Пленительный обмен. Движется ли конфликт в Донбассе к урегулированию?

Сергей Уткин, завсектором стратегических оценок ИМЭМО РАН

И для Киева, и для Москвы обмен политически выигрышен. Большинство увидит в нем разумный милосердный поступок, а не сдачу позиций. Но список простых и взаимоприемлемых решений на этом может оказаться исчерпанным, а отсутствие прогресса часто оборачивается регрессом. При неоспоримой значимости гуманитарного измерения конфликта самые сложные вопросы, которые определят перспективы урегулирования, находятся за его рамками.

В международной практике в отношении заключенных, чье положение так или иначе связано с политическим конфликтом, широко используется нейтральный термин «удерживаемые лица». Это позволяет вынести за рамки бесконечные споры о статусе удерживаемых: осуждены ли они, справедливо ли, не нарушены ли в их отношении законы – обычно стороны конфликта дают на эти вопросы прямо противоположные ответы.

Между Россией и Украиной обмен удерживаемыми лицами, информация о подготовке которого попала в прессу в конце августа, состоялся 7 сентября. Двумя днями ранее Владимир Путин назвал готовящийся обмен «масштабным», а также «хорошим шагом вперед в сторону нормализации». Сам по себе обмен не гарантирует, что за первым шагом последуют другие, но условия для движения создает.

Новые обстоятельства

Глубокая перезагрузка украинской власти, произошедшая за лето 2019 года по результатам президентских и парламентских выборов, раскрыла окно возможностей для урегулирования, но им еще надо захотеть и суметь воспользоваться. Украинский президент Владимир Зеленский и до, и после избрания концентрировался на том, чтобы сократить количество связанных с конфликтом человеческих трагедий – отсюда предложения по прекращению огня и восстановлению пенсионных выплат на неподконтрольной Киеву части Донбасса. В том же ключе приоритетным стал вопрос о судьбе удерживаемых лиц, особенно моряков, имена которых появились на резиновых браслетах Зеленского.

Прошедший успешно обмен, детали которого заранее официально не оглашали, подтверждает, что между российским и украинским руководством существуют вполне действенные каналы коммуникации. Директор Центра политической конъюнктуры Алексей Чеснаков, объясняя структуру этих каналов, выделяет роль глав президентских администраций двух стран – то есть в конечном счете прямого взаимодействия первых лиц. Действительно, именно в ходе телефонных переговоров двух президентов обговаривались основные параметры обмена. К процессу были подключены уполномоченные по правам человека.

Гуманитарное значение обмена в значительной степени защитило Зеленского от нападок критиков, сомневавшихся в политической правильности его звонка в Москву.

За время конфликта некоторые из удерживаемых лиц превратились в символы борьбы за справедливость, которую каждая сторона понимала по-своему. Для Киева таким символом стал обвиненный Россией в терроризме Олег Сенцов, а для Москвы – заподозренный в измене украинскому государству Кирилл Вышинский. Зеленский ставил вопрос об их обмене еще до триумфальных для него выборов в Верховную раду. Оба действительно оказались среди освобожденных в сентябре.

Как для Киева, так и для Москвы сам по себе обмен политически выигрышен. Большинство увидит в нем разумный милосердный поступок, а не сдачу позиций. Но список простых и взаимоприемлемых решений на этом может оказаться исчерпанным, а отсутствие прогресса часто оборачивается регрессом. При неоспоримой значимости гуманитарного измерения конфликта самые сложные вопросы, которые определят перспективы урегулирования, находятся за его рамками.

Искушение замораживанием

Обмен произошел в российско-украинском двустороннем контексте и формально не может считаться частью урегулирования конфликта в Донбассе, который в Москве по-прежнему расценивают как внутриукраинский. Однако позиция украинского руководства по вопросу Донбасса, очевидно, имела значение.

ОБСЕ оценивает вступившее в силу 21 июля перемирие в зоне конфликта как самое действенное по сравнению с предыдущими. Разведение сил в районе станицы Луганской с последующим восстановлением моста, формально согласованное еще в сентябре 2016 года, наконец начало реализовываться. Все это укладывается в знаменитый призыв Зеленского «надо просто прекратить стрелять».

Тем не менее значительная часть экспертов полагает, что даже после победы Зеленского на парламентских выборах наиболее вероятным сценарием для Донбасса остается сохранение статус-кво, то есть замораживание сложившегося положения на длительный срок. Базовый аргумент тут – несоответствие любых возможных компромиссов политическим интересам и возможностям сторон.

Действительно, официально провозглашенные представления о сущности конфликта остаются непримиримыми, а дальнейшие шаги в направлении хотя бы частичного урегулирования будет непросто согласовать.

Дискуссии об опирающейся на Минские договоренности дорожной карте, ведущей к урегулированию, продолжаются. Российская позиция предполагает, что Киев должен начать прямой диалог с Донецком и Луганском и ввести в действие Закон об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО) на основе «формулы Штайнмайера» (то есть на временной основе в день выборов и на постоянной после того, как ОБСЕ признает эти выборы соответствующими требованиям).

Достичь договоренности пока не удается, что тормозит проведение саммита в нормандском формате, не собиравшемся с 2016 года.

В донбасском урегулировании остается еще некоторое количество «низко висящих фруктов», которые легко собрать. Помимо станицы Луганской, было согласовано разведение сил в Петровском и Золотом, о деталях которого вполне возможно договориться, укрепив режим перемирия.

Не менее важно реализовать обмен удерживаемых лиц уже между Киевом, Донецком и Луганском, который должен быть еще более масштабным, чем российско-украинский. Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, собственно, включает пункт об обмене «всех на всех», но, как часто бывает в условиях вооруженного конфликта, договориться о том, кто входит в число «всех», непросто.

Еще более сложной для Киева остается реализация также включенного в Минские договоренности пункта об амнистии – необходимой составляющей процесса реинтеграции неконтролируемых районов.

Где-то между реализацией обмена с Донецком и Луганском, с одной стороны, и амнистией с особым статусом для отдельных районов – с другой, проходит грань, на которой украинское политическое руководство может попытаться остановиться, отправляя решение наиболее сложных вопросов в туманное будущее. Избиратели из ДНР-ЛНР не добавят очков украинской партии власти, восстановление пострадавших от конфликта территорий потребует огромных ресурсов, а особый статус для них станет подспорьем в мобилизации оппозиции.

Однако замораживание будет означать дальнейший дрейф этих территорий в сторону России, в условиях которого разговоры о реинтеграции в украинское государство станут беспредметной данью некогда провозглашенным принципам.

Дорога к саммиту

Российско-украинский обмен не остался незамеченным канцлером Германии и произошел на фоне заметных усилий президента Франции по укреплению отношений с Россией и подготовке нормандского саммита. Договоренность России и Украины по одному сложному вопросу может быть интерпретирована как их готовность продвинуться и по другим.

Движение в сторону урегулирования в Донбассе оправдало бы посреднические усилия стран ЕС и было бы представлено ими как общая и важная победа. У переживающего тяжелый брекзит Евросоюза хватает забот, и он был бы не прочь вычеркнуть хотя бы одну из списка приоритетных.

Ставка на скорейшее проведение саммита сопряжена с определенными рисками. Встреча на высшем уровне без содержательных решений – это имиджевые потери и путь к новым обострениям конфликта. С другой стороны, упущенный сейчас политический момент может годами отравлять отношения как между Россией и Украиной, так и в более широком региональном контексте.

Пока реализация Минских договоренностей оставалась в тупике, эксперты наработали немало предложений о том, как подкрепить их миротворческой миссией в том или ином виде. При взаимном желании сторон потребность в этих костылях можно было бы свести к минимуму, требующемуся для организации и проведения выборов. Хотя длительные переговоры в рамках трехсторонней контактной группы в Минске часто сопровождались разочарованными комментариями, в ходе этой работы детально рассматривались вопросы, которые могут стать частью пакетного решения при наличии политической воли. Переговоры на высшем уровне продолжатся отнюдь не с чистого листа, и это неплохо.

Наряду с микроуровнем – согласованием разведения сил и восстановления элементарного бытового порядка в зоне конфликта – в пакетную договоренность в той или иной форме мог бы быть включен и макроуровень. Намеком на него выглядит ничем не спровоцированная дискуссия о возвращении России в G8. Сюда же могут попасть вопросы о судьбе взаимных санкций и формах помощи Украине в восстановлении Донбасса. Большая политика при этом не подменяет решения частных вопросов – синхронная позитивная динамика на каждом из уровней обеспечит наилучший результат.

Московский Центр Карнеги. 08.09.2019