Россия и Совет Европы
Марк Энтин, д.ю.н., профессор МГИМО МИД России, профессор-исследователь БФУ им. И. Канта, эксперт РСМД
Екатерина Энтина, к.полит.н., доцент НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН, эксперт РСМД
К 2019 г. обострение отношений между Россией и Советом Европы (далее — СЕ) достигло своего апогея. Вопрос о выходе России из этой старейшей авторитетной европейской организации или о ее исключении из нее встал во весь рост. Не снимает его и долгожданная резолюция парламентского органа СЕ 2277 от 10 апреля 2019 г. Резолюция полна самовосхвалений и предложений по распространению его влияния на другие международные и национальные структуры, но не содержит никаких конструктивных развязок.
Напряженность в отношениях между Москвой и Страсбургом присутствовала всегда. Трудно вспомнить время, когда они были бы безоблачными. Конфликт зрел долго. Однако никто не мог предположить, что он достигнет такой остроты и дойдет до возможного разрыва.
Подобное развитие событий противоречит объективным потребностям России и всех остальных европейских стран. Оно чревато большим ущербом не только государствам региона, но и всей европейской цивилизации. Оно рвет во многом уже сложившееся общеевропейское гуманитарное и правовое пространство и традиционные узы.
Место России — в СЕ, ведь Совет является панъевропейской организацией. Она объединяет все страны, географически полностью или частично находящиеся на территории Европы, принадлежащие или тяготеющие к европейской культуре, истории, европейскому социуму. Членство в СЕ является естественным выбором России как не только евразийской, тихоокеанской, но и, прежде всего, европейской державы, внесшей колоссальный вклад в европейскую культуру, сыгравшей определяющую роль в ее истории.
И СЕ в отсутствие России во многом утрачивает своей «raison d’être». Без нее она не будет делать ничего такого, что уже не делает Европейский союз или не делается в рамках программ помощи третьим европейским странам, на которые распространяются политика расширения ЕС или политика Восточного партнерства.
Значит, кризис СЕ имеет рукотворный характер. Его истоки лежат в откровенных политических ошибках, допущенных Европой, невыверенности проводившейся политики, недопонимании, которое никто не постарался честно и умело преодолеть.
Попробуем разобраться в этих ошибках, просчетах и недопониманиях. Это особенно важно, поскольку в литературе на русском языке подобная задача не ставится. Главенствующая цель абсолютного большинства публикаций — показать, чего России удалось добиться благодаря членству в СЕ в плане государственно-правового строительства и переформатирования общественных отношений, т. е. по сути дела описать, что членство в СЕ дало российскому государству и обществу.
Причем в полноводном потоке публикаций собственно о СЕ говорится мало. Львиная доля книг и статей посвящена анализу деятельности Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), формируемого им прецедентного права, его влияния на правоприменение в государствах-участниках Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ), исполнения или неисполнения властями Российской Федерации вынесенных против них постановлений ЕСПЧ. Даже о деятельности международного механизма контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ, имеющим определяющее значение для эффективности всего механизма, написано гораздо меньше и лапидарнее.
Урок или обман №1: падение роли и значения СЕ в европейской архитектуре
В начале 1990-х гг. вступление России в СЕ было для правящей элиты абсолютным императивом. Она не хотела остаться за бортом панъевропейских процессов — а в отличие от ЕС и НАТО, СЕ изначально взял курс на вовлечение в свой состав всех европейских государств, всех европейских народов. Она делала ставку на то, чтобы страна считалась частью европейского социума со всеми его ценностями и спецификой — СЕ по праву считался одним из его несущих элементов. Ей было крайне важно получить международное признание своих успехов на пути формирования посткоммунистической политической системы, построения в стране демократического общества, уважающего и отстаивающего идеалы господства права и прав человека, — СЕ считается своего рода «совестью» континента, члены которого должны полностью соответствовать самым высоким критериям.
Однако, борясь за членство в СЕ, российское руководство исходило из того, что страна вступает в одну из наиболее влиятельных и уважаемых региональных организаций, занимающих ведущее, если не лидирующее, место в европейской архитектуре. Ведь с СЕ началось отстраивание послевоенной Европы. Совету планировалось придать наднациональный характер. Из этого ничего не вышло. Зато СЕ поручили заниматься всем, за исключением вопросов обороны, превратив его по сути дела в международную организацию общей компетенции.
Кроме того, на СЕ возложили важные обязанности в области коллективной безопасности. Предполагалось, что страны, сделавшие выбор в пользу плюралистической демократии и последовательной защиты прав человека, не несут угрозы друг другу — а контролю над этой сферой СЕ и должен был посвятить себя. То есть по своему статусу и реноме СЕ мог претендовать на то, чтобы считаться несущим элементом европейской архитектуры, именно той инстанцией, которой доверено следить за состоянием дел с базовыми и наиболее важными европейскими ценностями.
Москва обманулась в своих расчетах. Да, до того, как СЕ стал вбирать в себя все европейские народы, все европейские государства, он котировался чуть ли не наравне с Североатлантическим альянсом и Европейскими сообществами. В памяти еще были свежи многочасовые препирательства между западноевропейцами и американцами в рамках ОБСЕ по поводу того, кого поставить на первое место при перечислении евроатлантических структур — СЕ или НАТО. В евроатлантической архитектуре соблюдалось разумное и рациональное разделение труда: НАТО монополизировала в своих руках вопросы, относящиеся к жесткой силе; ЕС воцарился в сфере экономики; все остальное было отдано СЕ.
Как только СЕ начал включать в свой состав «чужаков», он стал стремительно терять в значении и влиянии. Доказать, что между этими двумя процессами есть причинно-следственная связь, было бы сложно. Но по факту они совпали, и, соответственно, оказались взаимоувязаны. С одной стороны, концепция демократической безопасности, по которой международный контроль над функционированием демократических институтов власти и состоянием с защитой прав человека мыслился как остов коллективной безопасности, сильно потеряла в цене. Коммунизм уже был разгромлен и сдан в утиль. С ним не нужно было больше сражаться. Место во главе европейской архитектуры уверенно заняла НАТО, отвечающая за всю совокупность вопросов безопасности и организации трансрегионального порядка, — у нее больше не было конкурентов.
С другой стороны, определяющее значение для дальнейших судеб континента обрела экономика, в которой доминирующие позиции занял ЕС. Брюсселю теперь нужно было «завоевывать», привязывать к себе новые элиты и население бывших социалистических стран, прежде всего, экономическими методами. Им важно было делать их подобными себе с точки зрения организации рыночной экономии, ее отладки и регулирования. Кроме того, в планах западноевропейского бизнеса значилось поскорее «освоить» экономическое пространство бывших социалистических стран: по дешевке захватить безмерно недооцененные активы промышленных и любых иных предприятий и структур; завоевать командные позиции на стремительно эволюционирующих рынках, переходящих на принципиально иные стандарты; воспользоваться потрясающей дешевизной образованной, высококвалифицированной и морально дезориентированной рабочей силы.
Помимо этого, ЕС распространил свою компетенцию на те сферы деятельности, которыми Европейские сообщества никогда не занимались и которые до того являлись безусловной вотчиной СЕ. Пойдя на дополнение Сообществ общей внешней политикой и сотрудничеством полицейских и судебных органов, за которым последовала их частичная коммунитаризация, Брюссель последовал по пути, проторенному СЕ. Он взял за основу целый ряд конвенций, в частности в уголовно-правовой и гражданско-правовой сферах, принятых СЕ, их несколько изменил, доработал и актуализировал и придал им форму директив ЕС. Последствия очевидны. Государства — члены ЕС не могли не потерять интерес ко многим направлениям деятельности СЕ, которые во многом утратили для них какое-либо значение.
Но и это не все. ЕС вторгся в святая святых СЕ — в сферу защиты прав человека и национальных меньшинств. Высшими достижениями СЕ являются ЕКПЧ и созданный на ее основе международный механизм контроля, Европейская социальная хартия и Комитет ЕСХ, работающий в режиме ООНовских договорных органов, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств и Европейская комиссия против расизма и ксенофобии с ее страновыми докладами и общими и специальными рекомендациями. Не довольствуясь ЕКПЧ и ЕСХ, ЕС принял свою собственную Хартию фундаментальных прав, перекрывающую оба документа, затем придал ей обязательную силу. Параллельно структурам СЕ, работающим в Страсбурге, ЕС учредил свое собственное Агентство прав человека.
Таким образом, очень быстро и естественно СЕ оказался сдвинутым на периферию общеевропейских процессов и утратил то в какой-то степени привилегированное положение, которое он занимал в европейской архитектуре. Более того, из авторитетной и очень влиятельной организации для всех, СЕ превратился в орган, используемый частью государств, для которых он утратил первоначальное значение и призвание, для подстройки остальных членов под свои стандарты, практику и приоритеты. Как видим, Россия добивалась членства в совершенно другой международной организации, и то, во что выродился СЕ, стало для нее большим разочарованием. Кстати, такая же судьба постигла и ОБСЕ, на необходимости перестройки и переналадки которой Москва устала настаивать.
Следовательно, преодолеть нынешний кризис в отношениях между Россией и СЕ было бы недостаточно. Речь должна идти о восстановлении авторитета СЕ. Усилении его влияния. Повышении роли в обсуждении и решении всех тех первоочередных проблем, которые волную все страны континента. Восстановлении общими усилиями того места в европейской, евроатлантической и евразийской архитектуре, которое он заслуживает. Для этого потребуется частично вернуть Организации прежнее призвание. Частично — придумать для нее новое. Сделать так, чтобы она действительно занялась построением Европы без разделительных линий, как бы утопично это не звучало в нынешнем международном контексте. А, может быть, именно поэтому.
Урок или обман №2: отход СЕ от нормотворческой и нормоустанавливающей деятельности
В прошлом престиж и особая роль СЕ в международных делах объяснялись также тем, что Совет сосредоточил в своих руках очень важную функцию международного нормотворчества. Эта функция осуществлялась им в инициативном порядке. Распространялась на все сферы гражданской/невоенной деятельности: от уточнения механизмов использования мирных средств разрешения международных споров — до борьбы с отмыванием «грязных» денег и организованной преступностью; от сохранения культурных ценностей — до сотрудничества в области образования; от противодействия социальному отчуждению — до криминализации некоторых предосудительных практик. Ее отправление Организацией отвечало самым высоким международным стандартам качества. Разработанные СЕ конвенции (тогда их насчитывалось под две сотни, сейчас их число превысило 220) задавали вектор развития международной практики, международного права, международного сотрудничества на десятилетия вперед. Служили эталоном и ориентиром не только для государств-членов, но и третьих стран и международных организаций.
На работу в таком СЕ рассчитывала Россия. Таким его себе видела. От участия в такой деятельности надеялась получить большую часть дивидендов, вытекающих из членства. И этим надеждам не суждено было сбыться. Как только СЕ вобрал в себя страны Восточной и Юго-Восточной Европы, он резко сбавил обороты в том, что касалось нормоустанавливающей деятельности, и переключился на оказание технического содействия «новым рекрутам» в освоении азов демократии, правового государства и защиты прав человека.
Ежегодно утверждаемая Страсбургом программа деятельности Организации была разделена на две части. Более увесистой стала связанная с техсодействием. Вскоре она начала отнимать у СЕ преимущественную часть сил и времени, ведь именно ее дополнительно финансировали ЕС и государства-члены из своих добровольных пожертвований. В результате на остальное этих сил и времени почти не оставалось.
Не мудрено, что и в этом отношении ЕС вскоре оттеснил СЕ далеко на периферию. Нормоустанавливающая роль Совета, по большому счету, осталась в прошлом. Отдельные всплески активности, как в случае с биоправами личности и регулированием Интернета, погоду больше не делали. Причем возникшая в принципе ненормальная ситуация транслировалась из года в год вопреки тому, что «новобранцы» давно все азы освоили и в первоначальном «ликбезе» больше не нуждались, а подобной деятельностью гораздо лучше, дешевле и системнее, чем СЕ, могли бы заниматься «повзрослевшие» и набравшиеся опыта национальные и международные неправительственные организации.
С точки зрения здравого смысла и объективной потребности государств-членов двигаться вперед, а не топтаться на месте, ситуация усугублялась еще двумя блоками факторов. Во-первых, СЕ бросился укреплять систему контроля над соблюдением государствами обязательств, вытекающих из членства и участия в разнообразных конвенциях, и перестарался. Как следствие, механизм Организации сделался чересчур тяжеловесным. Бюджетных средств стало систематически не хватать: деньги всё в большей степени уходили на осуществление международного контроля над сохранением уже достигнутого, а не на развитие. Постоянно возобновляемые попытки упростить и рационализировать систему международного мониторинга за исполнением государствами своих обязательств оказались слишком робкими. Им не хватило настойчивости. Предпринятые новации в этой области мало что дали.
Во-вторых, еще больший ущерб многоаспектности и комплексности деятельности СЕ нанесло стремление ЕС и большинства его государств-членов ограничить повестку дня Организации лишь вопросами обслуживания идеалов демократии, правового государства и защиты прав человека. С точки зрения Брюсселя, это выглядело вполне логичным. Всем другим ЕС уже занимался. Он давно вытеснил СЕ из тех сфер деятельности, которые представляли для него интерес. В целях «воспитания» и подтягивания к себе «периферийных» стран усеченной тематической «триады» было вполне достаточно.
Все усилия Москвы убедить партнеров в том, что повторение пройденного становится все более и более бессмысленным, что национальные традиции и специфика заслуживают намного более уважительного отношения, что сотрудничество в Европе нуждается в другом, ничего не дали. Навязать же СЕ свою точку зрения она не имела возможности в виду того, что страны ЕС располагают в СЕ численным большинством, а на конфликт и разрыв до последнего времени идти не хотелось.
Таким образом, в содержательном отношении СЕ оказался для России на порядок менее ценной и полезной Организацией, нежели он мог бы стать. Но это по вине, скорее, обстоятельств: СЕ стал жертвой переформатирования европейского пространства, эволюции ЕС и нежелания Брюсселя отпустить Страсбург в «свободное плавание».
Следовательно, вслед за преодолением кризиса в отношениях между Россией и СЕ или, лучше, параллельно с этим, всем ведущим международным игрокам, всем странам СЕ и самой Организации нужно конструктивно подойти к решению триединой задачи. Первое, вновь сделать нормотворчество главным и ведущим направлением деятельности Совета. Второе. Избавить его от балласта программ помощи и техсодействия (сразу или поэтапно). Продумать, как их перепоручить странам и НКО, если в них вообще еще есть какая-то необходимость. Третье. Радикально пересмотреть повестку дня Организации. Признать, что Европа сталкивается с принципиально новыми вызовами популизма, радикализма, миграционного давления, возрождения в новых формах прежней человеконенавистнической идеологии, деградации представительной демократии, привыкания к режиму полицейского государства и тотального контроля над личной сферой с использованием современных информационно-коммуникационных технологий, полной неподготовленности европейских государств к новому витку технологической революции и ее последствиям. Придать рассмотрению всех этих и других злободневных вопросов первоочередной характер. Поставить их решение во главу нормотворческой деятельности СЕ. В целом превратить Совет в политико-правовую платформу построения новой Европы и Большой Евразии без разграничительных (разделительных) линий, органически сочетающих разные механизмы сотрудничества, взаимодействия, интеграции и формирования общих пространств различной конфигурации, не противоречащих друг другу.
Просчет или урок №3: катастрофические последствия нежелания России побороться за роль лидера Совета Европы
Столь же негативный эффект, как и «усыхание» сферы ответственности СЕ, имело то, что Россия, по всей видимости, совершила стратегическую ошибку, заняв в отношении Совета и политики, проводимой в ней ЕС и его государствами-членами, «соглашательскую» позицию.
Старожилы СЕ, прямо сказать, отнюдь не горели желанием принимать Россию в члены Организации. Всё-таки в прошлом она была главным и доминирующим стратегическим противником. Привыкла властвовать и распоряжаться. Традиционно «перетягивала» на себя одеяло и добивалась признания за ней статуса и роли лидера. Первоначальным членам Совета очень не хотелось, чтобы это повторилось и в рамках СЕ.
Их опасения не оправдались. Вступив в СЕ, Москва удовлетворилась статусом «главного плательщика», которым обладали Германия, Великобритания, Франция и Италия, и на этом «успокоилась». Никакой особой активности в СЕ она проявлять не стала. Для этого имелись свои резоны. С учетом того, что СЕ занимался в основном правовыми и гуманитарными вопросами и был «заточен» на обслуживание идеалов, продвигавшихся в прошлом только Западной Европой, Россия хотела в его рамках стать просто и элементарно такой же страной, как и все остальные.
Кроме того, казалось несколько смешным и наивным настаивать на большем, памятуя о том, что в 1990-х гг. вряд ли кто-то мог назвать Россию лидером и эталоном в области демократического строительства, господства права и защиты прав человека. К тому же системным знанием о СЕ, о том, что он собой представляет и каков его потенциал, в России почти никто не обладал. МИД на порядок большее внимание заслуженно уделял НАТО, ЕС и ОБСЕ. Остальные министерства и ведомства знали лишь тот кусочек деятельности СЕ, который относился к сфере их ответственности. Некоммерческие организации, другими аспектами деятельности, кроме социальной и правозащитной, практически не интересовались. Стратегию переформатирования СЕ под нужды России и перехвата инициативы в нем просто некому было подготовить и пролоббировать. Отдельные публикации постановочного и полемического характера не смогли повлиять на доминирующие подходы.
В 1990-х гг., когда Россия только вступала, затем осваивалась в СЕ, приведенная логика рассуждений в какой-то степени была оправдана. В 2000-х, а тем более в 2010-х гг. она сделалась совершенно несостоятельной. Но действовала инерция. Сформировались стереотипы как внутри страны, так и у всех остальных членов СЕ, сломать которые оказалось безумно трудно. Тем более что любые попытки Москвы перехватить инициативу целенаправленно гасились. Может быть, если бы Москва проводила в СЕ более «наступательную», инициативную и жесткую политику, это бы предотвратило нынешний кризис в отношениях.
Даже за время своего председательства в СЕ России не удалось переломить ситуацию. Москва показала, что она может эффективно управлять Организацией. Ее потенциал существенно выше, чем у многих других стран или даже большинства. Она в состоянии ориентировать СЕ на решение больших и актуальных задач. По количеству проведенных мероприятий и отдачи от них никто не может с ней сравниться. Кроме того, Москва убедительно доказала, что для нее важно не продвижение своих собственных предпочтений, для чего председательство вполне пригодно, а поиск и отстаивание панъевропейских интересов. Тем не менее, все успехи Москвы почти мгновенно были преданы забвению. Выстроить инициативную линию в отношении СЕ она так и не сумела. Или не сочла нужным.
Воспользовавшись тем, что она этого не сделала, другие с тем, чтобы она даже потенциально не могла играть первую скрипку в СЕ и за его пределами, сделали ставку на системное «очернение» России. Своим кредо они провозгласили дискредитацию всего, что она делает, ее внутренней и внешней политики, национального законодательства и правоприменительной практики. Сквозь лупу рассматривались каждый предпринимаемый ею шаг, каждое выступление и заявление ее официальных лиц или, напротив, их отсутствие, которым давалась сугубо предвзятая и тенденциозная интерпретация. Им требовалось нейтрализовать даже саму возможность возникновения блока европейских государств под ее эгидой.
С самого начала была проведена большая работа, имеющая своей целью сформировать образ России как вечного «двоечника» в сфере демократического строительства, правового государства и защиты прав человека. Как «недемократии» и «недодемократии» или «имитационной демократии». Имперской державы, застрявшей в посткоммунистическом транзите и сопротивляющейся самым очевидным вещам. Страны, которую нужно тащить, понукать, постоянно контролировать и воспитывать. Общества, для которого систематические нарушения являются нормой, а не исключением.
(Да, Москва давала слишком много поводов для критики. Российские политики в какой-то степени сами способствовали возникновению такого образа. Но злопыхательство в отношении Москвы это ничуть не оправдывает. Сведение счетов со своим вновь обретенным партнером заведомо обрекает всех на то, чтобы оставаться в плену конфронтации, мешать преодолению ее рудиментов, создавать новые завалы на пути построения общего будущего).
Для этого использовалась отработанная методика. Против Москвы в рамках СЕ были введены санкции в виде предвзятого мониторинга за соблюдением обязательств, предъявленных ей в качестве условия вступления. Хотя в отношении таких стран как, например, Латвия и Эстония, он был прекращен. С тем чтобы придать мониторингу постоянный характер и не допустить его прекращения, список первоначальных претензий к Москве систематически пополнялся новыми, как реальными, которые в принципе можно было бы снять, так и сугубо оценочными, а, значит, спекулятивными. По любому поводу или без повода Москва обвинялась в действиях, противоречащих европейским стандартам, в принятии нарушающих их законов или недобросовестном правоприменении. За выдвижением таких обвинений неизменно следовали расследования, посещения, подготовка и обсуждение докладов.
Кроме того, был введен в оборот политический конструкт, согласно которому очевидным подтверждением неблагополучия с правами человека в России служит большое число жалоб, подаваемых на нее в ЕСПЧ, и тот факт, что она по этому крайне негативному показателю превосходит всех других и является ведущим «клиентом» ЕСПЧ. То, что по количеству дел, возбуждаемых против нее на душу населения, она существенно отстает от многих других, при этом умышленно замалчивалось. Еще один крайне важный нюанс — наличие у России своего мнения практически по любому вопросу европейской повестки, будь то ущемление национальных меньшинств в странах Балтии или преступный характер бомбардировок в Сербии, выдавалось за то, что все идут в ногу, а Москва не в ногу.
Как показало дальнейшее развитие событий, российским политикам, парламентариям, дипломатам и экспертам следовало жестко, непримиримо, последовательно выступать против всей этой несуразицы, передергиваний, надуманных обвинений, применения двойных стандартов. Однако до поры до времени Москва не хотела и не считала нужным идти на конфликт. Похоже, эта примиренческая политика, нежелание портить отношения, в конечном итоге, и привели к конфликту, к тому же очень и очень глубокому, может быть, даже фатальному.
Поэтому преодолеть нынешний кризис в отношениях между Москвой и Страсбургом — полдела. В интересах и России, и СЕ, и Европы в целом — пойти гораздо дальше и договориться о том, что российское видение необходимой эволюции и переналадки СЕ будет изучено в самом благожелательном ключе и со временем найдет достойное отражение в официальной политике Организации. Со своей стороны, российские власти должны разработать полновесную стратегию деятельности в СЕ, реализация которой позволила быть стране получать большую отдачу от членства в Организации и обеспечила бы признание за Москвой лидирующей роли в определении ее текущей и перспективной повестки дня и основных направлений деятельности. Это позволило бы в дальнейшем превратить ее в одну из опорных конструкций формирования нарождающейся Большой Евразии. Естественно, что подготовка и реализация такой стратегии подразумевали бы, что Россия, все ее государственные структуры и представители резко активизируют свою работу по всем досье, находящимся в ведении и передаваемым СЕ.
Ошибка или урок №4: недопустимость какого-либо попустительства ущемлению принципа равенства в деятельности СЕ и его главных органов
То, что в СЕ к России будет особое, нелицеприятное и зачастую даже откровенно предвзятое отношение, российские власти должны были почувствовать еще по процедуре вступления в Организацию. Они проявили максимально возможную открытость. Выполнили все запросы докладчиков по России. Предоставили им доступ ко всем местам лишения свободы и другим объектам, на посещении которых они настаивали. Ни в чем им не отказывали.
В ответ столкнулись с тем, что на процедуру рассмотрения российской заявки о членстве в СЕ ушло два года, а не полгода, как в случае с другими кандидатами на вступление (потому, дескать, что Россия — такая большая: целый континент). В довершение всего в докладе по России был сделан неожиданный и недопустимый вывод, будто Россия, российское законодательство и правоприменительная практика не соответствуют высоким стандартам Организации, хотя на то, чтобы делать подобный или любой другой вывод, никто докладчиков не уполномочивал. Затем в связи с первой Чеченской войной рассмотрение российской заявки вообще было заморожено.
В дальнейшем, чтобы ее разморозить, президент Российской Федерации, глава Правительства и председатели обеих палат Федерального Собрания обратились к Страсбургу и лидерам европейских стран с открытым письмом, в котором давались официальные заверения в том, что Москва будет неукоснительно следовать всем стандартам СЕ. К письму был приложен обширный обзор, в котором обстоятельно разъяснялось, как будут решаться проблемы приведения российского законодательства и практики в соответствие со стандартами СоЕ.
Однако даже этим Страсбург не удовлетворился. Прием России в СЕ был обусловлен длиннейшим беспрецедентным списком требований, который Москва взяла на себя обязательство выполнить. Часть списка носила вполне логичный и разумный характер и полностью совпадала с намерениями Москвы по реформе национального законодательства, его совершенствованию и ускорению государственно-правого строительства. Однако часть носила либо запросно-спекулятивный (как, например, о реституции, возвращении румынского золота и т.д.) или намеренно общий, расплывчатый характер, что было использовано в дальнейшем для оказания политического давления на Россию как члена СЕ, изобретения всё новых претензий (естественно, «для ее же блага», чтобы «форсировать движение вперед») и закрепления России на позициях страны, которую можно и дозволено как обоснованно, так и абсолютно безосновательно упрекать в любых и всяческих грехах и недочетах: недопустимом давлении на соседние страны, использовании термина «ближнее зарубежье», применении энергетического оружия, зажиме свободы прессы и оппозиции, проведении недостаточно честных выборов и т.п. Характерно, что как только Россия вступила в СЕ, она получила специальную процедуру по Чечне. А уже в послеельцинский период против делегации Федерального Собрания в ПАСЕ впервые были введены санкции.
Большие трудности Россия испытывала и с Генеральным секретариатом СоЕ. Значительная часть его сотрудников увидела в членстве России новые возможности для построения благополучной и преуспевающей Европы и для своего личного карьерного роста. Но треть (!) Генерального секретариата подписала письмо с категоричным требованием не идти на снижение высоких стандартов Организации и не принимать Россию в СЕ. Поэтому в решении самых простых и повседневных вопросов, зависевших от Генерального секретариата, зачастую возникали ни чем не оправданные затруднения. Программы помощи восточным европейцам и странам бывшего СССР писались так, чтобы вывести их исполнение из-под контроля общих органов СЕ с российским участием. Естественное обязательство Организации обеспечить равное представительство в Генеральном секретариате граждан Российской Федерации, пропорционально ее взносу в бюджет, так никогда и не было выполнено.
Тем не менее, Россия неизменно ставила сотрудничество в рамках СЕ выше мелких политических дрязг. Она проводила в СЕ и в отношении СЕ сугубо конструктивную линию. Настаивала на позитивной и максимально разнообразной повестке дня. Делала все, чтобы сохранить культуру выработки решений, которые могли бы удовлетворять все страны. Спокойно и целеустремленно использовала потенциал Организации для отстаивания своих принципиальных внешнеполитических позиций и продвижения правовых и институциональных реформ внутри страны.
Однако с момента развертывания против России начиная с 2012 г. информационной и чуть позже санкционной войны и возвращения НАТО и ЕС к политике сдерживания и конфронтации продолжения Москвой прежней примиренческой политики без ее коррекции и дополнения иными элементами стало совершенно недостаточно. В принципиально новых международных условиях она превращалась в заведомо проигрышную игру, чреватую для России теперь уже неоправданными потерями, — игру в одни ворота.
Если раньше Комитет министров — единственный главный орган СЕ, облаченный полномочиями по принятию обязательных решений, работал в духе поиска взаимоприемлемых подходов и взаимопонимания и старался избегать каких-либо действий, нарушающих общий баланс интересов и несовместимых с культурой консенсуса и «семейными» традициями СЕ, теперь атмосфера в нем сделалась иной. В нем зазвучали заявления и декларации из далекого прошлого, которые, как казалось, Европа оставила позади. Подготавливаемые документы приобрели одностороннюю направленность. Объективность уступила место оценочным суждениям. Голословные обвинения пришли на смену поиску оптимальных, благожелательных, реалистичных подходов.
Что касается Парламентской ассамблеи СЕ, она суммарно возложила на Россию ответственность за все негативные процессы в Европе и, в частности, рост напряженности, милитаризацию, Крым, события на Юго-Востоке Украины, жертвы и боевые действия. Не довольствуясь этим, ПАСЕ по заведенному ею обыкновению ввела санкции против делегации Федерального Собрания. Ее члены были лишены права голоса, права на участие в выборных и статутных руководящих органах, права на вхождение в состав миссий, направляемых Ассамблеей. В ответ делегация Федерального Собрания привычно «хлопнула дверью».
В других международных условиях она бы этим ограничилась. В условиях, когда линия на конфронтацию в политике НАТО и ЕС восторжествовала над линией на сотрудничество в Европе, посчитала, что примиренческая позиция в отношении волюнтаристских мер дискриминационного характера является неуместной и пораженческой. Парламентарии представляют народ. Понижение в правах представителей народа равнозначно понижению в правах самого народа. Это не парламентариев лишают права голоса, а всех россиян, всю страну. Такое недопустимо. Противоестественно. Является нарушением базовых принципов всего чего угодно: демократии, международного права, международного сотрудничества, недискриминации, равенства народов. Рассматривать ущемление прав парламентариев как нечто частное, неправильно. За недружественные, лицемерные, противоправные, неприемлемые действия Ассамблеи должна нести ответственность вся Организация в целом.
Исполнительная власть согласилась с этой логикой и аргументами и ввела ответные санкции в отношении всего СЕ: сначала на треть сократила взнос в бюджет Организации, затем, поскольку это не возымело действия, полностью прекратила выплаты. Дополнительный и очень весомый аргумент российским властям дало заключение юрисконсульта СЕ. В нем констатировалось, что Устав СЕ не предусматривает возможность дискриминации государств-членов или их представителей по национальному признаку. Устав не наделяет ПАСЕ подобными полномочиями. Соответственно ПАСЕ допустила нарушение Устава в отношении делегации Федерального Собрания.
Но если так, то она допустила нарушение в отношении Российской Федерации в целом. Оно должно быть прекращено. Соответствующие резолюции ПАСЕ — признаны недействующими или не имеющими силы с момента принятия. Российская Федерация и представляющая россиян делегация Федерального Собрания — восстановлены в своих правах.
Позиция, занятая российскими властями, в конечном итоге, — прекращения нарушения и восстановления делегации Федерального Собрания в своих правах недостаточно. Правила процедуры Парламентской ассамблеи должны быть изменены таким образом, чтобы исключить возможность введения волюнтаристских дискриминационных ограничений.
Только такая позиция, как и в отношении всех остальных дискриминационных практик, нарушающих принцип равенства и равноправия, должна была быть занята российским истеблишментом не через почти 20 лет после вступления в СЕ, а с самого начала. За свои права надо уметь бороться. Их надо отстаивать.
А для этого работать в СЕ, как и в других международных организациях, не покладая рук. Принимать участие во всех обсуждениях. По любым вопросам, как имеющим отношение к Российской Федерации, так и, вроде бы, никак ее непосредственно не касающимся. Поскольку на самом деле таких вопросов нет. Все, что делается в Европе, что происходит в каждой из европейских стран, затрагивает Россию. Как одного из лидеров Большой Евразии. Как неотъемлемой части европейского социума.
Поэтому если Москве и Страсбургу удастся преодолеть нынешний кризис, предотвратить его повторение и вывести СЕ на траекторию устойчивого конструктивного сотрудничества удастся только при условии устранения вызвавших его причин. Соответственно Москве, ЕС и третьим странам надо будет договориться о принципиально новых правилах игры в Европе. Их суть — воздвигнуть непреодолимые барьеры на пути использования инструментария информационной войны, идеологической борьбы и недобросовестной политической конкуренции против любого из членов СЕ в качестве основы истинной, а не фейковой коллективной безопасности на континенте. Придумать процессуальные и институциональные гарантии того, что любые выдумываемые опасения и выдвигаемые обвинения будут переводиться в плоскость дружественного взаимовыгодного сотворчества, а не противоборства и злопыхательства.
Недоразумение или урок №5: священных коров не бывает — требуется инициативное творческое переосмысление предшествующего опыта
Еще одной линией разлома в отношениях между Москвой и Страсбургом стала все более энергичная нормотворческая активность ЕСПЧ, приведшая к формированию прецедентного права, в какой-то своей части далеко оторвавшегося как от первоначального смысла ЕКПЧ, так и общего международного права и национального права отдельных государств-участников.
ЕСПЧ внес огромный вклад в современное понимание международного права прав человека. Он придал невиданную до той поры эффективность региональной системе защиты прав человека. Дополнил первоначальный текст ЕКПЧ и множественных протоколов к ней множеством новых смыслов и такой трактовкой, которая придала индивидуальным правам личности комплексный характер. Убедил государства в правильности и легитимности разработанных им базовых концепций толкования ЕКПЧ, в том числе: телеологического подхода, Конвенции как «живого развивающегося организма», длящегося правонарушения, эффективного пользования индивидуальными правами. Превратил право прав человека в своего рода международное или, по крайней мере, европейское конституционное право.
Все это было сделано им на основе и в развитие того мандата, которым наделили его государства-участники. Они назначили его цербером ЕКПЧ. Дали монополию на толкование и применение положений ЕКПЧ. Оставили на его усмотрение то, когда и в какой степени придаваться судебному активизму, судебному нормотворчеству. Сами признали, что ЕКПЧ имеет рамочную природу, а ее фактическое прочтение и конкретизация полностью зависят от формируемого им прецедентного права. Оно является ЕКПЧ в действии. ЕКПЧ в отрыве от правоприменительной практики ЕСПЧ не существует. ЕКПЧ и прецедентное право образуют единое целое.
Государства-участники сами узаконили масштабное и временами произвольное расширение компетенции ЕСПЧ. Вопреки букве и духу ЕКПЧ, они позволили ему предписывать национальным властям, какие изменения вносить в действующее законодательство в интересах быстрого и своевременного решения выявляемых им системных и структурных проблем. Они сами же поручили ему не довольствоваться лишь констатацией того, нарушены или нет положения ЕКПЧ, а подсказывать национальным властям, что им нужно делать для исправления положения.
Однако в какой-то момент ЕСПЧ перестал считаться с тем, что он создан государствами-участниками. Что они являются источником его легитимности и всех его полномочий. Они определяют, что и как он должен делать. Он существует для них, а не наоборот. Он не должен и не вправе выходить за установленные ими рамки.
Эти рамки, как минимум, — субсидиарность (означающая, что главенствующую ответственность за обеспечение прав человека несут сами государства, которым он лишь помогает);
— усмотрение государств (подразумевающее, что они сами с учетом своих традиций и национальной специфики решают, как претворять в жизнь положения ЕКПЧ и действовать тогда, когда полный консенсус по поводу содержания тех или иных индивидуальных прав личности на континенте еще не сложился);
— конституционные традиции, толкование которых могут давать лишь конституционные или приравненные к ним высшие суды государств-участников.
Страсбургский суд не должен и не вправе забывать, что при ратификации ЕКПЧ государства взяли на себя обязательство соблюдать те права человека, которые записаны в Конвенции, в их современном прочтении, а не додуманные или волюнтаристски установленные им самим. Он не является международным органом по разрешению политических споров между государствами: эта область для него — табу (только юридических).
Никто никогда и ни при каких обстоятельствах не уполномочивал его вмешиваться в урегулирование международных конфликтов, высказываться по поводу того, что требуется для их разрешения, и указывать, правильно ли действуют вовлеченные в них страны, тем более державы, гарантирующие соблюдение перемирия, прекращение огня и т.д. Никто никогда и ни при каких обстоятельствах не позволял ему переписывать историю и главное — итоги Второй мировой войны, высказываться по их поводу и давать им свою собственную интерпретацию. Как и вмешиваться во внутриполитические процессы, протекающие в государствах-членах.
Начиная с дела Илашку против Молдавии и России и дела Кононова против Латвии, ЕСПЧ пошел наперекор этим «золотым» правилам. В одном случае обелил действия центральных властей Молдавии в Приднестровском конфликте и возложил ответственность за возможное нарушение ЕСПЧ в самопровозглашенной республике на Россию под предлогом того, что она на тот момент якобы осуществляла реальный суверенитет над этой территорией. В другом — поддержал приговор бойцу против фашизма, входившему в головку партизанского отряда, который был ложно осужден высшим национальным судом за несовершенные им военные преступления, перевернув тем самым с ног на голову выводы Нюрнбергского трибунала. В дальнейшем, ссылаясь на предшествующие постановления, носящие, как минимум, спорный характер, продолжил возлагать на Россию ответственность за любые нарушения прав человека в Приднестровье. Теперь он обосновывал свое сугубо оценочное суждение, не имеющее оснований ни в одной из существующих в мире систем права, тем, что, по его мнению, Москва оказывает на эту территорию Молдавии определяющее влияние, и без поддержки Москвы ее существование в качестве самопровозглашенной республики было бы невозможно.
С точки зрения элементарной логики, правовые позиции, развиваемые ЕСПЧ, заводят ситуацию с защитой прав человека на территориях самопровозглашенных республик в тупик. ЕСПЧ провозглашает, что не должно быть серых зон, в которых не действовала бы ЕКПЧ, а по сути дела их же и создает. Он исходит из того, что выносимые им постановления с необходимостью должны исполняться, а утверждает такие решения, сама возможность исполнения которых неминуемо связана с нарушением суверенитета государств и действующего международного права. Выход подсказывает практика прагматичных международных решений в отношении актов и действий местных властей и органов управления Северного Кипра и того же Приднестровья. Для ЕСПЧ такие акты и действия не существуют — они сродни «первородному греху», поскольку по действующему международному праву сами самопровозглашенные республики не существуют: они непризнанные. Нормальной международной практикой, напротив, признаются вполне легитимными. Речь идет, в том числе, о нотариальных актах, брачных свидетельствах, судебных предписаниях, дипломах об образовании, водительских правах и т.п.
Причина того, что по жалобам определенного рода ЕСПЧ занял мало обоснованную, сомнительную, порой даже экстремистскую позицию, кроется в том, что государства-участники устранились от плотного диалога с ЕСПЧ, от кодификации меняющегося международного права прав человека, от выработки ориентиров, которым должна следовать международная юстиция. На Копенгагенской встрече 2018 г. в рамках Интерлакенского процесса государства-участники сделали очень нужную попытку встать на путь пересмотра прежних, не оправдавших себя подходов. Испугавшись в еще большей степени подорвать и так зашатавшийся престиж ЕСПЧ, и под давлением правозащитных организаций они отступили. Первоначально подготовленные ими итоговые документы были выхолощены. Но именно они могут быть взяты за основу при согласовании последующих шагов.
Таким образом, преодоление кризиса в отношениях между Москвой и Страсбургом не должно ограничиваться только политическими моментами, связанными с санацией СЕ и его переформатированием. Оно могло бы ввести судебный активизм ЕСПЧ в приемлемые рамки, установленные государствами-участниками, и запустить давно назревший процесс кодификации международного права прав человека.
Такое развитие событий, демонстрирующее, что усвоены все пять разобранных выше уроков, пойдет на пользу всем европейским народам. Оно позволит не только сохранить СЕ, но и качественно укрепить его, уточнить его призвание и придать ему второе дыхание.
РСМД. 17.04.2019
