Россия и Белоруссия: «постсоветская модель» взаимодействия исчерпывается

Вячеслав Сутырин, к.полит.н., проректор Государственного академического университета гуманитарных наук, главный редактор Eurasia.Expert, член Научно-экспертного совета при председателе Коллегии ЕЭК, эксперт РСМД

Российско-белорусские отношения в последние несколько лет прочно обосновались в «топе» новостных лент. С одной стороны, интерес к Белоруссии подхлестнул кризис в соседней Украине; с другой — дискуссии между Минском и Москвой стали более открытыми и образными. Участились и вбросы: недавно медиаполе заполнили слухи о возможном включении Белоруссии в состав России. Они старательно подогревались рядом зарубежных СМИ, начиная с российско-белорусских учений «Запад-2017». Дошло до того, что мифы пришлось опровергать президенту России Владимиру Путину.

Не ограничиваясь медийной повесткой, важно обратить внимание, что в Белоруссии и России за последние два десятилетия сформировались глубинные экономические и социальные тенденции, которые неизбежно окажут мощное влияние на будущее союза двух стран.

Тенденции торгово-экономического сотрудничества

Российско-белорусские отношения функционируют сегодня в двух основных форматах: многостороннем Евразийском союзе, где Белоруссия в 2020 г. принимает председательство; и в «двустороннем» под эгидой Союзного государства. В 2019 г. исполняется 20 лет Договору о создании Союзного государства России и Белоруссии. Долгое время это был, бесспорно, самый глубокий интеграционный формат на постсоветском пространстве. Сегодня ЕАЭС претендует на перехват инициативы в области экономической интеграции.

Москва и Минск на уровне правительств создали рабочую группу для определения дорожной карты дальнейшей интеграции в рамках Союзного государства. Данная инициатива представляется своевременной по ряду причин. В советский период Белоруссия сформировалась как сборочный цех, оснащенный хорошей инфраструктурой и развитой промышленностью. Союзное государство, открывшее доступ на российский рынок и обеспечившее дешевые энергоресурсы, позволило сохранить и усовершенствовать эту «модель специализации», продлив ей жизнь еще на два десятилетия.

Анализ внешнеторговой статистики между Россией и Белоруссией пока не демонстрирует значительных сдвигов. Стороны по-прежнему выступают важнейшими, стратегическими экономическими партнерами. По итогам        2018 г., 49,5% внешнеторгового оборота Белоруссии пришлось на Россию (35,4 млрд долл., рост на 9,4% по сравнению с        2017 г.). Для сравнения, второй идет Украина (7,6%), третьим — Китай (5,1%).

Товарооборот Белоруссии со всеми странами ЕАЭС вместе взятыми составил, по итогам 2018 г., 36,5 млрд долл., товарооборот с ЕС — 17,3 млрд долл. (24,2% от общего товарооборота Белоруссии). При этом в ЕС продается преимущественно сырье и полуфабрикаты, тогда как на рынки России и стран ЕАЭС идет основной объем экспорта с высокой добавленной стоимостью — продукция белорусского машиностроения, ОПК и агропромышленности.

Россия выступает крупнейшим инвестором в белорусскую экономику. Завершается возведение Росатомом за счет российского кредита (в объеме более 10 млрд долл.) первой белорусской АЭС в Островце, которая, по оценкам белорусского правительства, снизит на 5,5 млрд куб. м ежегодные закупки газа из России.

Белорусская сторона традиционно указывает на отрицательное сальдо торгового баланса с Россией. В то же время, по итогам 2018 г., 30,1% импортируемой из России продукции в стоимостном выражении составляет сырая нефть. Она закупается в России по эксклюзивной цене, часть ее перерабатывается на белорусских НПЗ и продается на Запад, что дает в среднем около трети валютной выручки Белоруссии.

В этой связи обеспокоенность Минска вызывает налоговый маневр в России, который сулит постепенное повышение внутрироссийских цен на нефть за счет переноса налоговой нагрузки на добычу, что означает автоматический рост издержек Минска, который в последние годы зачислял в свой бюджет экспортную пошлину с перепродажи российской нефти. Стороны пока не смогли прийти к окончательному урегулированию данного вопроса.

Значимый фактор в двусторонних отношениях — антироссийские санкции, спроектированные таким образом, что ударили по торгово-экономическим отношениям России и ее союзников. Ответные санкции России в отношении ЕС создали препятствия при реализации таможенного союза в рамках ЕАЭС. В силу географии международных транспортных коридоров основной удар пришелся по общему таможенному пространству России и Белоруссии.

Болевой точкой в двусторонних отношениях продолжают оставаться «санитарно-торговые» споры, происходящие на фоне заявлений российской стороны о реэкспорте через белорусскую территорию санкционной продукции из ЕС и Украины.

В поисках новой модели экономического взаимодействия

Москва сейчас занята развитием внутреннего рынка и укреплением самодостаточности в стратегических сферах. Санкции стали катализатором, но в основе — изменившаяся за последнее десятилетие принципиальная оценка развития международной ситуации: от надежд на «интеграцию интеграций» к осмыслению долгосрочной «борьбы интеграций». Российская сторона неоднократно выходила с предложениями о слиянии российских и белорусских предприятий, работающих на российских рынках. Достичь взаимоприемлемых условий в переговорах пока не удалось, поэтому развивается закономерный рыночный тренд — российские и белорусские предприятия конкурируют за российский рынок. У белорусской стороны подобная ситуация, в частности, развитие «дублирующих» производств в России, вызывает серьезную озабоченность. Возникают подозрения в ущемлении прав белорусских производителей. В этой связи следует внимательнее присмотреться к институту Суда ЕАЭС, который уже имеет практику вынесения решений по таможенным спорам между Белоруссией и Россией.

В складывающейся ситуации белорусская власть поставила программную цель диверсификации. В частности, поставлена задача выйти на следующую схему распределения внешнеторгового оборота: 1/3 — Россия, 1/3 — Евросоюз, 1/3 — страны дальнего зарубежья. Учитывая, что сейчас на Россию приходится 1/2 внешнеторгового оборота Белоруссии, речь идет о диверсификации за счет расширения присутствия на рынках дальнего зарубежья и Евросоюза. Пока результаты неоднозначные. В частности, по итогам четырех месяцев          2019 г. товарооборот Белоруссии вырос с Китаем на 94,7% (6,2% общего товарооборота), а со странами ЕС уменьшился на 10,4% (23,3% общего товарооборота).

Важно отметить, что такой «внешнеторговый маневр» Белоруссии не решает задачу обеспечения предсказуемых рынков сбыта для продукции промышленности, а также приобретения энергоносителей по выгодным ценам. Основной риск заключается в том, что концентрация усилий на приобретении новых рынков приведет к ослаблению внимания и, как следствие, позиций на традиционных рынках. С другой стороны, для развития общего евразийского рынка потенциал белорусской промышленности, кадров и инфраструктуры (в т.ч. транзита энергоносителей) представляется стратегически существенным и необходимым России для усиления позиции в глобальной конкуренции. Реальной угрозой для двусторонних экономических отношений сегодня являются не столько торговые споры и сложные переговоры о цене на энергоносители. Опасность представляет возможная разнонаправленность формирующихся парадигм экономического развития двух стран. А именно — ориентация Белоруссии на расширение присутствия на рынках третьих стран, а России — на импортозамещение внутри страны.

Важно найти эффективный способ реализации белорусского кадрового и промышленного потенциала в процессах импортозамещения и переформатирования российской экономики. Например, в формате совместной антисанкционной стратегии или общей стратегии экономической безопасности двух стран.

Инерционное функционирование торгово-экономических связей уже в среднесрочной перспективе приведет к естественному размыванию сложившейся в постсоветский период платформы взаимодействия. В результате сотрудничество Белоруссии и России может перейти из привилегированного формата Союзного государства в общий для всех союзников формат в рамках ЕАЭС. Это обострит проблему нехватки инвестиций для модернизации белорусских предприятий, сделает реальной угрозу деиндустриализации Белоруссии и обернется для России упущенными возможностями по реализации индустриального потенциала Белоруссии в процессах модернизации.

Оборонное измерение союза

Глубокое сотрудничество между Россией и Белоруссией сложилось в сфере обороны, оно имеет несколько измерений. Во-первых, функционирует Региональная группировка войск (сил) России и Белоруссии (РГВ). Войска ПВО России и Белоруссии несут совместное военное дежурство в рамках Единой региональной системы (ЕРС) ПВО. По имеющимся оценкам, данная система увеличивает эффективность средств ВВС и ПВО России и Белоруссии в 1,4–1,7 раза; проводятся регулярные совместные военные учения.

Во-вторых, по официальным данным белорусской стороны, 99 белорусских предприятий продают в Россию 1 880 наименований комплектующих и элементов вооружений 255 предприятиям оборонно-промышленного комплекса России. Доля поставок из Белоруссии в оборонном заказе России составляла порядка 15% в 2015 г.

Серьезно повлиял на военно-техническое сотрудничество двух стран украинский кризис. С одной стороны, белорусские предприятия включились в процессы замещения украинского импорта в России. С другой — в России начали отказываться от закупок комплектующих стратегического вооружения из-за рубежа. В частности, принято решение постепенно заменить белорусские шасси российскими в стратегических ракетных комплексах «Тополь-М» и «Ярс»; этот процесс займет 10 лет. Возможным выходом могла бы стать локализация белорусского производства некоторых компонентов вооружений на территории России.

В целом, оборонный союз дает России стратегическую глубину на Восточно-Европейской равнине. Для России также важно обеспечить безопасность западного эксклава — Калининградской области. Белоруссия, в свою очередь, получает оборонные гарантии России, а российский «ядерный зонтик» лишает смысла нападение на территорию Белоруссии с использованием конвенциональных военных средств. Это позволяет последней проводить многовекторную политику и чувствовать себя относительно спокойно рядом с Польшей, численность вооруженных сил которой вдвое превышает ее собственные.

Вместе с тем, в период 2017–2026 гг. ежегодные расходы Польши на перевооружение возрастут более чем десятикратно. Общая же «стоимость» программы технической модернизации польской армии составит 48,8 млрд долл.

Растущую обеспокоенность у Белоруссии вызывает усиление американского военного присутствия в Прибалтике и Польше. В Минске эти планы назвали «глубоко ошибочными», «нарушающими равновесие сил в регионе». Очевидно, что в этом случае встанет вопрос об ответных мерах России и Белоруссии, вплоть до возвращения к идее создания новой военной базы на территории последней. Если Россия будет вынуждена пойти на самостоятельные меры для обеспечения дополнительной безопасности западных границ, это вызовет «девальвацию» значимости Союзного государства.

Свежим сюжетом стало подписание 12 июня соглашения между Польшей и США о размещении на польской территории эскадрильи американских разведывательно-ударных беспилотников MQ-9 и тысячи человек контингента американских войск дополнительно к уже находящимся в Польше 4,5 тыс. солдат США. Председатель комитета Госдумы России по обороне Владимир Шаманов заявил, что данные беспилотники «сопоставимы с ракетами средней дальности по своим характеристикам» и «способны нести ядерное оружие».

Начавшийся в связи с выходом США распад Договора о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД), а также вероятное дальнейшее разрушение системы контроля вооружений существенно повлияют на безопасность России и Белоруссии. Целесообразно рассмотреть возможность запуска стратегического российско-белорусского диалога по вопросам безопасности. Данная работа, в том числе в экспертном формате, позволила бы внимательно сопоставить подходы двух стран к реагированию на меняющуюся военную ситуацию в регионе. Диалог позволил бы согласовать позиции заранее и выстраивать скоординированный ответ на новые вызовы в сфере безопасности.

Международный контекст

В сложившихся условиях миротворческие инициативы Белоруссии (например, перезапуск хельсинкского процесса) оказались конструктивными, но не востребованными среди западных элит. Вместе с тем, наблюдаются попытки отдельных западных НПО использовать тему «нейтральной площадки для переговоров» в Белоруссии, чтобы продвигать идеи дистанцирования от России, превращения Белоруссии в «нейтральный буфер».

Смена подхода Евросоюза к Белоруссии на фоне украинского кризиса с «изоляции» на «вовлечение» по-прежнему осталась в русле односторонней политики. Инициативы Минска не принимаются во внимание, лишь выдвигаются условия, в первую очередь, переформатирования правовой и политической системы (отмена смертной казни, расширение прав западных НПО и СМИ, усиление влияния на общественно-политический сектор и избирательную систему). США не отказались от многолетнего курса на изоляцию Минска. 14 июня 2019 г. Дональд Трамп внес в Конгресс США предложение о продлении санкций против Белоруссии, отметив, что политика «отдельных членов правительства Белоруссии представляет угрозу национальным интересам США».

Тем не менее в риторике США есть некоторые изменения. В 2018 г. помощник госсекретаря США по Восточной Европе Уэсс Митчелл обнародовал в Атлантическом совете доклад, где Белоруссия включена (вместе с Украиной и Грузией) в список так называемых прифронтовых государств, которые «обеспечивают самый надежный бастион против российского неоимпериализма». Включение Белоруссии как единственного среди упомянутых стран союзника России в ряд государств, ориентированных на США, представляется странным и свидетельствует о «конфронтационном» взгляде из Вашингтона на роль Минска в регионе.

Ресурс доверия и общие ценности

Союз России и Белоруссии продиктован коренными национальными интересами двух стран. Он приносит неоспоримую пользу участникам как с точки зрения политической стабильности и безопасности, так и с позиций экономики. Но сохранить и обеспечить развитие союза за счет «объективных интересов» проблематично, необходим ресурс доверия и «общих смыслов».

Принимая во внимание особенности географии и экономики двух стран, роль государственных институтов и «длинных инвестиций» в развитии союза — системообразующая. Долгосрочные проекты невозможны без стратегического доверия, а оно в современный период балансирования и неопределенности в Восточной Европе становится все более дефицитным ресурсом.

За прошедшие 20 лет с момента создания Союзного государства выросло новое поколение, для которого интеграционные ценности не самоочевидны. По данным «Интеграционного барометра» ЕАБР за 2017 г., большинство граждан в Белоруссии и России по-прежнему положительно оценивают интеграцию. Однако положительная оценка со стороны молодежи до 34 лет встречается значительно реже, чем среди населения старше 55 лет (в Белоруссии — 48% и 73% соответственно; в России — 67% и 82%). Межпоколенческий разрыв в Белоруссии, по данным исследования, схож с показателями по Молдавии и Украине.

Есть основания ожидать дальнейшего снижения привлекательности интеграции по мере смены поколений. При этом в информационном поле российско-белорусских отношений увеличивается количество «фейков» и провокаций, продвигаемых СМИ и официальными лицами соседних стран. Например, попытки представить учения «Запад-2017» как попытку захвата одной из соседних с Белоруссией стран или Белорусской АЭС как «неконвенциональное оружие».

В этой связи отмеченные выше практические меры в сфере экономики и безопасности не оправдают себя, если не уделить внимание развитию гуманитарного сотрудничества и укреплению доверия на общественном уровне. В последние три года в этой сфере российско-белорусского сотрудничества был создан ряд успешных проектов, но данные инициативы не изменят ситуацию в корне, если не будут подкреплены системными мерами. Важным представляется создание фонда грантовой поддержки приграничных и межрегиональных проектов, организация многоуровнего диалога на экспертном, бизнес и общественном уровнях, запуск программы академической мобильности, создание общих образовательных программ и сближение стандартов в сфере образования. Гуманитарное измерение союза России и Белоруссии приобретает критическое значение с точки зрения безопасности двух стран. Неслучайно Владимир Путин и Александр Лукашенко провели в Сочи в феврале 2019 г. отдельную встречу, первую за долгие годы, посвященную развитию гуманитарных связей.

Если Россия и Белоруссия нацелены на развитие союзнических отношений, то важно начать проработку платформы сотрудничества на новом этапе. Институты Союзного государства важно наполнить сегодня современным, максимально конкретным содержанием на основе проектного принципа. «Постсоветский» ресурс вскоре будет исчерпан, если интеграция не получит нового мощного импульса.

РСМД. 18.06.2019