Как готовился транзит власти в Казахстане
Марат Шибутов
Для многих уход Нурсултана Назарбаева в отставку стал неожиданностью, но надо честно сказать ждали его многие годы и уже устали от многочисленных фальстартов. Вопрос о транзите стал табу и от него устали по одной простой причине — все было готово, весь вопрос заключался в том, когда президент даст старт.
Почему Нурсултан Назарбаев так сделал именно сейчас — оставим этот вопрос историкам и писателям. А вот что реально интересно, так это разобрать как именно готовился сценарий транзита, что туда входило и когда это принималось. Отметим наиболее важные и значимые шаги.
Первым шагом стало принятие конституционного закона «О Первом Президента Республике Казахстан» от 20 июля 2000 года. Да, получается транзит начался почти 19 лет назад, причем не прошло и 10 лет с развала СССР. Этот закон принимался по следующим причинам — «в целях обеспечения преемственности основных направлений внутренней и внешней политики Казахстана, дальнейших социально-экономических и демократических преобразований в стране определяет политическое и правовое положение Первого Президента Республики как одного из основателей нового независимого государства Казахстан, лидера народа Казахстана, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина«
В нем если посмотреть за обычное бытовое обеспечение всего 2 вида политических полномочий для первого президента, ушедшего в отставку:
«…1) обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики и безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и должностными лицами;
2) выступать перед Парламентом Республики Казахстан и его Палатами, на заседаниях Правительства Республики при обсуждении важных для страны вопросов; возглавлять Ассамблею народов Казахстана; входить в состав Конституционного Совета, Совета Безопасности Республики Казахстан…»
Следующее изменение закона произошло 14 июня 2010 года, изменило название на «О Первом Президенте Республики Казахстан — Лидере Нации» и добавило следующие полномочия:
«…На Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации не распространяется ограничение права быть избранным в Президенты Республики Казахстан.
… Разрабатываемые инициативы по основным направлениям внутренней и внешней политики государства согласовываются с Первым Президентом Республики Казахстан — Лидером Нации.
Воспрепятствование законной деятельности Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации, публичное оскорбление или иное посягательство на честь и достоинство Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации, а также осквернение изображений Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации не допускаются и преследуются по закону.
… Неприкосновенность распространяется на все имущество, принадлежащее на праве частной собственности Первому Президенту Республики Казахстан — Лидеру Нации и совместно проживающим с ним членам его семьи, а также на используемые ими жилые и служебные помещения, служебный транспорт, средства связи, переписку, принадлежащие им документы.
На имущество, принадлежащее на праве частной собственности Первому Президенту Республики Казахстан — Лидеру Нации и совместно проживающим с ним членам его семьи, не могут быть наложены какие бы то ни было ограничения.
Гарантируются банковская тайна и неприкосновенность банковских счетов Первого Президента Республики Казахстан — Лидера Нации и совместно проживающих с ним членов его семьи»
Это были основные значимые изменения в данный закон.
Теперь значимые изменения в конституционный закон «О выборах». Главное тут произошло 19 июня 2007 года — были внесены следующие изменения:
«…1−1. Депутаты Мажилиса Парламента от политических партий избираются по партийным спискам по единому общенациональному избирательному округу
…в статье 53 пункт 3 дополнить частью второй следующего содержания:
Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан
… Статья 87. Выдвижение кандидатов в депутаты Мажилиса:
1. Право выдвижения кандидатов в депутаты Мажилиса, избираемых по партийным спискам, принадлежит политическим партиям, зарегистрированным в установленном порядке, а в отношении кандидатов в депутаты Мажилиса, избираемых Ассамблеей народа Казахстана, — Совету Ассамблеи…»
То есть, была изменена система голосования — теперь депутатов нижней палаты избирали по партийным спискам и дополнительно ввели депутатов от Ассамблеи народа Казахстана, также первому президенту разрешили баллотироваться в президенты столько раз, сколько он хочет. Надо помнить, что первый президент заодно является и главой АНК и партии «Нур Отан», то есть тут созданы условия для продвижения его креатур.
В начале 2017 года прошли изменения в Конституцию страны — это вторые по объему и серьезности после поправок 2007 года, которые превратили Казахстан в суперпрезидентскую республику.
Процесс внесения поправок проходил в несколько этапов:
- Сначала рабочая группа во главе с руководителем АП Адильбеком Джаксыбековым подготовила вариант поправок
- Затем было в течение месяца всенародное обсуждение, в течение которого можно было всем прислать свои предложения в АП
- Затем рабочая группа внесла 10 поправок по итогам обсуждения и отправила данный проект в Парламент
- Комиссия из сенаторов и мажилисменов в Парламенте предложила и внесла в законопроект еще 8 поправок.
- После одобрения Конституционным советом затем документ пошел в АП, и там юридическим отделом были внесены еще незначительные терминологические правки. После этого он был подписан президентом.
В целом, были внесены поправки в 26 из 98 статей Конституции (98 это включая исключенные). Ниже я отметил самые важные поправки.
Общий смысл их такой: увеличение контроля парламента над правительством, снижение зависимости правительства от президента, снижение зависимости Конституционного совета от президента, лишение президента возможности проводить массово законы мимо парламента. То есть все готовилось к ситуации со вторым президентом.
Наиболее важные поправки в Конституцию, сделанные в 2017 году
|
Исходный вид |
Редактированный вид |
| Статья 412. Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет. | Пункт 2 статьи 41 изложить в следующей редакции:"2. Президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком, проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет и имеющий высшее образование. Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики.». |
| Статья 443) после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики; с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики; освобождает его от должности; по представлению Премьер-Министра определяет структуру Правительства Республики, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства Республики; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства; принимает присягу членов Правительства; председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-Министра Республики, акимов областей, городов республиканского значения и столицы; | В статье 44:1) подпункт 3) изложить в следующей редакции:"3) после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики; с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики; освобождает от должности Премьер-Министра Республики; по представлению Премьер-Министра определяет структуру Правительства; по представлению Премьер-Министра, внесенному после консультаций с Мажилисом Парламента, назначает на должности членов Правительства; самостоятельно назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел; освобождает от должностей членов Правительства; принимает присягу членов Правительства; при необходимости председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы;»; |
| Статья 448) утверждает государственные программы Республики;9) по представлению Премьер-Министра Республики утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики; | В статье 44: подпункты 8) и 9) исключить |
| Статья 452. В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, — указы, имеющие силу законов Республики. | Пункт 2 статьи 45 исключить |
| Статья 533) двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года; | Подпункт 3) статьи 53 исключить. |
| Статья 576) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. Если Президент Республики отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства; | Подпункт 6) статьи 57 изложить в следующей редакции:"6) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства; |
| Статья 612. Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. | Пункт 2 статьи 61 изложить в следующей редакции: "2. Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, означающее, что соответствующие законопроекты должны быть приняты в первоочередном порядке в течение двух месяцев.» |
| Статья 642. Правительство является коллегиальным органом и во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а в случаях, предусмотренных Конституцией, — перед Мажилисом Парламента и Парламентом. | Пункт 2 статьи 64 изложить в следующей редакции: "2. Правительство является коллегиальным органом и в своей деятельности ответственно перед Президентом Республики и Парламентом.» |
| Статья 674) докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях; | Подпункт 4) статьи 67 после слов «докладывает Президенту» дополнить словами «и Парламенту» |
| Статья 734. На решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента Республики, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета. При непреодолении возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым. | Пункт 4 статьи 73 исключить |
| Статья 912. Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены. | В статье 91: пункт 2 изложить в следующей редакции: "2.Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы, и его статус являются неизменными.» |
| Статья 91 | В статье 91: дополнить пунктом 3 следующего содержания: "3.Изменения и дополнения в Конституцию Республики выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента Республики при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 настоящей статьи.» |
В 2018 году были приняты закон «О Совете Безопасности» и поправки в закон о выборах. Начнем с новой роли Совета Безопасности:
«…Начнем с анализа законопроекта «О Совете безопасности». Что он меняет в работе и статусе это органа?
- В настоящее время Совет безопасности, согласно пункту 20 статьи 44 Конституции Казахстана, является консультативно-совещательным органом при президенте. Предлагается сделать его конституционным органом, наравне с правительством, президентом и парламентом.
- Сейчас работа Совета безопасности регулируется положением, утвержденным указом президента. А после реформы он будет регулироваться отдельным законом, который вносит изменения в Конституцию. Указ в иерархии правовых актов занимает шестое место. А закон, вносящий изменения в Конституцию, — первое.
- Соответственно, меняется основное назначение Совета безопасности. Раньше в его задачи входила «выработка решений и содействия реализации главой государства полномочий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности», теперь — «проведение единой государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и обороноспособности». Разница тут существенная.
- В число задач нового Совета безопасности входит «постановка задач, выработка решений и рекомендаций, координация деятельности государственных органов и организаций в области обеспечения национальной безопасности, обороноспособности страны», то есть прямое управление государственными органами, тогда как раньше все шло через президента.
- Функции также изменились в сторону прямого управления, при этом контроль и мониторинг не ограничиваются только сферой национальной безопасности — есть такая функция, как мониторинг и оценка состояния исполнения стратегических документов государства по важнейшим направлениям развития страны, а это означает контроль над всей деятельностью государства.
- Теперь пожизненным председателем Совета безопасности будет Нурсултан Назарбаев. Состав органа также поменялся. Из его постоянных членов исключены директор внешней разведки «Сырбар» и первый заместитель министра обороны — начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Республики Казахстан.
- Интересно, что если раньше, помимо обязательности исполнения решений Совета безопасности государственными органами, имелась еще возможность реализации их через акты президента или правительства, то в новом законопроекте эта возможность убрана.
- Аппарат Совета безопасности выводится из подчинения администрации президента и напрямую подчиняется председателю.
- Также расширены полномочия секретаря Совета безопасности. Если раньше он мог давать поручения и издавать приказы только в рамках решений совета, то сейчас это ограничение убрали.
Формируется еще один центр принятия решений внутри исполнительной власти наряду с правительством, администрацией президента и акиматами, который, к тому же, будет стоять над ними. К этому центру переходят функции по управлению национальной безопасностью, обороной, внешней политикой, а также контроль за выполнением основных государственных стратегий, что подразумевает не только мониторинг, но и возможность наказания. Такая схема позволит действующему президенту Назарбаеву, даже после ухода с поста главы государства, контролировать ситуацию в стране и не допускать отклонений от заложенных целей развития»
Ну, а если говорить об изменениях в процесс выборов, то там самое важное, это 2 нововведения:
«…3. Внедрение пропорциональной системы выборов депутатов маслихатов: они будут избираться по партийным спискам. Партия также может отозвать право на депутатский мандат, если фигурант выйдет из ее рядов. Также полномочия депутата прекращаются, если будет ликвидирована партия, от которой он избирался.
4. Внедрение прямых выборов акима города районного значения, села, поселка, сельского округа. Голосование всеобщее, тайное. Срок полномочий: 4 года. При этом кандидата также должна выдвинуть политическая партия. Так же, как и у депутатов маслихатов, если он выходит из партии или партия ликвидируется, то его полномочия прекращаются. Также его может снять аким района (города областного значения) по согласованию со сходом местного сообщества и акимом области. Сейчас акимов городов районного значения, сел, поселков и сельских округов выбирает маслихат района»
Это закрепило окончательно контроль партии «Нур Отан» над низовым уровнем государственного управления — там она будет господствовать безраздельно.
Ну и последним штрихом в обеспечении транзита стало изменение состава и функций бюро партии «Нур Отан» на прошедшем недавно съезде 27 февраля 2019 года:
«…В переводе на обыденный язык бюро формирует парламент, потому что в обеих палатах господствует правящая партия. При этом оно еще и может выгнать любого депутата от «Нур Отана» из нижней палаты парламента или из маслихата любого уровня — потеря членства в партии означает потерю депутатского мандата.
… Кроме того, во время съезда председатель комитета по законодательству и судебно-правовой реформе мажилиса известный юрист Нурлан Абдиров предложил расширить полномочия бюро. Особо отмечу следующие предложения:
- рассматривать актуальные социально-экономические и общественно-политические вопросы жизни республики,
- определять порядок формирования партийного кадрового резерва для выдвижения членов партии в составы политсоветов на должности политических госслужащих, а также в высшие и местные представительные органы,
- отменять не соответствующие уставу решения нижестоящих партийных органов
То есть все это сделает бюро «Нур Отана» еще одним центром силы в политике Казахстана»
Если суммировать, то транзит власти осуществлялся по нескольким сценариям одновременно:
- Сценарий «Первого Президента» — наделение полномочиями Нурсултана Назарбаева после отставки, которые позволяют влиять на ход текущей политики
- Сценарий «Лидера Партии» — руководство правящей партией, которая имеет подавляющее большинство в парламенте и маслихатах и с которой согласовываются назначения в исполнительной власти
- Сценарий «Коллективный преемник» — распределение полномочий по ветвям власти с усилением правительства и парламента и ослабление президента
- Сценарий «Председателя Совета Безопасности» — создание новой вертикали власти под новый орган, возглавляемый первым президентом
Хронология сценариев
|
Год |
Первый президент |
Лидер партии |
Коллективный преемник |
Председатель совета безопасности |
| 2000 | Право на обращениеПраво на выступлениеРуководство АНКЧленство в Совете Безопасности и Конституционном Совете | |||
| 2007 | Снятие ограничения для первого президента по количеству сроков | Выборы депутатов мажилиса по партийным спискамВыборы депутатом от АНК | ||
| 2010 | Неприкосновенность для членов семьи первого президентаПовышение ответственности за посягательство на первого президентаСогласование инициатив по основным вопросам внешней и внутренней политики | |||
| 2017 | Прохождение назначений новых министров через мажилисУсиление отчетности правительства перед парламентом | Повышение полномочий Конституционного советаНевозможность для второго президента использовать чрезвычайные полномочия в законотворчествеСнижение зависимости правительства по программам | ||
| 2018 | Выдвижение сельских и городских акимов на прямые выборы от политических партийВыдвижение депутатов маслихатов от политических партий | Придание Совету Безопасности конституционного статуса и новых полномочийПолучение поста пожизненного председателя Совета Безопасности | ||
| 2019 | Усиление роли бюро партии и изменение его состава |
В итоге, реализовались все 4 сценария суммарно, и мы имеем то, что имеем.
Интересно, что ни один сценарий не был отброшен за ненадобностью, наоборот, они все дополняют друг друга, представляя собой мощную страховочную конструкцию. И это, не говоря уже о расстановке кадров на нужные места — то есть и юридически, и политически, и кадрово все обеспечено.
Выводы:
- Больше половины своего правления Нурсултан Назарбаев готовился к транзиту власти
- При этом готовились несколько сценариев, что заставляло гадать, какой из них реализуется и когда именно
- Схемы транзита перекрывают все возможные варианты развития событий
- Единственную проблему для транзита представляет только возможный бунт в ближайшем окружении первого президента, когда-то кто-нибудь решится нарушить неформальные договоренности, с других сторон проблем ожидать не приходится.
REGNUM. 24.03.2019
