Внешняя политика ЕС: сложности и перспективы
Наталья Еремина, д.полит.н., к.и.н., профессор кафедры европейских исследований факультета международных отношений СПбГУ, Советник Президента Российской ассоциации прибалтийских исследований, эксперт РСМД
ЕС позиционирует себя как глобальный игрок, использующий в основном инструменты мягкой силы и опирающийся на свои экономические возможности, чтобы создать привлекательный образ евроинтеграции. Сам процесс европейской интеграции предполагает постоянный диалог, качественное и количественное движение, что делает общую внешнюю политику одним из важнейших направлений коммунитарной политики, тем более в современных условиях переформатирования международного порядка, который ЕС очевидно стремится сохранить. При этом внешняя политика ЕС — это не только международное взаимодействие, но и сотрудничество государств-членов в сфере безопасности и обороны, а также торговля, политика соседства и т.д. В центре этой деятельности находится Европейская служба внешнеполитических действий, созданная в 2010 г.
Правовые основы внешней политики ЕС
Идея формирования единой внешней политики Европы впервые прозвучала в 1987 г. Она была подтверждена в Маастрихтском договоре 1993 г., а затем развернуто представлена в Амстердамском договоре 1997 г. Но наиболее полно задачи общей внешней политики зафиксированы в Лиссабонском договоре 2009 г. Именно после принятия Лиссабонского договора внешняя политика ЕС получила институциональное и правовое основание.
До появления единой институциональной структуры по вопросам внешней политики действовали консультации министров иностранных дел государств-членов. В 2001 г. в рамках Европейского совета впервые был создан комитет, занимающийся исключительно внешней политикой, — Комитет по политике и безопасности; а в Еврокомиссии появились директораты, которые занимались отельными вопросами внешней политики. Одновременно с этим развивалась и единая военная политика (общая политика безопасности и обороны), невзирая на все сложности на этом пути, прежде всего, обостряющиеся разногласия между странами-членами. Наличие многих институтов и разных позиций порождало некоторый институциональный хаос и неупорядоченность, что препятствовало разработке единой стратегии ЕС на международной арене.
Прорывом должна была стать разработка конституции ЕС, проект которой предусматривал создание поста министра иностранных дел ЕС и институтов для проведения внешней политики. Однако Конституция была отвергнута на референдумах во Франции и Нидерландах. Проект конституции был преобразован в Лиссабонский договор, вступивший в силу в 2009 г.
В итоге вместо поста министра иностранных дел появился пост Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также началось формирование единой структуры внешней политики, в которую были включены соответствующие комитеты разных институтов ЕС (Комиссии, Совета), а также специфические ведомства, занимающие вопросами обороны, безопасности, разведки и т.п. В рамках единой внешнеполитической системы действует Разведывательный и ситуационный центр, который предоставляет информацию всем комитетам и главе внешнеполитической службы. При нем работает Европейское оборонное агентство, главой которого является Высокий представитель. В общей системе принятия внешнеполитических решений интерес вызывает Парижский институт исследований проблем безопасности ЕС, который обеспечивает аналитическую составляющую внешней политики. Внутри внешнеполитического ведомства особую роль играют так называемые тематические инструменты, финансирующие программы ЕС за рубежом. Среди таких инструментов выделяется Инструмент соседства. В его рамках создана программа Восточное партнерство, которая действует с 2009 г. и направлена на продвижение интересов ЕС в Армении, Азербайджане, Беларуси, Грузии, Молдове и Украине. Также ЕС разработал Инструмент содействия стабильности и миру, который финансирует гражданские миссии ЕС. Есть и другие инструменты, например, в области прав человека, демократии и пр.
Единство этих институтов зафиксировано в лице руководителя всей структуры, так как Высокий представитель одновременно является заместителем председателя Европейской комиссии и постоянным председателем Совета ЕС (Совета министров иностранных дел). Также Высокий представитель состоит в постоянном контакте с Европарламентом и отчитывается перед ним.
Стратегия и задачи внешней политики ЕС формируются на саммитах, в которых участвуют не только страны-члены, но и приглашенные государства и организации, с которыми ЕС сотрудничает. До международных партнеров свои позиции ЕС доносит через миссии.
Формирование общей внешней политики стало возможно именно благодаря успешной экономической интеграции, что определило и инструменты внешней политики ЕС, связанные с понятием мягкой силы. В основе сотрудничества с внешними игроками ЕС предлагает экономическую помощь в обмен на реализацию курса, выгодного ЕС, а также выполнения страной, сотрудничающей с ЕС, обязательств по внедрению ценностей ЕС в разных сферах. Кроме того, в период 1990-х и начала 2000-х гг. ЕС получил возможность реализовать внешнеполитические амбиции и сразу активизировал свою деятельность на постсоветском пространстве. После окончания холодной войны ЕС стал воспринимать «новые территории» этого региона в качестве новых политических возможностей, как новые рынки сбыта, новые ресурсные мощности для обеспечения собственного экономического роста и выполнения своей глобальной политической миссии по внедрению единых ценностей, норм и стандартов. Это должно было позволить продукции стран ЕС стать более конкурентоспособной, а самому ЕС преобразоваться в глобального игрока, стать равным партнером США. И действительно, в то время как в 1990-е гг. страны постсоветского пространства пытались выжить, ЕС благодаря отсутствию конкурентов в лице СССР, а потом и Югославии смог серьезно нарастить экономическую мощь. А с 2009 г., благодаря ведомству, занимающемуся внешнеполитической стратегией, ЕС начал разрабатывать масштабную программу присутствия на международной арене.
Для ЕС значимо участие в международных организациях, с помощью которых он стремится выработать единые подходы и широко их обсудить, а также поддержать свое влияние на мировую экономическую и финансовую системы. Так, ЕС или его отдельные страны представлены в «Группе семи», «Группе двадцати», АСЕАН, идет сотрудничество с Африканским союзом. В Европе для государств — членов ЕС значимы такие организации как Совет Европы и ОБСЕ. А вот отношения со странами НАТО носят особый характер, так как именно посредством НАТО обеспечивается явное и осязаемое единство стран так называемой «атлантической солидарности», невзирая на то, что их позиции могут отличаться.
Три направления внешней политики ЕС
Для российской стороны наибольший интерес представляют три региональных направления внешнеполитической деятельности ЕС: на постсоветском и азиатском пространствах, а также взаимодействия ЕС с США.
На постсоветском пространстве Евросоюз приступил к широкомасштабным программам сотрудничества с Украиной, Грузией, Арменией, Азербайджаном, Молдовой, Беларусью. Москва, несмотря на украинские события, демонстрирует, что заинтересована в продолжении диалога с ЕС, но стремится его возобновить не по линии Москва – Брюссель, а по линии двусторонних связей с государствами — членами ЕС.
Внешняя политика ЕС на постсоветском пространстве в основном реализуется через комплексную программу Восточного партнерства, которая действует с 2009 г. как часть более обширной Политики соседства. В текущем году Партнерство отметило свой десятилетний юбилей. Благодаря проектам Восточного партнерства ЕС продвигает свои интересы на постсоветском пространстве во многих сферах: транспорт, энергетика, безопасность и пр. Кроме того, Восточное партнерство позволяет Союзу отчасти противостоять евразийским интеграционным процессам, во главе которых стоит Россия, а также заявить о себе как о глобальном игроке и даже гаранте международного порядка и суверенитета сотрудничающих с ним стран, ведь Восточное партнерство нацелено на признание его участниками так называемого «европейского выбора», в основе которого лежат соглашения о расширении сотрудничества по развитию свободной торговли, внедрению норм, стандартов и регламентов ЕС, поощрению демократизации. При этом демократизация понимается как европеизация, то есть предполагает влияние коммунитарного права и выполнение разнообразных технических требований во всех видах взаимодействия внешних стран с ЕС по модели и образу ЕС. Данный подход полностью совпадает с Глобальной стратегией ЕС в области внешней политики и политики безопасности в части приоритетов гражданского общества. Такие соглашения уже подписаны с Молдовой и Грузией, а также с Украиной.
Однако вектор развития Восточного партнерства вызывает массу вопросов, например, как оценивать влияние ЕС, и как выстраивать отношения с Россией. По этим вопросам нет единого мнения. В этой связи от структур ЕС требует большая пластичность в выработке стратегии, а также дифференцированный подход к странам-участницам.
Помимо Восточного партнерства ЕС также разработал Центральноазиатскую стратегию для укрепления позиций в Центральной Азии, да и Азии в целом. Центральная Азия — привлекательное направление для применения внешнеполитических усилий ЕС, особенно в условиях обострения конкуренции за новые рынки. Брюссель ошибочно полагает, что у России нет стратегии укрепления своего присутствия в регионе, а также, что Россия столкнется с Китаем в борьбе за регион. Такое столкновение, по мнению чиновников ЕС, открывает интеграционной группе новые возможности.
Центральноазиатская стратегия направлена на взаимодействие с пятью государствами постсоветского пространства — Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном. Внимание к этому региону ЕС начал проявлять с 2001 г., когда началось антитеррористическое взаимодействие с центрально-азиатскими государствами. Целенаправленная политика ЕС по отношению к региону была обозначена в 2007 г., когда был принят документ «ЕС и Центральная Азия: стратегия для нового партнерства», цель которого заключалась в том, чтобы обозначить четкий интерес Европейского союза, а также добиться сближения со странами региона в вопросах безопасности и энергетического взаимодействия.
Главными инструментами для входа в регион для ЕС выступают двусторонние соглашения о партнерстве и сотрудничестве, прежде всего, в области безопасности, энергетики, транспорта. При этом ЕС сформулировал несколько приоритетов, которые он использует как инструменты продвижения своих интересов: права человека, управление, демократизация, укрепление энергетических и транспортных сетей, безопасность и т.п. Для усиления позиций ЕС в ряде стран были открыты отделения Европейской службы внешних связей (в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане). Помимо этого, используется механизм диалога по вопросам безопасности. Например, с 2013 г. чиновники ЕС проводят встречи с представителями стран Центральной Азии по вопросам антитеррористической деятельности. Важнейшим инструментом в укреплении взаимодействия ЕС с указанными странами стали ежегодные встречи представителей ЕС и правительств стран Центральной Азии, а также разнообразные программы с гуманитарным акцентом.
В 2017 г. Центральноазиатская стратегия была полностью согласована с установками Глобальной стратегии ЕС, в которой центральное место занимает идея сопряжения Европы и Азии. Немаловажное значение здесь имеют саммиты «Азия — Европа», которые проходят регулярно на разных уровнях между различными азиатскими странами и представителями ЕС. Первый саммит в рамках этой платформы состоялся 1 марта 1996 г. в Бангкоке. Для ЕС очевидна задача укрепить взаимодействие с финансовыми международными институтами, готовыми инвестировать в инфраструктуру азиатских стран; и при движении финансовых ресурсов обеспечивать продвижение правовых установок ЕС. Одним из финансовых инструментов для продвижения бизнеса ЕС в Азию станет Европейский фонд стратегических инвестиций, который будет действовать в соответствии с предложениями Еврокомиссии в период с 2021 по 2027 гг. Центрально-азиатская стратегия и Глобальная стратегия, в которой структурным элементом является саммит «Встречи ЕС и стран Азии», отчетливо демонстрируют стремление ЕС открыто заявлять о своих глобальных устремлениях и стать равноправным партнером США.
Довольно сложно складываются отношения ЕС и Китая, хотя последний остается вторым торговым партнером Союза после США. ЕС воспринимает КНР как соперника не только в Азии, но теперь уже и в Евразии, а также в других регионах мира. В Брюсселе полагают, что Пекин способен подорвать главенство коллективного Запада в международной торговле.
Вместе с тем китайские инвестиции важны для государств — членов ЕС, и неслучайно Брюссель прорабатывает идею создания Платформы взаимосвязанности ЕС и Китая. Пекин, в свою очередь, также выступает с предложениями включения стран ЕС в Инициативу пояса и пути для формирования «новой большой Евразии». Одним из инструментов реализации этой задачи служит инициированный Китаем формат «16+». Он основан на двусторонних соглашениях Китая с 16 странами, из которых 11 — государства — члены ЕС, остальные — балканские государства (Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Латвия, Литва, Македония, Польша, Румыния, Сербия, Словакия, Словения, Хорватия, Черногория, Чехия, Эстония). Китай полностью контролирует данный формат, что настораживает Брюссель, который осознает, что ЕС не имеет возможности масштабно присутствовать в Азии, и в основном делает ставку на развитие сотрудничества в области прав человека и безопасности.
Использование инструментов мягкой силы, формирующей привлекательный образ ЕС, позволяет ему работать на разных уровнях и в разных направлениях. В 2016 г. ЕС принял новую стратегию в отношении Китая, рассчитанную на пять лет. Она предполагает постоянный переговорный процесс с этой страной в разных форматах: ежегодного саммита ЕС – Китай на высшем уровне, который координирует все взаимодействия; экономического и торгового диалога на министерском уровне; совместного торгового комитета и других.
Сложное взаимодействие ЕС с Китаем развивается на фоне нестабильных отношений между Брюсселем и Вашингтоном, при этом лидерство США уже не воспринимается как непоколебимое. Все чаще политики государств — членов ЕС стремятся продемонстрировать свою позицию и приверженность своим национальным интересам, хотя не всегда успешно. В анализе отношений ЕС и США стоит учитывать концепт так называемого «евроатлантического единства», которое давно не является абсолютным. Здесь можно вспомнить разные позиции стран НАТО по вопросу вторжения в Ирак в 2003 г., против которого выступили Германия и Франция. В 2011 г. Германия не поддержала интервенцию в Ливию, в отличие от Франции и Великобритании. Нет единого мнения стран ЕС в отношении России на фоне украинского кризиса. Например, Италия, Чехия, Австрия и некоторые другие страны в той или иной степени не разделяют идею санкционного давления и искусственного отторжения России от Европы. Кроме того, США в одностороннем порядке вышли из атомной сделки с Ираном, вопреки тому, что их европейские союзники поддерживают данные договоренности, включая ФРГ, Францию, Великобританию. Данные процессы демонстрируют все большее отдаление от США ряда стран ЕС, и прежде всего, именно ФРГ, притом, что Франция и Великобритания демонстрируют союзничество с США в некоторых областях, например, в антисирийской военной кампании, предполагая, что получат дополнительные возможности, играя на стороне США в этом вопросе.
Сегодня Брюссель при определении своего внешнеполитического курса обращает внимание на то, что, во-первых, США более не придерживаются правил глобального либерального рынка. Во-вторых, США постоянно наращивают санкционное давление на разные страны, втягивая своих партнеров в санкционную войну. Так, от антироссийских санкций пострадали в большей степени страны ЕС, а не США. Во взаимосвязанном экономически мире санкции против России, Китая, Ирана, Турции и т.д. неизбежно ударяют по европейским странам. В-третьих, США навязывают стратегию экономических решений, выгодную самим американцам, а не ЕС. Наиболее яркий пример этого — дискуссии вокруг Северного потока—2. В-четвертых, президент США приступил к реализации плана по сокращению расходов США на поддержание обороноспособности союзников. Это предполагает увеличение взносов из бюджетов стран — участниц НАТО до 2% от их ВВП, что, однако, выполняют не все страны Альянса. В-пятых, ЕС непосредственно сталкивается с США в рамках так называемой налоговой войны. Неслучайно министр финансов Франции назвал США «экономическим полицейским» и призвал отказаться от принципов вассалитета европейских государств по отношению к США.
Таким образом, ЕС в настоящее время вынужден делать выбор между своими интересами и требованиями США. При этом Евросоюз не готов и не будет вступать в конфронтацию с Америкой, опасаясь, что это автоматически приведет к росту влияния России и Китая. Но и действовать совместно с Россией и Китаем ЕС также не готов.
***
В условиях Brexit, а также нарастающих противоречий с США, намечается путь к большей независимости ЕС в области внешнеполитических ориентаций. Вместе с тем внешняя политика остается межправительственной. Государства-члены стремятся показать, что их национальные интересы в ряде случаев важнее общей политики ЕС. Поэтому невзирая на создание единой институциональной структуры, ЕС до сих пор имеет ограниченные возможности выступать как единое целое на международной арене. По этой причине такие государства как Россия, Китай и США стремятся выстраивать двусторонние и многосторонние форматы взаимодействия с европейскими государствами, избегая утомительных и часто безрезультатных переговоров с Брюсселем.
РСМД. 05.09.2019
