Новый DETER. Смогут ли санкции помочь сдерживанию России?
После завершения расследования Мюллера России и российско-американским отношениям вряд ли станет легче. Тема «вмешательства в выборы» останется на повестке дня. Она также сохранит свою привязку к политике санкций США против России. Санкции будут рассматриваться как инструмент сдерживания Москвы. Вообще, российская проблематика выигрышна для конгрессменов из обеих партий. Россия – это тема, на которой можно почти гарантированно нарастить политический капитал, пишет Иван Тимофеев, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай».
Окончание расследования специального прокурора Роберта Мюллера задает новые контуры политических дискуссий в Соединенных Штатах. Со стороны республиканцев звучат сигналы о том, что еще до завершения расследования демократы заявляли о связях президента США с Россией как о свершившемся факте, тем самым дискредитируя американского лидера. По всей видимости, республиканцы используют результаты расследования для контратаки на позиции демократов. Капанию 2020 года они смогут начать теперь в наступательном, а не в оборонительном ключе, освободив выигрышные для себя внутриполитические темы от давления токсичного сюжета о «сговоре с Россией».
Впрочем, самой России и российско-американским отношениям вряд ли станет легче. Тема «вмешательства в выборы» останется на повестке дня, хотя она и вызывает определенную усталость. Скорее всего, ее присутствие сократится во внутриполитических дебатах, но останется в международной повестке. Она также сохранит свою привязку к политике санкций США против России. Санкции будут рассматриваться как инструмент сдерживания Москвы. Вообще российская проблематика выигрышна для конгрессменов из обеих партий. Россия – это тема, на которой можно почти гарантированно нарастить политический капитал. Поэтому различного рода законодательные инициативы по санкциям, сдерживанию и наказанию Москвы появляются постоянно.
Два наиболее серьезных законопроекта поступили с республиканской стороны. В феврале сенатор Линдси Грэм выдвинул новую версию законопроекта DASKAA, а со стороны сенатора Марка Рубио ожидается новая версия законопроекта DETER (Defending Elections from Threats by Establishing Red-Lines Act). Несмотря на обилие других инициатив по России (с начала года число проектов с упоминанием РФ перевалило за шесть десятков), DASKAA и DETER являются наиболее масштабными. И если в DASKAA объединено сразу несколько тем (от Украины и химоружия до «вмешательства» и прав человека), то DETER сфокусирован только на теме вмешательства. В силу узости темы шансов на прохождение у него меньше, но в нем могут быть отточены некоторые формулировки, которые впоследствии можно использовать в любом другом законопроекте.
Новая версия DETER интересна с точки зрения интерпретации понятия «вмешательства». В более ранних документах это понятие было довольно аморфным. Под ним понимался самый широкий круг явлений – от действий хакеров до вещания зарубежных СМИ. Новая версия DETER конкретизирует понятие. В проекте под вмешательством понимается взлом избирательной инфраструктуры, препятствование ее функционированию, внесение в нее изменений или обнародование тех или иных данных. Сюда же относится незаконное финансирование избирательных кампаний, а также использование СМИ и социальных сетей для информационных кампаний в том случае, если такая деятельность осуществляется анонимно, то есть без раскрытия того, что источником информации являются иностранцы. С другой стороны, из-под вмешательства выводятся любые публичные заявления иностранцев об американских выборах, если они делаются публично и от своего лица. Вмешательством также не считается деятельность зарубежных СМИ в том случае, если они не скрывают свою структуру собственности. Саму попытку четко определить понятия вмешательства можно считать шагом вперед. По крайней мере, из него исключаются вполне нормальные и привычные формы политической коммуникации.
DETER предъявляет ряд требований к исполнительной власти по отчетности о вмешательстве в выборы. Соответственно, в случае такого вмешательства предполагается набор санкций и ограничений. Надо сказать, что на уровне исполнительной власти подобные меры были введены уже давно. Еще в сентябре 2018 года Дональд Трамп подписал исполнительный указ №13848 «Об использовании отдельных санкций в случае вмешательства в выборы в США». Документ обязывал разведку определять факты вмешательства, а Минфин и другие профильные ведомства применять санкции. Указ предполагал возможность как индивидуальных, так и секторальных санкций. Иными словами, президент уже давно предпринял меры по данному вопросу. Предложения Конгресса теперь носят скорее «догоняющий» характер. Что нормально для политики санкций США и, конечно, не отменяет значимость и возможные последствия законодательных инициатив.
Предложения DETER более нюансированы и сфокусированы на России в сравнении с сентябрьским указом Трампа. Хотя в текущем проекте они и выглядят более сумбурно. В нем воспроизводится привычный набор уже известных по другим проектам мер. Среди них – обновление «кремлевского списка» и проверка доходов российского президента и его окружения. Здесь же – санкции против крупных российских банков. Специфика проекта в том, что по банкам предполагается запрет на открытие корреспондентских счетов в США. Это предложение коррелирует с мартовским решением Минфина США о создании нового санкционного списка – CAPTA-List, который не идентичен SDN, но который ограничивает открытие и использование корреспондентских счетов. Здесь же – ограничения на инвестиции в российский энергетический сектор (впрочем, менее жесткие, чем в DASKAA). Здесь же – санкции против оборонного сектора и разведки (фактически уже существующие). Здесь же – ограничения против обязательств российского суверенного долга. Здесь же – блокировка собственности и визовые ограничения для высокопоставленных россиян (такие санкции тоже применяются против России исполнительной властью уже давно). Примечательно, что разработчики проекта обратили внимание на вопрос об обратимости санкций. В случае если вмешательство не происходит на протяжении одного электорального цикла, президент может приостановить действие санкций.
Однако общая концептуальная проблема документа в том, что причинно-следственная связь между защитой, например, от действий хакеров, ударами по банкам и расследованиями о доходах российских чиновников – как минимум неочевидна. Во-первых, действия иностранной разведки по поиску и публикации информации о должностных лицах может быть воспринято как вмешательство уже с российской стороны с последующей спиралью действий и противодействий. То есть вместо сдерживания такие меры могут привести к эскалации. Во-вторых, наказывать российские банки за предполагаемое вмешательство было бы странным с учетом того, что они вообще не имеют отношения к политике. Понятно, если бы речь шла, например, о борьбе с отмыванием денег. Но здесь ведущие российские банки уже давно являются эталоном качества в противодействии финансовым преступлениям, а их приверженность международным нормам в этой области сильнее, чем у некоторых западных банков. Они давно стали системными и конструктивными игроками мировой финансовой системы. То же можно сказать и о крупных российских энергетических компаниях, которые уже долгое время играют по глобальным правилам и являются системными игроками. Удар по ним станет и ударом по международной системе – без каких бы то ни было результатов для самой проблемы вмешательства.
Поэтому, даже если отвлекаться от идеологии DETER, его практическая функциональность вызывает большие сомнения в сравнении – хотя бы – с действиями исполнительной власти США.
Следует отметить, что среди многочисленных инициатив по России, которые появляются в последнее время, есть и конструктивные начинания. Например, в марте текущего года сенатор-демократ Роберт Менендез внес законопроект, призывающий к продлению на пять лет договора СНВ. Инициатива может поддержать силы, выступающие за диалог с Москвой по теме стратегической стабильности, а также приостановить деградацию режима контроля ядерных вооружений. Но это уже другая история.
Международный дискуссионный клуб "Валдай". 18.04.2019
