еврокомиссары, похоже, получат напутствие отстаивать не всегда и не во всем совпадающие подходы к будущей эволюции и трансформации ЕС. Они будут действовать с большей оглядкой на столицы. Да и сама Урсула фон дер Ляйен находится в сложном положении. Если Жан-Клод Юнкер подбирал членов ЕК вместе с национальными лидерами, то Урсуле фон дер Ляйен зачастую делались безальтернативные предложения. На несколько фамилий она вынуждена была согласиться заранее (как в случае с Франсом Тиммермансом) в уплату за благоприятное голосование в ЕП. Как следствие, ее позиции не очень сильны ни в самой ЕК, ни в системе институтов ЕС. А в программу своего председательства на все ближайшие годы, наскоро слепленную под слушания в ЕП, она включила много сложнодостижимых и амбициозных начинаний. Иначе поступить она не могла. Речь шла о политическом выживании. Это тоже ставит ее в большую зависимость от Европейского Совета, государств-членов и ЕП.
Значит, ко времени вступления в должность нового руководства ЕС 1 ноября 2019 года в ЕС наметилась примерно следующая расстановка сил. Позиции и главенство Европейского совета в ЕС еще больше усилились. Позиции ЕП, напротив, ослабли. Больше всего потеряла в весе ЕК — основной мотор евроинтеграции. Причем одновременно по отношению и к Европейскому совету, и к государствам-членам, и к ЕП.
II
По итогам ротации в высших эшелонах власти ЕС иначе будут складываться отношения между интеграционным объединением и государствами-членами. Однако применительно к ним речь идет не о меняющемся соотношении сил, а скорее о его разбалансировке. Единый тренд на усиление наднациональных начал в функционировании ЕС будет отсутствовать. Его некому сейчас задавать. Берлину не до лидерства. В структурах власти Германии — переходный период. Претензии Парижа намного превышают его экономические возможности. К тому же они нивелируются остротой внутренних проблем. Схожие или однотипные проблемы стоят перед всеми государствами-членами.
Но ЕС не может стоять на месте. Его устойчивость — в постоянном движении, в динамике. Интеграционному объединению необходима консолидация. Все согласны сейчас с тем, что решение общих проблем достижимо только через усиление ЕС, повышение его международной конкурентоспособности, достройку его новыми союзами и механизмами, повышение его эффективности. В ряде областей эти процессы будут идти в автоматическом режиме. Импульс им даст сама жизнь. Это такие области, как цифровой рынок, климат, экология, энергетика, военное строительство, охрана границ, наведение порядка в регулировании миграции, выравнивание стандартов в социальной сфере.
В ряде областей будет наблюдаться обратная картина. На примере Кипра, Греции и ряда других стран в свете последствий кризиса суверенной задолженности и проведения не совсем удачной политики жесткой экономии весомая часть политических элит ЕС и государств-членов убедились в том, что интеграционному объединению не хватает гибкости. С одной стороны, до сих пор практиковались не всегда работающие усредненные подходы.
С другой стороны, государства-члены передали на наднациональный уровень настолько много суверенных полномочий, что это мешает им теперь адаптировать свои политические системы к меняющимся условиям, как они считают это нужным, и оставляет их без достаточных внутренних рычагов купирования социально-экономических неурядиц и обеспечения мягкой безопасности. В первую очередь опыт Польши и Венгрии, но также и других стран Вышеградской четверки и периферийного кольца ЕС показал, насколько это важно.
Соответственно в этих областях ЕС вынужден будет поискать такие совместные решения, которые бы обеспечили большую самостоятельность государств и способность действовать без помощи из Брюсселя, которые бы придали им большую резистентность и устойчивость. Для стран ЕС это тем более актуально, что перехватить часть электората у популистов, националистов, крайне правых, левых и других евроскептиков ведущим политическим формациям в какой-то степени удалось за счет того, что они сделали своими некоторые из их лозунгов и программных положений, импонирующих населению. Да и Урсула фон дер Ляйен прошла в Председатели ЕК не без поддержки европарламентариев, принадлежащих к националистическому и крайне правому спектру и евроскептиков.
Как следствие, на протяжении следующей легислатуры ЕС будет находиться в поисках нового равновесия. Достигаться в разных областях оно будет по-разному. В том числе с использованием инструментария меняющейся геометрии и разноскоростного институционально-правового строительства[3].
В этой ситуации политический процесс в ЕС, протекающий за закрытыми дверями, превратится в большей степени в нескончаемый торг, размены и взаимозачеты. Идя на уступки в областях, усиливающих наднациональность, националисты будут настаивать на встречных уступках в областях, отвечающих их видению более гибкого и реформированного ЕС. В свою очередь, уступая им в некоторых ключевых областях, важных под углом зрения национальной повестки, евроэнтузиасты будут тем самым «покупать» их согласие на углубление интеграции в других. Таким образом, перебалансировка ЕС будет идти не в режиме меняющегося соотношения сил между отдельными государствами-членами и ЕС в целом, а путем перекалибровки этого соотношения в конкретных областях.
III
Ситуация с отношением к ЕС на национальном уровне, по результатам завершения цикла ротации в высших эшелонах власти объединения, тоже выглядит неоднозначной. То, что евроскептикам не удалось существенно поднять свое представительство на уровне институтов ЕС, вовсе не означает, что накал критического восприятия ЕС европейским социумом пошел на убыль. Пока еще в силу целого ряда обстоятельств этого не произошло. Претензии к ЕС остаются. На него возлагается ответственность за то, что так много инокультурных мигрантов и беженцев осели в регионе. За то, что перелом на рынке труда наступает так медленно, а выгоды от улучшения экономического положения распределяются столь неровно. То есть запрос на переформатирование интеграционного объединения и отношений между национальным государством и ЕС остался.
Фокус в другом. Электорат не решился доверить выполнение этого заказа популистам, националистам, крайне правым, левым и другим евроскептикам. Те радикальные рецепты, чреватые размыванием достижений интеграции, которые последние пропагандируют, он не поддержал. Но и доверие тем партиям, которые, на его взгляд, дискредитировали себя проводившейся политикой и проявленной бесхребетностью, он не вернул.
Значительная часть протестных голосов отошла к более нейтральным партиям и движениям политического спектра, предлагающим прорыв на тех направлениях, возражать против которых было бы сложно, и конкретные решения вне зависимости от их реализуемости. Ситуация с взлетом зеленых особенно показательна.
Это новый популизм. Он дорого будет стоить национальной экономике стран ЕС и национальному производителю. Но на его основе консолидировать общество гораздо проще. Такая повестка не опасна политическим элитам. Она их вполне устраивает. Она и станет на пять ближайших лет центральной для ЕС, его государств-членов, их внутриполитического и внешнеполитического курса.
___________________
1. Селимова Фемида. 2019. Евроскептики сформировали альянс против Брюсселя. Ультраправые намерены вернуть власть национальным правительствам. Независимая газета. 17.06. С.7.
2. Дудина Галина. 2019. Не допустили до сессии. Европарламент отклонил кандидатуры двух комиссаров от Румынии и Венгрии. Коммерсантъ. No. 178 (6658). 01.10. С.6.
3. Энтин М.Л., Энтина Е.Г., Торкунова Е.А. Сегодня и завтра ЕС сквозь призму правового инструментария углубления интеграции: часть I. Современная Европа. Выпуск 1 (87). С.27-37.
Энтин М.Л., Энтина Е.Г., Торкунова Е.А. Сегодня и завтра ЕС сквозь призму правового инструментария углубления интеграции: часть II. Современная Европа. Выпуск 2 (88). С.39-49.
РСМД. 12.11.2019
