Будущее Евросоюза в XXI веке
Павел Тимофеев, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН, кандидат политических наук
Фундаментальные перемены, которое сегодня переживает мир, закономерно вызывают дискуссии о расстановке сил на международной арене. Одним из атрибутов формирующегося в XXI веке миропорядка все чаще называют многополярность. Критерии принадлежности к центрам силы и число государств, которых можно относить к этим центрам, также дискуссионны. Но часто в подобных рейтингах следующим по счету помимо «бесспорных» США и Китая идет Европейский союз. Насколько это оправданно?
Сила и слабости ЕС
Действительно, у Евросоюза есть сильные аргументы, подтверждающие его претензии на роль глобального игрока. Прежде всего это экономический потенциал и высокий уровень жизни. Почти за 70 лет евроинтеграции ЕС стал мощным экономическим гигантом.
ЕС занимает 3‑е место в мире по численности населения (512 млн человек), уступая лишь Китаю (1, 38 млрд) и Индии (1,33 млрд) и опережая США (325 млн). Есть прогнозы, что эта ситуация сохранится до 2050 года. По такому важнейшему показателю, как ВВП, рассчитанный по ППС, ЕС в 2017 году стал вторым в мире (20 982,9 млрд долл.) после КНР (21159,1 млрд долл. и опередив США (19 390,6 млрд долл., 15,26%). ЕС занимает первые места в списке экспортеров товаров и услуг, лидеров по зарубежным инвестициям. Сегодня евро фактически является второй валютой мира.
Второй важный козырь ЕС – его «мягкая сила», то, что известный политолог Михаил Троицкий обозначил как культурное и культурно‑политическое влияние, масштабы которого носят общемировой характер. «Опираясь на свой оргресурс, ЕС напористо приспосабливает условия сотрудничества со странами‑партнерами к особенностям собственного законодательства, деловой практики и политических ценностей», – этот принцип, подмеченный Троицким, остается справедливым по сей день. Несмотря на ряд кризисов, переживаемых Европой, демократический и интеграционный проект, предложенный и культивируемый в ЕС, сохраняет свою привлекательность – как для ближнего окружения Европы, так и для более отдаленных стран.
Не стоит забывать и о «жесткой силе» ЕС. Его страны не только находятся под зонтиком мощнейшего на сегодняшний день военно‑политического блока НАТО, но и сами являются олицетворением НАТО: из 28 стран – членов ЕС 22 входят в Североатлантический альянс, из 29 членов НАТО 22 входят в Евросоюз. Военные лидеры ЕС – Великобритания, Франция и Германия, причем две первые обладают ядерным оружием. Текущие военные миссии стран – членов ЕС размещаются в Мали, Центрально‑Африканской Республике, а также участвуют в антитеррористической коалиции под эгидой США в Ираке. Последний на сегодняшний день проект ЕС – это создание Постоянного структурированного сотрудничества (PESCO), призванного интегрировать военные и экономические возможности стран Евросоюза в единый мощный ВПК, который может стать фундаментом постепенной интеграции вооруженных сил (так называемой европейской обороны).
В то же время в своей внешней политике ЕС до последнего времени предпочитал опираться не на военные, а на политические и экономические инструменты для защиты и продвижения своих интересов в мире. Среди этих инструментов – европейская политика соседства, официальная помощь развитию, повышенное внимание к стандартам демократии и правам человека, предоставление гуманитарной помощи в случае катастроф, сотрудничество с ООН и другими многосторонними институтами. ЕС сыграл важную роль в развитии диалога между Сербией и Косово в 2013 году, в заключении «ядерной сделки» с Ираном в 2015‑м, в достижении первого в мире универсального, юридически обязательного мирового соглашения, принятого на Конференции по климату в Париже.
Как справедливо отмечают специалисты ИМЭМО РАН, Евросоюз обладает способностью собственным примером продвигать консенсусные решения на глобальном уровне, что дало бы ему дополнительные возможности в многополярном мире.
Тем не менее эксперты высказывают сомнения в способности ЕС играть определяющую, лидерскую роль на международной арене. И для этого есть ряд оснований. Прежде всего по мере расширения ЕС усложнялся процесс принятия решений. К концу XX века в ЕС состояло 15 государств. Но за 2004–2013 годы в него вступили еще 13. Искать устраивающие всех компромиссы с таким количеством участников становится все сложнее. Поэтому принцип принятия решений в ЕС все больше эволюционирует от принципа единогласия, каким он был на заре евроинтеграции, к принципу квалифицированного большинства.
Ослабло влияние франко‑германского тандема: его оппонентами при принятии решений часто выступали как Великобритания с Польшей, так и другие страны «вышеградской четверки». Обострилось противостояние крупных и малых государств‑членов ЕС.
При этом наиболее чувствительные сферы, в частности внешнюю политику и оборону, государства – члены ЕС предпочли оставить в национальном ведении. Именно поэтому ЕС не всегда способен трансформировать свой экономический и политический потенциал в единогласное решение. Если порой ЕС способен говорить одним голосом (например, по вопросу о принятии санкций в отношении России в 2014 году) , то в других случаях страны‑члены, не договорившись, действовали самостоятельно (так было с признанием Косово, когда пять стран – членов ЕС не признали суверенитет Приштины).
Несмотря на долгие усилия, ЕС не смог выстроить успешную Европейскую политику соседства, призванную сформировать по периметру юго‑восточных границ ЕС своеобразный пояс безопасности. Союз не нашел единой позиции и по вопросу о вторжении США в Ирак в 2003 году, а ряд стран прямо участвовали в этой интервенции, как и в англо‑французском военном вторжении в Ливию в 2011‑м. Режимы Хусейна и Каддафи были сломаны, в обеих странах воцарилась гражданская война.
Все это, а также готовность осуществить еще одно вторжение в Сирию (эту опцию в 2013 году активно продвигала Франция) сыграли свою роль в натуральном взрыве Ближнего Востока и Северной Африки, после чего в Европу устремились потоки беженцев. По данным пограничного агентства ЕС «Фронтекс» за 2011– 2015 годы число нелегальных переходов границ ЕС увеличилось почти в 13 раз (с 141 030 до 1 822 260 случаев). А только за 2015 год в страны ЕС прибыло более 1 млн человек. Все это стало абсолютной неожиданностью для ЕС, который был вынужден принимать меры. Часть мигрантов ЕС принял к себе, часть оказалась заперта на греческих островах Эгейского моря и в Турции, которая получила рычаг для влияния, если не шантажа в отношении Брюсселя.
К беспрецедентному наплыву мигрантов добавились рост безработицы и финансовые трудности в ряде стран ЕС (Греция, Ирландия, Италия, Испания, Португалия, Франция) после экономического кризиса 2008 года. Очевидным стал экономический разрыв между высокоразвитым «авангардом» и остальными странами ЕС. Кризис продемонстрировал смену ролей во франко‑германском тандеме: на первые роли в качестве ключевой державы ЕС вышла Германия.
Отсутствие в ряде стран ЕС ярких социально‑экономических проектов у системных право- и левоцентристских партий, сложные процедуры принятия решений евроструктурами ЕС, практика лоббизма государственных решений с участием крупного капитала, рост числа директив от еврочиновников – все это увеличило разрыв между инстанциями в Брюсселе и рядовыми гражданами стран‑членов на местах.
В результате для многих европейцев демократия утратила прямую связь с народным волеизъявлением, потеряла свою репрезентативность. Разочаровавшись в традиционных системных партиях, избиратели обратили свое внимание на евроскептиков и популистов правого и левого флангов. Наибольшего успеха они достигли в Италии, где к власти пришла причудливая коалиция «Лиги» и «Движения пяти звезд», бросивших вызов Брюсселю. Но настоящим апофеозом евроскептицизма стало голосование в Великобритании о выходе из ЕС (брекзит) в 2016 году. Хотя процесс не повлек за собой фрекзит, грекзит и подобные «экзиты», которыми еврочиновники и европессимисты пугали друг друга, затянувшийся кризис в Великобритании не способствует улучшению репутации ЕС и мешает понять, куда ЕС будет развиваться дальше.
Наконец, отсутствие ясных «правил игры» с Россией на постсоветском пространстве и серия ошибок, допущенных ЕС при реализации проекта Восточного партнерства, ряд противоречивых намеков, данных странам СНГ относительно перспектив расширения ЕС на восток, – все это внесло свой вклад в обострение отношений ЕС с Россией (не без провалов и ошибок последней) и повлияло на развитие Украинского кризиса.
В этих условиях не случайно, что Глобальная стратегия ЕС, принятая в 2016 году, начинается со слов верховного представителя Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности Федерики Могерини: «Цель и даже существование нашего союза поставлены под сомнение». В новой стратегии акцент сделан уже не на миротворчество и продвижение демократии, а на прагматизм, безопасность ЕС и необходимость внутреннего сплочения и устойчивости союза.
Когда уже пройдена половина срока
В условиях, когда Великобритания сфокусировалась на проблемах брекзита, Италия – на сосуществовании левых и правых популистов, а Германию в 2017–2018 годах охватил правительственный коалиционный кризис с потенциальной сменой канцлера, в наиболее выигрышном положении оказалась Франция. Здесь в мае 2017 года новым президентом стал 39‑летний неолиберал и европеист Эмманюэль Макрон. Эффект новизны его фигуры удачно наложился на трудности, переживаемые другими лидерами Западной Европы, и на усиление позиций правых евроскептиков, в Восточной Европе, таких как Виктор Орбан в Венгрии и Анджей Дуда в Польше и Себастьян Курц в Австрии. На этом фоне ряд западных СМИ начал рассматривать Макрона как потенциального лидера всего ЕС, а с учетом присутствия у руля в США Дональда Трампа – и вовсе всего западного мира.
Программа Макрона весьма амбициозна и нацелена на превращение ЕС в один из главных центров силы в многополярном мире. Выступая в сентябре 2017 года перед студентами Сорбонны, Макрон изложил ключевые идеи своего европейского проекта. Во‑первых, это консолидация еврозоны (создание автономного от ЕС общего бюджета в размере нескольких сотен миллиардов евро и Европейского валютного фонда, учреждение поста министра финансов и парламента еврозоны) и формирование тем самым «Европы двух скоростей» – авангарда стран во главе со странами еврозоны и остальными членами. Идея Макрона состоит в том, чтобы правительство еврозоны могло насытить ее деньгами: они могут использоваться в случае экономического кризиса для оказания срочной финансовой помощи одной из стран стран еврозоны или стимулирования ее экономики во время рецессии, для вложений в новые проекты и для сглаживания перекосов между экономиками еврозоны.
Во‑вторых, Макрон выступил против расширения ЕС до 2025 года, чтобы присоединение новых членов – балканских государств – не мешало внутреннему укреплению ЕС. В‑третьих, это развитие оборонных структур ЕС: создание общих сил быстрого реагирования, общего оборонного бюджета, общей доктрины действий. Он также предложил насытить евроструктуры силовыми элементами: учредить Европейскую академию разведки, Европейское агентство по борьбе с терроризмом, Европейские силы гражданской защиты от стихийных бедствий, пограничную полицию ЕС.
Понимая, что по экономическим параметрам Франция пока не в силах догнать Германию, Макрон не без умысла сделал акцент на укреплении военного‑политического потенциала ЕС: в этом компоненте Париж имеет большее влияние на страны – члены Евросоюза, чем Берлин. Общее же развитие ЕС президент Франции видит в направлении федерализма, то есть постепенной передачи национальных полномочий на наднациональный уровень.
Сейчас, когда половина срока Макрона осталась позади (во Франции президенты избираются на пять лет), его успехи в области евроинтеграции минимальны. В вопросе о консолидации еврозоны Франция натолкнулась на сопротивление Германии, Нидерландов и других финансово успешных стран Северной Европы, не пожелавших латать дыры в бюджетах южных стран ЕС. Через два года борьбы, 14 июня 2019 года, Макрон смог вырвать компромисс, но Франции пришлось пойти на серьезные уступки, которые в принципе меняют суть проекта. Прежде всего создан не бюджет, а лишь «бюджетный инструмент конвергенции и конкурентоспособности» (IBCC). Его объем составит не несколько сот миллиардов евро, как желал Макрон, а всего 17 млрд. Вопреки пожеланиям Макрона он вовсе не будет автономным, а станет подкатегорией бюджета ЕС. Решения о распределении средств будет принимать не еврозона, а Еврокомиссия; использоваться он будет не для финансирования не столько социальной политики, сколько для проведения структурных реформ, направленных на повышение конкурентоспособности государств и сближение их экономических систем. Средства будут выделяться в индивидуальном порядке на основе проектов, представленных государствами, а в случае несоблюдения взятых обязательств платежи могут быть приостановлены. Вопреки предложениям Франции доступ к этому бюджету не будет обусловлен наличием минимальных общих социальных стандартов ЕС. Речь о создании парламента и поста министра финансов в зоне евро вообще не идет. Единственное, с чем могут поздравить себя французы, это с тем, что Макрон продвинулся дальше своего предшественника Франсуа Олланда, который так и не смог убедить Меркель принять сам принцип общего бюджета еврозоны. «Это лучший компромисс, которого можно достичь в нынешнем состоянии сил в Европе», – считает бывший министр финансов Франции Пьер Московиси.
В вопросах «Европы обороны» Макрону удалось чуть больше. Совместно с ФРГ Франция продвинула начало работы над рядом конкретных проектов в рамках Постоянного структурированного сотрудничества (PESCO), запущенного 13 ноября 2017 года, в том числе разработку евродрона и модернизацию боевых ударных вертолетов «Тигр». После завершения работы над первыми 34 проектами в 2021 году страны – члены PESCO планируют провести обзор получившихся проектов и запланировать новую волну инициатив. Под воздействием Макрона девять стран ЕС (помимо Франции это Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия и Эстония) опубликовали в июне прошлого года письмо, в котором объявили о рождении Европейской интервенционной инициативы.
В рамках этого проекта страны договорились вести обмен разведданными, проводить совместные учения по прогнозированию и планированию, обмениваться военными доктринами и разрабатывать сценарии совместного вмешательства в случае кризиса. Наконец, 22 января 2019 года Франция и Германия подписали Аахенский договор, призванный заменить Елисейский договор о сотрудничестве 1963 года. В новом соглашении стороны договорились усилить свое сотрудничество в сферах внешней политики, обороны, внешней и внутренней безопасности. Договор предполагает обмены дипломатами в рамках ООН, НАТО и ЕС. Франция также пообещала добиваться для Германии статуса постоянного члена СБ ООН.
В целом франко‑германский тандем остается мотором евроинтеграции, но та сталкивается с рядом объективных препятствий, тормозящих ее развитие. Получится ли у Макрона наладить отношения с новым канцлером ФРГ, который придет на смену Ангеле Меркель, пока сказать сложно.
«Большая Европа 2.0»?
Укрепление ЕС не является для Парижа самоцелью. Прогнозируя дальнейшее развитие международных отношений, Франция мыслит более масштабными категориями. Об этом Макрон не раз высказывался в своих выступлениях перед посольским корпусом в 2017–2019 годах, эти же идеи обозначены в Стратегическом докладе по вопросам обороны и безопасности, подготовленном во Франции осенью 2017 года.
Если в 2008 году президент Николя Саркози прямо заявил о том, что однополярный мир вступил в эпоху перемен, то Макрон постоянно подчеркивает, что эти изменения уже идут, а миропорядок, сложившийся после падения Берлинской стены (если точнее – с окончанием биполярности), и , «основанный на ультралиберальной глобализации и гипермогуществе одного государства», уже меняется. «Мы, вероятно, переживаем конец западной гегемонии над миром. Мы привыкли к международному порядку, который с XVIII века основывался на западной гегемонии: сначала, вероятно на французской, по вдохновению Про:свещения; на, несомненно, британской в XIX веке благодаря промышленной революции и в достаточной мере – на американской в XX веке благодаря двум крупным конфликтам, а также экономическому и политическому господству этой державы. Все меняется», – заявил Макрон в августе 2019 года. В этих условиях Франция, по его мысли, должна занять активную позицию, выступая за «сильный мультилатерализм».
Париж не скрывает главную причину своих опасений, а именно перспективу новой гегемонии в XXI веке двух держав – США и Китая. В условиях, когда президент США Дональд Трамп высказывает сомнение в существовании НАТО, ведет торговую войну с Китаем, вывел США из Парижского соглашения по климату, из иранской «ядерной сделки» и ставит под сомнение историческое партнерство с Европой, Макрон вслед за Меркель подчеркивает, что ЕС не может рассчитывать в вопросах безопасности лишь на США. «Сегодня мы должны взять на себя ответственность и гарантировать безопасность и, следовательно, европейский суверенитет», – заявил президент Франции перед послами в 2018 году. Позже он даже усилил драматизм происходящего: «Мы знаем, что цивилизации исчезают, и страны тоже. Европа исчезнет… и мир будет построен вокруг двух основных полюсов: США и Китая».
В этих условиях Макрон заявляет, что отказывается выбирать между тем, чтобы быть младшим союзником Вашингтона или Пекина. Хотя США по‑прежнему находятся «в западном лагере», они не являются носителями гуманистического духа, характерного для европейцев, поскольку, по мысли Макрона, американскую цивилизацию характеризует «примат свободы». Что касается Китая, то эта цивилизация несет в себе совсем иные ценности, нежели на Западе, полагает Макрон.
Выход для Франции Макрон видит в обращении к проекту «Большая Европа», который подразумевает сближение ЕС с Россией. В выступлении Макрона в августе 2019‑го этому моменту уделено большое внимание. Напоминая, что Россия тоже является европейской страной, Макрон сожалеет о том, что с 1990‑х – нулевых годов ЕС не выработал собственную стратегию и позволил Москве считать себя «троянским конем Запада», который будто бы намеревался разрушить Россию. Но главный вызов для России, по мнению французского президента, исходит с востока. «Я думаю, что призвание России состоит не в том, чтобы быть младшим союзником Китая», – намекает он. «Я считаю, что отталкивать Россию от Европы является глубокой стратегической ошибкой, потому что тогда мы подталкиваем Россию либо к изоляции, которая усиливает напряженность, либо к союзу с другими великими державами, такими как Китай, что вообще не в наших интересах», – подчеркнул президент Франции. Исходя из этого, он призвал строить в Европе новую архитектуру доверия и безопасности, «потому что Европейский континент никогда не будет стабильным, безопасным, если мы не примиримся и не проясним наши отношения с Россией». Макрон напомнил, что это – трудоемкий процесс, прежде всего потому, что с Россией сохраняются сложные отношения, но также и потому, что примирение с Москвой «не в интересах некоторых из наших союзников, давайте скажем это ясно».
Разумеется, воспринять эти заявления как стремление Франции создать союз с Россией было бы наивным и преждевременным. Кризис международной безопасности, судя по всему, только набирает обороты. Никуда не исчезли трения между Россией и США, Россией и НАТО. Более того, неясно, на каких условиях может происходить это сближение, если пока что не урегулированы украинский и сирийский кризисы, а ценностное и практическое соперничество между Россией и ЕС сохраняется в ряде регионов. Тем не менее конструктивный настрой президента Франции на переосмысление всей европейской системы безопасности и нормализацию отношений с Россией, основанных на твердости и диалоге, нельзя не приветствовать. В истории отношений России–ЕС Франция не раз показывала себя партнером, способным играть полезную роль медиатора. Будет ли по плечу такая задача для Макрона, мы увидим в ближайшие два с половиной года.
Независимая газета. 21.10.2019
