АТЭС не вышел из замороженного состояния
Алексей Фененко, доцент кафедры международной безопасности факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор политических наук
Президент Чили Себастьян Пиньера 30 октября объявил об отмене предстоявшего через полмесяца саммита Азиатско‑Тихоокеанского сотрудничества (АТЭС) в Сантьяго. Мировые СМИ сразу успокоили: в 2020 году он пройдет в Малайзии.
Однако отмена форума связана не только с внутриполитическим кризисом в Чили. За этим скрывается глубокий кризис самой идеи тихоокеанской интеграции, который она переживает на протяжении последнего десятилетия. Под вопросом оказываются не только перспективы, но и сама судьба АТЭС.
Идея тихоокеанской интеграции была предложена еще в 1960‑х японским экономистом Киёси Кодзимой. В то время ею заинтересовалось правительство Японии для усиления доступа своих товаров на американский рынок. С этой целью создавались два консультативных формата: Конференция по тихоокеанской торговле и развитию (1968) и Тихоокеанский совет экономического сотрудничества (1980).
Второе дыхание этому проекту придала администрация Джорджа Буша‑старшего (1989–1992), обеспокоившаяся экономическим усилением КНР и ее сближением с Ассоциацией государств Юго‑Восточной Азии (АСЕАН). Еще в 1989–1990 годах госсекретарь Джеймс Бейкер неоднократно заявлял о недопустимости для США и «мирового сообщества» проведения разделительных линий по центру Тихого океана. Поэтому американцы противопоставили проекту интеграции в Азиатско‑Тихоокеанском регионе (АТР), то есть Восточной и Юго‑Восточной Азии, свой проект интеграции «Тихоокеанского кольца».
Американский проект был прост и по‑своему логичен. Предотвратить интеграцию КНР и АСЕАН было вряд ли возможно. Зато ее можно было размыть в более широком проекте создания зоны свободной торговли по всему Тихому океану. Государств в этом регионе много: кто‑то из них наверняка заблокирует невыгодные США предложения. Китайские проекты будут как бы растворяться в бесконечных дискуссиях в транстихоокеанских форматах и в конечном счете (как полагали в Белом доме) не реализуются никогда.
Воплощением транстихоокеанского формата и стал АТЭС. Предложение о его создании выдвинули в 1989 году два ключевых американских союзника – Австралия и Новая Зеландия. Администрация Билла Клинтона пыталась расширить формат деятельности АТЭС на форуме в городе Богор (Индонезия) в ноябре 1994‑го. Стратегической целью АТЭС объявлялось создание к 2020 году зоны свободной торговли по всему Тихому океану. Возникал выгодный американцам вязкий проект транстихоокеанской интеграции, в условиях которой КНР по факту не могла бы сама создать зону торговли с другими странами региона без одобрения США.
Однако начавшийся летом 1997 года азиатский финансовый кризис существенно ослабил экономики ключевых региональных союзников США: Японии и Южной Кореи. На форуме АТЭС в Ванкувере (Канада) в ноябре 1997 года появилось Соглашение о добровольной ускоренной отраслевой либерализации. Ситуация усугублялась позицией Конгресса США, который приостановил ратификацию соглашения о свободной торговле с рядом тихоокеанских государств. В 1998 году был объявлен десятилетний мораторий на прием новых экономик в АТЭС.
С тех пор АТЭС так и не вышел из замороженного состояния. Неудачную попытку возродить «Богорские задачи» предпринял только президент Барак Обама на Сингапурском форуме в ноябре 2009‑го. Масштабную попытку использовать АТЭС для «прорыва на Восток» предприняла Россия на форуме во Владивостоке в сентябре 2012 года. Попытка, впрочем, тоже оказалась не самой успешной: никаких реальных соглашений об укреплении АТЭС подписано не было. Последующие семь лет о возрождении «Богорских задач» даже не вспоминали. До наступления 2020 года осталось полтора месяца, но транстихоокеанская зона свободной торговли так же далека, как и в 1994‑м.
Вместо этого американцы с 2011 года сосредоточились на создании проекта Транстихоокеанского партнерства (ТПП). Его логика была построена уже на открыто антикитайской основе: интегрируются с США все, кроме КНР. Первоначально ТПП как объединение стран, желающих выполнить «Богорские задачи», создали в 2005 году Сингапур, Малайзия, Бруней и Чили. В 2008‑м к нему присоединились США. Сочетая давление и уговоры, американская дипломатия добилась участия в проекте Японии и Южной Кореи. Однако администрация Дональда Трампа вывела США из ТПП, чем, по сути, похоронила едва возникший проект.
Доверие к американским действиям в Токио и Сеуле было подорвано с тех пор надолго, если не навсегда. Где гарантия, что, пожелай США создать завтра новое интеграционное объединение, американцы сами его не ликвидируют?
И все‑таки, несмотря на звучащие уже 20 лет разговоры о смерти АТЭС, форум формально сохранялся. Для этого было как минимум три причины. Во‑первых, АТЭС остается единственной на сегодняшней день переговорной площадкой для всех тихоокеанских государств, включая Россию. Во‑вторых, АТЭС как бы сохраняет идею транстихоокеанской интеграции, депонируя ее до лучших времен. В‑третьих, наличие АТЭС позволяет США и КНР избежать оформления раскола по центру Тихого океана. Без АТЭС раскол на американский и китайский блоки станет свершившимся фактом. Существование форума демонстрирует, что Вашингтону, Пекину, да и их партнерам на Тихом океане (включая Россию), еще есть о чем вести диалог. Мосты не сожжены.
Но это время «замороженного АТЭС», похоже, подходит к концу. Торговая война США и КНР поставила крест на идее тихоокеанской интеграции с участием всех стран АТР. Санкционная война России и США дополняет этот процесс. Две крупные державы Тихого океана – КНР и Россия – оказываются вне американских интеграционных проектов при любом раскладе. Соединенные Штаты пока могут теоретически создать только интеграционный блок на Тихом океане из англосаксонских стран (Австралия, Новая Зеландия), мелких стран Океании, отдельных стран Азии (Бруней, Филиппины, и, если сильно повезет, Вьетнам и Лаос). Не слишком серьезная экономическая сила для американо‑китайского противостояния. Япония и Южная Корея второй раз вряд ли поверят Вашингтону и пойдут на уступки, как это было в 2012 году.
Торговая война США и КНР только усугубляет проблему. Теперь экономической блок с США, но без Китая, автоматически становится блоком против Китая. Логика американских тарифов против КНР потребует от других участников блока введения подобных ограничений на китайский импорт. (В противном случае они станут легальными воротами для проникновения китайских товаров в США.ы) Китаю, в свою очередь, также придется вводить тарифы против этих стран. Ни странам Юго‑Восточной Азии, ни Южной Корее, ни даже Австралии такой вариант пока не нужен. Они хотят, несмотря на все политические противоречия с Пекином, выстраивать с ним выгодное торговое партнерство и получать китайские инвестиции.
Сохранение АТЭС отчасти обеспечивало прочность позиций США на Тихом океане за счет их своеобразной сделки с союзниками. Американцы поддерживают их в спорах с КНР (вроде дипломатического кризиса в Южно‑Китайском море), но при этом не мешают выстраивать экономические отношения с КНР. Конфронтация с Пекином пока не имела для американских союзников реальных экономических последствий. Теперь США резко повысили ставки в торговой войне с КНР, и этой негласной сделке может прийти конец. Выбор «или Китай, или США» будет означать для малых и средних стран реальные экономические потери: например, за счет вывода китайского капитала и свертывания инфраструктурных проектов.
Задачей АТЭС было демонстрировать, что мечта о тихоокеанской интеграции еще не похоронена и может быть возрождена. В условиях американо‑китайской экономической войны эта функция АТЭС также теряет смысл. Поэтому отмена саммита АТЭС в Сантьяго хорошо вписывается в тренд на его нарастающую ненужность. Время культа интеграции 1990‑х годов проходит: мир вступил в период ускоренной ренационализации политики.
НГ-Дипкурьер. 10.11.2019
