Способствуют ли санкции корейскому урегулированию?
Георгий Булычев, эксперт Российского национального комитета Азиатско-тихоокеанского совета по сотрудничеству в безопасности (АТССБ/CSCAP)
С начала 2019 года решение ядерной проблемы Корейского полуострова и вопросов обеспечения гарантий безопасности КНДР топчутся на месте. Несмотря на несколько важных встреч Ким Чен Ына с лидерами КНР, России, Республики Корея и США, полноценный дипломатический процесс так и не был запущен.
Ситуацию усугубили американо-южнокорейские командно-штабные учения в августе 2019 г., которые руководство КНДР расценило как проявление вероломства своих партнеров, поскольку в ходе серии встреч на высшем уровне Ким Чен Ын получил гарантии (или так воспринял обещания США и РК) о прекращении «враждебных действий». А их символом в Пхеньяне традиционно считают направленные против него учения, вследствие чего КНДР пошла на отказ от согласованных ранее мер военной разрядки, воспользовавшись также этим поводом для продолжения совершенствования военной техники. Пхеньян вновь прибег к излюбленным мерам давления на противника — серии ракетных испытаний и усилению военной риторики.
В результате диалоговый процесс между КНДР и США заморожен, сотрудничество между Севером и Югом прервано. КНДР пошла также на ограничение сотрудничества с ООН, считая ее «инструментом враждебных сил».
Одновременно с этим нарастают противоречия между великими державами — членами «пятерки» Совета Безопасности ООН по поводу корейского урегулирования. Практически по каждому связанному с ним вопросу формируется привычный баланс сил — США и их союзники против Китая и России. Правилом стало торможение этими «блоками» инициатив друг друга, что чаще происходит даже не по принципиальным соображениям, а в рамках дипломатического маневрирования и сдерживания. Особенно ярко это проявляется при обсуждении вопросов о поощрении дипломатического процесса в отношении КНДР и по санкционным вопросам. США стремятся усиливать давление на КНДР, считая это единственным путем принуждения Пхеньяна к выгодным для Вашингтона действиям. Китай и Россия фактически противодействуют этому, считая необходимым смягчение санкционного режима ООН по мере осуществления КНДР позитивных действий (отказ от ядерных и ракетных испытаний, развитие дипломатических инициатив), при этом выступая резко против односторонних и «вторичных» санкций, которые стали мощным и всеобъемлющим инструментом изоляции и сдерживания КНДР. Однако китайско-российские предложения по модифицированию и смягчению санкционного режима тормозятся США.
В этой связи у КНДР появляется «легальная» (или, во всяком случае, объяснимая) возможность ускоренными темпами осуществлять свою ракетно-ядерную программу лишь с двумя изъятиями — ядерные испытания и запуски межконтинентальных баллистических ракет. Ким Чен Ын таким образом соблюдает данные им Трампу обещания, а вопрос выполнения резолюций СБ ООН остается «в серой зоне». Очередное обсуждение этой темы по инициативе Великобритании, Франции и Германии в СБ ООН ничем не закончилось, т.к. не только КНР и Россия не хотят принимать каких-то мер в этой связи, но и США, которые рассчитывают на возобновление переговоров и пока воздерживаются от жесткой реакции.
Пока что активность ядерной программы Северной Кореи несколько снижена. В промежуточном Докладе группы экспертов Комитета 1718 СБ ООН (август–сентябрь 2019 г.) не отмечается признаков эксплуатации реактора мощностью 5 МВт в Йонбене, а наблюдаемые работы в радиохимической лаборатории они связывают с техническим обслуживанием. Вместе с тем, по оценкам одного из государств-членов, установка по обогащению урана в Йонбене все же продолжает функционировать. Кроме того, ведется функционирование обогатительного объекта, строительство легководного ядерного реактора в Йонбене.
Обстановку серьезно осложнила проведенная КНДР с мая серия запусков ракет малой дальности (9 запусков) как минимум трех разных систем: во-первых, ракеты типа KN-23, названные Центральным телеграфным агентством Кореи «тактическим управляемым оружием нового типа»[1]; во-вторых, двух типов ракетных систем залпового огня (MLBS). Эксперты СБ эти испытания посчитали свидетельством способности КНДР осваивать ключевые компоненты систем баллистических ракет, включая производство твердого ракетного топлива, обеспечение мобильности за счет использования различных типов мобильных пусковых установок и способность проникать в системы противоракетной обороны, и, возможно, даже подводных пусков. КНДР совершенствует рассредоточенную и скрытую подземную инфраструктуру для баллистических ракет, в том числе железнодорожную сеть, которая используется в этих целях.
Таким образом, несмотря на санкции, Пхеньян сумел самостоятельно реализовать всю цепочку ракетного производства. При этом достижения в области баллистических ракет малой дальности повышают эффективность всего ракетно-ядерного потенциала, так как могут позволить на ранней стадии конфликта обеспечить подавление средств ПВО в регионе и без помех запустить ракеты средней и большой дальности. Также продолжает совершенствоваться технология миниатюризации ядерных боезарядов с целью установки их на ракеты.
Источники для этого не перекрыты. КНДР продолжает получать выручку на внешнем рынке и товары из-за рубежа всего лишь в несколько сократившихся масштабах. Хотя официальный экспорт КНДР сократился практически на 90%, используются обходные пути — перевалка грузов с судна на судно в открытом море, а также прямые нелегальные поставки. По расчетам соответствующих американских ведомств, КНДР только за первые четыре месяца 2019 г. экспортировала в общей сложности 930 тыс. тонн угля посредством по меньшей мере 127 поставок[2]. Продолжаются нелегальные экспортные поставки и других товаров, практика передачи прав на рыбный промысел. КНДР продолжает импортировать предметы роскоши в нарушение санкционного режима.
Особенно важно то, что объем импорта нефти и нефтепродуктов мало сократился по сравнению с предсанкционным периодом. Об этом говорят и рыночные показатели, отражающие общую стабильность цен на бензин и дизельное топливо в стране, что свидетельствует об отсутствии дефицита. Главным методом являются перевалки топлива с судна на судно, которые зафиксированы спутниковыми фотографиями и другими методами наблюдения (за первую половину 2019 г. было отмечено несколько десятков случаев, хотя неизвестно, какие именно товары передавались, поэтому вывод о количестве поступившей таким образом нефти сделать невозможно). Известно о широком использовании танкерами и их соучастниками различных методов сокрытия и маскировки, в первую очередь отключение автоматических систем опознавания, смену названия, использование малых судов. Имели место незаявленные прямые поставки в нарушение требования о представлении отчетности об импорте нефтепродуктов.
Главной новацией последних лет стало растущее использование КНДР информационных технологий в интересах как легального, так, возможно, и нелегального получения средств. Имеются предположения о том, что северокорейский Департамент военно-промышленного комплекса использует подчиненные ему торговые корпорации для размещения за рубежом специалистов по информационным технологиям (разработчиков программного обеспечения) в целях зарабатывания иностранной валюты — сотни специалистов по информационным технологиям работают в Европе, Азии, Африке и на Ближнем Востоке. В качестве номинального главы компании выступает местный гражданин, но фактически компанией управляют северокорейцы. Эти специалисты также используют иностранные веб-сайты для получения внештатной работы, скрывая при этом свою личность. Наряду с незлоумышленной работой в сфере информационных технологий, специалисты КНДР, по убеждению западных экспертов, осуществляют незаконную деятельность, связанную с хищением активов, таких как криптовалюта. Северной Корее приписывают масштабные и изощренные кибератаки, целью которых является хищение средств у финансовых учреждений и бирж криптовалют: атаки через систему SWIFT (с использованием компьютеров и инфраструктуры банковских служащих для отправки мошеннических сообщений и уничтожения улик), хищение криптовалюты (посредством атак как на биржи, так и на пользователей).
В упомянутом выше докладе Группы экспертов Совета Безопасности ООН отмечается, что доходы, получаемые в результате хакерских атак, осуществляемых КНДР, заметно выросли. Совершение таких атак сопряжено с минимальным риском, при этом приносит высокую отдачу и зачастую требует минимальных ресурсов — достаточно ноутбука и доступа в Интернет. Распространяются (правда, недоказанные) данные о том, что доля доходов, получаемых в результате таких операций, больше доли доходов КНДР, получаемых от других видов деятельности и составляет около 2 млрд долларов. При всей условности этой цифры, поскольку прямых свидетельств причастности КНДР к таким операциям нет (несмотря на расследования калифорнийских детективов и решения местных американских судов)[3], можно говорить о новом и все более значимом для КНДР методе заработка, который позволяет избегать финансовых санкций и получать доход через каналы, которые труднее отследить и которые в меньшей степени поддаются контролю и регулированию со стороны государства.
Не свернута деятельность зарубежных представителей банков КНДР. Они продолжают играть активную роль в брокерских сетях для организации перевалки грузов с судна на судно и совершения других операций с использованием посредников из третьих стран и различных методов уклонения от финансовых санкций.
Таким образом, главным итогом усиления санкций после 2017 г. стало то, что они мало препятствуют продолжению ракетно-ядерной программы КНДР и получению средств и товаров из-за рубежа. Следствием санкций стало не замедление ракетно-ядерной программы КНДР за счет сокращения ресурсов для ее осуществления, а переход внешнеэкономической деятельности в «серую зону», а также освоения новых каналов денежных потоков, очевидно, не всегда легальных. Это несет в себе серьезную угрозу для всей мировой финансовой системы в случае приема подобных киберпрактик на вооружение международными акторами.
Одновременно с этим санкции имели негативные последствия для гуманитарной ситуации в КНДР. Напомним, что согласно пункту 25 резолюции 2397, предусмотренные санкциями меры не призваны иметь негативные гуманитарные последствия для гражданского населения или отрицательно влиять на работу международных и неправительственных организаций, занимающихся оказанием помощи, включая чрезвычайную помощь, в этой стране на благо ее гражданского населения. Однако в докладе о потребностях и приоритетах КНДР за 2019 г. координатор-резидент ООН заявил, что положение миллионов людей в КНДР остается тяжелым. Наиболее уязвимые группы населения в этой стране страдают от отсутствия продовольственной безопасности, недостаточного питания и ограниченного доступа к основным услугам. В результате этого около 10,9 млн человек по-прежнему нуждаются в гуманитарной помощи для удовлетворения своих потребностей в продовольствии, питании, здравоохранении и водоснабжении, а также санитарии и гигиене[4] Санкции ООН влекут за собой непреднамеренные негативные гуманитарные последствия (например, в области здравоохранения, водоснабжения и санитарии, а также обеспечения питанием уязвимых групп населения).
В своем заключительном докладе за 2018 год Группа экспертов при Комитете 1718 Совета безопасности ООН определила шесть основных проблем, которые связаны с непреднамеренными последствиями санкций и, по словам учреждений и гуманитарных операций ООН, негативно сказываются на осуществлении их гуманитарных программ в КНДР. Основными проблемами являются задержки в получении изъятий от Комитета 1718 и закрытие банковского канала, наряду с практикой отказа финансовых учреждений от совершения любых операций, связанных с юрисдикциями с высокой степенью риска. Это продолжает препятствовать осуществлению программ учреждений и гуманитарных организаций, что приводит к негативным последствиям для гражданского населения.
В качестве итога анализа следует признать, что санкции, начиная с 2006 года (когда была принята первая резолюция СБ ООН в связи с ядерным испытанием КНДР), не решили ни одной, поставленной ООН, задачи, и не привели к решению проблемы сворачивания ракетно-ядерной программы КНДР. Одновременно с этим они оказали негативное влияние на развитие гражданских секторов и жизнь населения этой страны, а также послужили тормозом для развития процессов «маркетизации» экономики КНДР и ее включения в международное разделение труда.
Однако вопрос о модификации режима и перехода к «умным санкциям» не может быть решен чисто по политическим причинам из-за противодействия США и некоторых их союзников.
_______________
1. Центральное телеграфное агентство Кореи, 26 июля 2019 г.
2. Оценочная стоимость этого угля, исчисленная исходя из цены 100 долл. США за тонну, составляет приблизительно 93 млн долл. США.
3. В специальном заявлении от 1 сентября КНДР выступила резко против таких заключений, объявив их «зловредными слухами» и «лживой фабрикацией» — Центральное телеграфное агентство Кореи, 1 сентября 2019 г.
4. См. доклад координатора-резидента Организации Объединенных Наций по Корейской Народно-Демократической Республике «Потребности и приоритеты КНДР в 2019 году» (март 2019 г.).
РСМД. 09.09.2019
