Каша из Штайнмайера. На каких условиях можно договориться по Донбассу

Сергей Уткин, завсектором стратегических оценок ИМЭМО РАН

Оппоненты Зеленского упрекают его в том, что, утвердив «формулу Штайнмайера», он согласился на проведение выборов на неподконтрольных территориях без решения вопросов безопасности. Но на самом деле это и есть те важнейшие детали, которые еще только предстоит обсудить, причем желательно на уровне, достаточном для принятия решений.

В бытность министром иностранных дел нынешний президент Германии Франк-Вальтер Штайнмайер дал свое имя простому принципу донбасского урегулирования, который в общих чертах согласовали в нормандском формате еще в 2016 году, но закрепили только теперь, три года спустя.

Этот принцип фактически предполагает, что особый статус неконтролируемых Киевом районов Донецкой и Луганской областей вступит в силу в день проведения там местных выборов, соответствующих законам Украины, а затем получит постоянный характер после того, как выборы признают соответствующими стандартам ОБСЕ. О сути вопроса было давно известно, но предметом бурных дискуссий на Украине он стал только в последние несколько недель, когда с завершением выборных кампаний начал формироваться курс новой украинской власти.

Разошедшийся с победителями выборов недавний министр иностранных дел Украины Павел Климкин называет «формулу Штайнмайера» «гайкой», представляя ее небольшой и несущественной частью сложного процесса урегулирования конфликта в Донбассе. Однако по мелким деталям часто можно понять, какому именно механизму они принадлежат, а двигатель или компьютер просто не заработают, если предусмотренный конструкцией необходимый элемент не занял свое место. Ценность «формулы Штайнмайера» прежде всего в том, что, приняв ее, стороны подтвердили, что попробуют собрать вокруг нее конструкцию, предусмотренную Минскими соглашениями, а не что-то иное неведомое.

Число вопросов, которые еще только предстоит решить, тем не менее действительно велико. В этом смысле формула может оказаться не столько гайкой, сколько сказочным топором, который не был съедобным ингредиентом каши, но стимулировал ее приготовление. В конечном счете сочетание ингредиентов здесь важно только в том смысле, что должно устроить основных участников процесса урегулирования, а для этого рецептуру придется еще неоднократно корректировать.

Говорят о другом

Для Украины обсуждение «формулы Штайнмайера» стало поводом более пристально посмотреть на политическое содержание Минских договоренностей. Противники формулы выступают в целом против особого статуса для отдельных районов Донбасса и считают, что правильнее было бы сохранить более жесткую позицию и продолжить работу со странами Запада по усилению давления на Россию. Они также придерживаются максималистских подходов в вопросах безопасности и требуют фактически полного восстановления украинского контроля над территорией и границей с Россией до проведения выборов, полагая, что иначе невозможно будет создать условия для соблюдения на выборах стандартов ОБСЕ.

Оппоненты президента Зеленского сейчас пытаются использовать согласие украинских властей на «формулу Штайнмайера», чтобы мобилизовать сторонников. Потерпев поражение на выборах, прежняя правящая группа надеется на реванш, но ее успех в краткосрочной перспективе маловероятен. Зеленский смог выиграть выборы в том числе благодаря обещанию завершить войну в Донбассе, и сейчас он будет объяснять, что для достижения этой цели определенные компромиссы неизбежны. Недовольные процессом урегулирования останутся, но для Зеленского важно обеспечить успешное разъяснение президентской линии основной массе своего умеренно настроенного избирателя.

Сама «формула Штайнмайера» не означает однозначного поражения критиков Минских договоренностей. Ее принятие не исключает, что при согласовании других важных деталей стороны в очередной раз увязнут в многолетних переговорах. Критиков беспокоит скорее символическое значение этого шага – если найдено решение одного из вопросов, это может создать динамику в решении других.

За годы без прогресса в урегулировании многие заговорили о том, что «Минск» в принципе невозможно реализовать. Но несбыточными скорее окажутся запросы максималистов с разных сторон, рассчитывающих на крах либо России, либо Украины, либо Запада и на собственный неизбежный триумф. А компромиссный «Минск» мешало реализовать отсутствие политической воли, которую теперь демонстрирует Зеленский и вполне способны показать другие участники переговоров.

После многолетнего конфликта процесс возвращения к нормальной жизни вряд ли будет безболезненным. Со стороны Киева можно слышать голоса тех, кто полагает, что за пять лет жизни в ДНР-ЛНР их сограждане изменились настолько, что реинтеграция либо невозможна, либо нежелательна, потому что увеличит количество «неправильных» украинцев, голосующих за «неправильные» партии. В противоположном лагере кто-то, указывая на понесенные потери, выступит со столь же непримиримых позиций уже в отношении Киева. Но большинство, которое не заметил Петр Порошенко и на настроениях которого сыграл Владимир Зеленский, по-видимому, все же настроено на восстановление единства страны.

Следующие проблемы

Оппоненты Зеленского упрекают его в том, что, утвердив «формулу Штайнмайера», он согласился на проведение выборов на неподконтрольных территориях без решения вопросов безопасности. Но на самом деле это и есть те важнейшие детали, которые еще только предстоит обсудить, причем желательно на уровне, достаточном для принятия решений.

Нормандский формат во взаимодействии с Трехсторонней контактной группой в Минске вполне подходят, чтобы сдвинуть процесс с мертвой точки. Если в дальнейшем потребуется подключение других участников, тех же Соединенных Штатов, для этого еще будет возможность. При должной подготовке ставка Зеленского, а также французского президента Эммануэля Макрона на скорейшее проведение саммита «нормандской четверки» вполне может сыграть и привести к дальнейшим позитивным сдвигам.

Самый быстрый, но, возможно, недостаточно реалистичный вариант урегулирования предполагает, что выборы в неконтролируемых Киевом районах Донбасса можно было бы провести по приемлемым для украинских законов правилам уже в 2020 году, совместив их с общеукраинскими местными выборами. Здесь действительно возникнет вопрос, как в короткий срок создать необходимые условия – как в законодательной части, так и в плане безопасности на территории проведения голосования. В то же время постоянный перенос предусмотренных Минскими договоренностями выборов в будущее повышает риск, что идеальный момент для их проведения так и не наступит.

Проблему безопасности на время выборов можно было бы решить, задействовав для ее обеспечения международный полицейский контингент, чей состав был бы приемлем для каждой из сторон. Хотя на подготовку такого решения уйдет немало времени, да и политическая готовность участников переговоров принять эту модель неочевидна.

Тем не менее надежду на успех дает то, что до сих пор политическую приемлемость разных сценариев оценивали исходя из позиций и формулировок, заявленных задолго до смены власти на Украине. Если в обновленном составе получится хотя бы частично восстановить утраченное доверие, то сторонам, возможно, удастся согласовать некую форму международного присутствия в дополнение к Наблюдательной миссии ОБСЕ.

Вопрос о взаимоприемлемом полицейском контингенте будет становиться все более актуальным, когда стороны продолжат разведение сил на линии разграничения. Снижение риска прямых боестолкновений создаст серую зону, где нужно определить правила работы правоохранительных органов.

По мере того как военное напряжение будет слабеть, на линии разграничения потребуется система гарантий, что ни одна из сторон не воспользуется ситуацией, чтобы в одностороннем порядке расширять зону своего контроля. И здесь международные миротворцы могут оказаться решением.

Самый деликатный для обеих сторон вопрос – это контроль над российско-украинской границей в зоне конфликта. Президент Белоруссии Александр Лукашенко неоднократно предлагал помочь решить эту проблему. На Украине белорусскому посредничеству доверяют далеко не все, но если такой вариант окажется единственной реалистичной альтернативой сложившемуся статус-кво, вряд ли стоит отбрасывать его с порога.

Отдельная проблема – определить детали, как подготовить и провести собственно выборы. Киев захочет обеспечить все возможности для участия украинских партий и создать условия для голосования переселенцев, выехавших из зоны конфликта. Не исключено, что договоренности по этим вопросам увяжут с предусмотренной «Минском» амнистией. Принятие этого трудного решения будет означать, что стороны формально отказываются смотреть друг на друга как на врагов, а значит, появляется возможность для свободного перемещения, агитации и участия в выборах в качестве кандидатов. Здесь также возникнет вопрос обеспечения безопасности, потому что отдельные инциденты могут вызвать цепную реакцию и поставить под угрозу мирный процесс в целом.

Приняв «формулу Штайнмайера», Зеленский также объявил, что Киев готовит новый закон об особом статусе неконтролируемых районов. Если закон удастся принять в форме, не вызывающей возражений у участников переговоров в нормандском формате и в Минске, то это станет важным шагом в урегулировании и позволит упаковать в один документ многие договоренности, дополняющие «Минск».

На Украине, скорее всего, будет немало споров о том, как должны соотноситься между собой статус Донбасса и процесс децентрализации. Но впечатляющая победа на июльских выборах в Верховную раду пока дает украинскому президенту неплохие возможности проводить свои решения через парламент.

Московский Центр Карнеги. 02.10.2019