Отношения России и Евросоюза в 2020 г.: возможности, ограничения, вероятные тренды

Андрей Кортунов, к.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД

Прогнозируя развитие отношений между Россией и Евросоюзом на ближайшую перспективу, надо учитывать, что после 2014 г. эти отношения продемонстрировали высокий уровень устойчивости, и, по всей видимости, инерция нынешней динамики (или, вернее, инерция отсутствия динамики) будет сохраняться. В 2019 г. состоялись выборы в Европейский парламент, прошло обновление состава Европейской комиссии и других руководящих органов ЕС, в целом определился новый европейский баланс политических сил. Можно предположить, что 2020 г. окажется в целом более спокойным и менее нервным для Европы, чем завершающийся 2019 г. Хотя, разумеется, нельзя исключать новых сюрпризов от таких стран как Польша или Италия, а также смещения на 2020 г. тяжести решения основных проблем, связанных с выходом Великобритании из ЕС.

В России, по мнению большинства экспертов, «запас прочности» политической системы достаточен для того, чтобы пройти 2020 г. без значительных рисков дестабилизации, а уже накопленная финансовая «подушка безопасности» позволит руководству страны гарантировать социально-экономическую стабильность при любых флуктуациях мировой экономики, глобальных цен на энергоресурсы и при любых измерениях режима международных санкций в отношении Москвы. Реальный политический вызов власти может оформиться позднее, — вероятно, не раньше парламентских выборов в сентябре 2021 г. Соответственно, до конца 2020 г. нет оснований ожидать появления каких-то новых внутренних факторов, стимулирующих существенные подвижки в подходах Евросоюза к Москве или в подходах России к Брюсселю.

Факторы неопределенности

Тем не менее, особенности и направленность внутренних процессов, протекающих в Европейском союзе и в России, несомненно, будут оказывать воздействие на двусторонние отношения. Для ЕС, на наш взгляд, главным фактором неопределенности остается уровень политического единства и способность или неспособность нового составе Еврокомиссии успешно противостоять центробежным тенденциям в ЕС и давлению популистов в отдельных странах — членах Союза. Понятно, что новое наступление популистов и углубление внутренних противоречий в ЕС будут порождать в Москве искушение воспользоваться разобщенностью Союза для достижения «сепаратных» договоренностей со своими традиционными европейскими партнерами. При том, что именно на Москву многие в Европе неизбежно будут возлагать основную ответственность за разброд и шатания в ЕС. Сильная и сплоченная Еврокомиссия ограничит возможности «избирательного вовлечения» Кремлем удобных для себя европейских партнеров.

С другой стороны, слабый и разобщенный Европейский союз едва ли решится на серьезную внутреннюю дискуссию о перспективах своей стратегии в отношении Москвы за рамками согласованных почти четыре года назад пяти «принципов Могерини» из-за опасений еще больше подорвать и без того хрупкое внешнеполитическое единство стран-членов. Как известно, сохранение санкций в отношении России является не столько инструментом воздействия Брюсселя на Москву, сколько одним из немногих остающихся символов «европейского единства». Слабый Евросоюз будет вынужден играть на удержание существующего статус-кво и минимизацию потенциальных рисков, связанных с переменами.

Для России основным фактором неопределенности, как представляется, остается уровень социально-политической напряженности в стране и особенности реакции властей на эту напряженность. Если уровень напряженности будет расти на протяжении 2020 г. (что может выразиться, например, в увеличении числа и масштабов митингов, пикетов, демонстраций и прочих проявлений уличной политической активности), а реакция властей на эту активность будет ужесточаться (силовые разгоны, превентивные задержания и обыски, судебные процессы и суровые приговоры), то Европейский союз окажется вынужденным так или иначе реагировать на новую ситуацию. Это неизбежно создаст дополнительные препятствия для диалога между Брюсселем и Москвой и активизирует силы, вообще не желающие вести никакого диалога с Россией.

Если общий уровень напряженности окажется относительно низким, а реакция на него со стороны властей будет относительно мягкой, то предпосылки для российско-европейского диалога будут более благоприятными. Помимо всего прочего, низкий уровень напряженности будет дополнительным аргументом для тех в Евросоюзе, кто считает российскую социально-экономическую и политическую системы достаточно гибкими и адаптивными, чтобы сохранять свою устойчивость на протяжении обозримого будущего. Если это так, что вновь и вновь откладывать диалог с Москвой, рассчитывая на неизбежные радикальные политические перемены в России, для Евросоюза просто не имеет смысла.

Из внешних факторов, которые будут оказывать воздействие на отношения между Россией и Евросоюзом в 2020 г., наиболее существенными представляются следующие:

1. Итоги президентских выборов в США в ноябре            2020 г. Победа демократов приведет к по крайней мере частичному восстановлению былой трансатлантической солидарности и позволит повысить уровень координации политики США и ЕС на российском направлении. Москве придется снова столкнуться с «консолидированным Западом», что неизбежно ограничит свободу маневра для российской политики. С другой стороны, победа Дональда Трампа, по всей видимости, будет способствовать дальнейшему углублению атлантических противоречий, что позволит Москве закрепить свои нынешние тактические преимущества в отношениях с «разъединенным Западом».

2. Состояние американо-китайских отношений. Дальнейшее обострение торгово-экономического и военно-политического противостояния США и КНР, эволюция международной системы в сторону жесткой биполярности создаст дополнительные ограничения для российско-европейского взаимодействия, например, в реализации многосторонних «евразийских» проектов. Россия будет ориентироваться на все более тесный альянс с Китаем, в то время как Европа будет вынуждена следовать в фарватере политики США. И, наоборот, возможное смягчение конфронтации Вашингтона и Пекина позволит Москве и Брюсселю избежать многих ограничений, диктуемых жесткой биполярной конструкцией.

3. Ситуация на Ближнем Востоке. Неожиданное и существенное обострение ситуации на Ближнем Востоке — эскалация в Сирии или Ливии, острый кризис в Египте или в Саудовской Аравии, ирано-саудовский и/или ирано-израильский конфликт, новый масштабный поток беженцев из региона — способны оказаться важными стимулами для углубления российско-европейского сотрудничества. Особенно, если обострение ситуации будет происходить на фоне продолжающегося сворачивания американских обязательств в регионе. Сохранение нынешнего статус-кво позволяет предположить также сохранение нынешнего (низкого) уровня взаимодействия России и ЕС в регионе. В то же время, некоторые сценарии эскалации (например, полномасштабное наступление сил Дамаска на Идлиб с использованием химического оружия одной из сторон конфликта) создаст дополнительную серьезную проблему в отношениях России и Европейского союза. Любое обострение проблемы миграций из региона Ближнего Востока в ЕС будет представляться как часть враждебной стратегии Москвы в отношении Европы.

4. Положение в мировой экономике. Существует вероятность того, что в 2020 г. мировая экономику войдет в стадию очередного циклического кризиса, или даже в ней начнется системный глобальный финансовый кризис, подобный тому, который разразился в 2008–2009 гг. По всей видимости, будущий системный кризис станет более драматическим, чем прошлый, поскольку сегодня основные игроки мировой экономики менее склонны сотрудничать друг с другом в борьбе с кризисом, чем это было десятилетие назад. Новый кризис будет подрывать экономическую основу российско-европейских отношений, усиливать протекционизм и национализм — как в ЕС, так и в России. В кризисной ситуации возможности позитивного взаимодействия Москвы и Брюсселя будут ограничены. И, наоборот, ускорение развития европейской и российской экономик повысит заинтересованность обеих сторон в расширении сотрудничества.

Вероятные риски

Прогнозируя вероятные сценарии дальнейшего ухудшения отношений России и ЕС, представляется возможным упомянуть следующие риски, вытекающие из нынешних трендов в этих отношениях:

• Общее ухудшение положения в сфере европейской безопасности в связи с прекращением действия договора о РСМД, деградации системы мер укрепления доверия, начало гонки вооружений, в том числе в сферах, связанных с высокими технологиями (при том понимании, что военно-политическая ситуация в Европе на протяжении 2020 г. принципиально измениться не может, а резкого увеличения военных бюджетов европейских стран не предвидится);
• Продолжение конкуренции за влияние на постсоветском пространстве, включая Восточную Европу, Южный Кавказ и Центральную Азию (распад политической коалиции в Молдове осенью 2019 г является негативным сигналом); особое существенное негативное воздействие на отношения окажет дальнейшее расхождение позиций по вопросам урегулирования ситуации в Донбассе;
• Обострение субрегиональной конкуренции России и Европейского союза (особенно опасной представляется такая конкуренция на Западных Балканах в условиях возможного острого политического кризиса в одной или нескольких странах Западных Балкан);
• Активизация информационной войны в Европе (например, Европейский союз может согласовать «черный список» российских СМИ, а Россия — значительно расширить собственный список европейских «нежелательных организаций»); нельзя исключать новых расследований в отдельных странах ЕС, связанных с обвинениями России во вмешательстве в выборы, в поддержке сепаратистов и политических экстремистов.
• Усиление противостояния России и отдельных членов Евросоюза в общеевропейских организациях (ПАСЕ, ОБСЕ); будущий год станет сложным периодом в жизни общеевропейских организаций, на которые будет оказываться сильное политическое давление;
• Дальнейшая политизация энергетического сотрудничества России и Брюсселя (например, возникновение новых проблем в завершении работ по «Северному потоку — 2», демонстративный отказ отдельных стран ЕС от продолжения газовых контрактов с Россией;
• Столкновение российских и европейских интересов в отдельных регионах мира, включая Африку и Латинскую Америку; особенной проблемой способна стать российско-европейская конкуренция за преференциальные отношения с Турцией.

К сожалению, нельзя полностью исключить и таких «черных лебедей», как печальный инцидент в марте 2018 г. в Солсбери или инцидент в Керченском проливе в ноябре того же года. Такого рода события способны привести к очередному обострению отношений между Москвой и Брюсселем, независимо от того, кто является их инициатором и исполнителем. Особенностью нынешнего этапа отношений России с Евросоюзом является то, что для существенного прогресса в этих отношениях необходимо достижение видимого прогресса по всему фронту взаимодействия сторон, а для нового кризиса достаточно единичного заметного негативного события в любой сфере. Эта особенность делает процесс восстановления даже ограниченного сотрудничества крайне хрупким и неустойчивым; такая ситуация сохранится и в наступающем 2020 г.

Потенциальные возможности

В то же время, можно выделить несколько наиболее перспективных направлений сотрудничества России и Европейского союза, на которых при благоприятном стечении обстоятельств уже на протяжении 2020 г. реально достичь некоторых практических результатов:

• Прогресс в урегулировании конфликта на востоке Украины. Недавний внутриполитический скандал в США, связанный с Украиной, еще больше затрудняет конструктивную вовлеченность Вашингтона в разрешение кризиса. Для США украинский кризис объективно не так важен, как для Европы, а тем более — для России. С другой стороны, новое руководство в Киеве проявляет больше нацеленности, чем его предшественники, на достижение мирного урегулирования в Донбассе. Судя по всему, Москва готова (или могла бы) проявить больше гибкости в своем подходе к реализации Минских договоренностей украинской стороной, чем это было раньше. Если на предстоящем саммите «нормандской четверки» удастся продвинуться вперед в реализации «формулы Штайнмайера», то уже в начале 2020 г. появятся новые возможности для подключения Евросоюза к мирному процессу, в том числе и к программам постконфликтной реконструкции Донбасса.
• Расширение взаимодействия на территории «общего соседства». Ни Россия, ни Европейский союз не заинтересованы в дальнейшем обострении ситуации на этой территории. Пример нескольких постсоветских государств, например, Армении, показывает, что баланс влияния России и ЕС не обязательно должен в итоге представлять нулевую сумму.
• Углубление взаимодействия по вопросам, связанных с Ираном. Россия и Европейский союз занимают не тождественные, но близкие позиции по таким вопросам как ядерная и баллистическая программы Ирана, роль Ирана в Сирии и в регионе в целом. С учетом происходящей эскалации ирано-американских и ирано-израильских отношений (эта тенденция, по всей видимости, сохранится и в 2020 г.), более активная координация усилий России и Европейского союза на иранском направлении представляется не только возможной, но и крайне важной.
• Начало полноценного политического диалога между ЕС и ЕАЭС. В 2020 г. этот диалог мог бы быть переведен с нынешнего технического уровня на политический. Его возможным содержанием были бы вопросы координации многостороннего сотрудничества в Центральной Азии, реализация европейской концепции «сопряжения», а возможно — и обсуждение хода реализации китайского проекта «Одного пояса и одного пути».
• Подготовка нового «энергетического/экологического плана» для Европы. Есть основания надеяться, что политически сложные проблемы, касающиеся судьбы проекта «Северный поток—2» и будущего украинского газового транзита, будут так или иначе разрешены на протяжении 2020 г. Если это произойдет, то можно постараться «деполитизировать» энергетическую повестку дня в Европе. Она могла бы включать, например, проблемы изменения климата, перспективы энергетического сотрудничества между Евросоюзом и Евразийским экономическим союзом, вопросы стандартов, энергобезопасности и энергоэффективности, подготовку кадров и обмен опытом.
• Повышение гибкости режима европейских санкций в отношении России. На протяжении 2020 г. трудно ожидать отмены санкций ЕС в отношении России, даже при условии прогресса в урегулировании украинского кризиса. Однако Еврокомиссия могла бы поставить перед собой более скромную задачу — модифицировать механизмы их применения. Исторический опыт показывает, что санкции — тем более двусторонние — не работают, если у каждой из сторон нет возможности оперативно реагировать даже на относительно небольшие подвижки в поведении другой стороны. В середине 2016 г. идею модификации санкционного механизма ЕС высказывал Штайнмайер, и за три с половиной года она нисколько не утратила своей актуальности.
• Сохранение общеевропейских пространств. Несмотря на происходящее углубление раскола Европы по оси Восток — Запад, пока удается сохранять единые общеевропейские пространства в таких областях как наука, образование и культура. В 2020 г., при условии прогресса на других направлениях, эту связующую роль гуманитарных пространств стоило было бы еще более усилить. Например, стороны могли бы выступить с инициативой взаимно либерализации визового режима или вообще отмены виз для студентов, ученых и деятелей искусства и культуры.
• Разработка новой «дорожной кары» по развитию ОБСЕ. В 2020 г. будут отмечаться юбилеи Астанинской декларации (10 лет), Парижской хартии (30 лет) и Хельсинского акта (35 лет). задачу укрепления Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 2016 г. начал свою работу структурированный диалог по военно-политическим вопросам, который оказался одним из наиболее продуктивных форматов коммуникации между Востоком и Западом в Европе. ОБСЕ по-прежнему остро нуждается в политической поддержке со стороны как Евросоюза, так и России.

Не следует, конечно, полагать, что реализация в 2020 г. некоторых и даже большинства из перечисленных выше направлений сотрудничества приведет к какой-то «перезагрузке» отношений между Москвой и Брюсселем. Нынешняя «стратегическая расстыковка» России и Европы вызвана не только и не столько разногласиями по конкретным вопросам — даже и таким важным как Украина или Сирия, но глубокими расхождениями по фундаментальным вопросам мировой политики, ее содержания и движущих сил, приоритетным задачам и желательной модели будущего мирового порядка.

До тех пор, пока эти расхождения не будут преодолены, отношения между Москвой и Брюсселем останутся по преимуществу отношениями соперничества. Следовательно, ближайшая общая задача России и Европейского союза состоит в том, чтобы сократить издержки и снизить риски, неразрывно связанные с этим соперничеством. Однако, достижение даже скромного прогресса в отношениях на протяжении 2020 г., создание атмосферы позитивной динамики уже было бы очень важным итогом года, завершающего очень трудное и для Евросоюза, и для России десятилетие мировой политики.

РСМД. 29.11.2019