Россия в Евразийском экономическом союзе: недостаток доверия к России ограничивает возможноcти
Евразийский экономический союз (ЕАЭС), в который в настоящее время входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия, является первой, относительно успешной попыткой создания сильной системы многосторонних институтов для постсоветской региональной интеграции.
Перевод статьи PONARS EURASIA Russia in the Eurasian Economic Union: Lack of Trust in Russia Limits the Possible.
Ирина Бусыгина, профессор кафедры политологии, “Высшая школа экономики”, Москва
Евразийский экономический союз (ЕАЭС), в который в настоящее время входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия, является первой, относительно успешной попыткой создания сильной системы многосторонних институтов для постсоветской региональной интеграции. Некоторые эксперты считают успехом ЕАЭС в расширении наднационализма по сравнению со всеми предыдущими постсоветскими интеграционными проектами и в создании многосторонних институтов, основанных на формальном признании равного статуса членов. Есть все основания ожидать, что ЕАЭС останется важным для России. Но какие стратегические варианты есть у Москвы в отношении его дальнейшего развития? Теоретически, Россия имеет выбор – либо строить равные отношения со своими соседями, либо осуществлять принудительное доминирование. Однако на практике оба варианта неосуществимы. Единственной практической альтернативой для Кремля является поддержание нынешнего уровня ограниченной евразийской интеграции посредством избирательного использования субсидий (премий) и угроз. Такой нестратегический и эклектичный подход является не только осуществимым, но и рациональным для российских политиков, поскольку он максимизирует шансы на успех в рамках существующих структурных и политических ограничений международной и внутренней политики. В отношении внутренней политики основная цель проекта состоит в том, чтобы российские официальные лица могли периодически сообщать о своих успехах российской российской аудитории.
«Равные отношения» невозможны
Основная проблема всех интеграционных проектов с участием России (или в ее регионе) заключается в том, что Москва не может им доверять. Многие государства просто не доверяют России, из-за чего у Москвы остаются ограниченные возможности строить договорные многосторонние отношения со своими соседями в обозримом будущем. Поэтому подход, основанный на (относительно) равноправных отношениях в рамках ЕАЭС (аналогично модели ЕС), имеет очень низкие шансы на успех. Есть несколько объяснений отсутствия доверия к России.
Во-первых, доверительные отношения несовместимы с нынешними геополитическими амбициями России. Российские политики и эксперты публично утверждают, что Россия должна сохранять господство на постсоветском пространстве (даже в его усеченном виде). Высшее российское руководство поддерживает видение многополярного мира, в котором каждый крупный глобальный субъект имеет свою собственную сферу влияния – свою собственную группу зависимых стран или «зон влияния», где он определяет правила игры. Это подразумевает необходимость для государств региона признавать сферу влияния Москвы. С такой риторикой, исходящей из России, было бы более чем наивно ожидать, что соседи России поверят, что Россия готова иметь с ними равные отношения.
Во-вторых, Россия несравненно более сильна в военном плане и сильнее экономически, чем ее соседи. Доля ВВП России в ЕАЭС составляет более 85 процентов, в то время как доля Армении, например, составляет около 0,4-0,6 процента. Этот факт всегда будет влиять на интеграционные проекты в регионе, а также на двусторонние отношения России с соседями. Значение этого влияния может варьироваться в зависимости от внутриполитических соображений России и характера российского политического режима.
В-третьих, характер нынешнего российского политического режима исключает формирование доверия к нему со стороны внешних субъектов. Действия Кремля в ходе украинского кризиса преподали партнерам Москвы по ЕАЭС четкий урок: они не должны основывать свои расчеты на допущении доверия к российскому политическому и экономическому истеблишменту.
Отсутствие доверия и надежных обязательств определит отношения России с соседями в будущем. Даже если российское руководство внезапно и фундаментально обратится к более подлинному демократическому процессу, пройдут годы, если не десятилетия, прежде чем некоторые соседние страны поверят в достоверность этих обязательств России. Можно вспомнить, сколько времени потребовалось Германии, чтобы изменить и улучшить свой имидж в течение десятилетий после Второй мировой войны на пути к подлинной приверженной европейской интеграции и отказу от непредсказуемой гегемонии.
Принудительное доминирование не работает
Если Россия не может развивать равноправные отношения со своими соседями, другая альтернатива – это стратегия принудительного доминирования. Это подразумевает усиление давления на соседей, а также готовность тратить все больше и больше ресурсов на получение их лояльности, а также на ее поддержание. Это динамика, которую ученые в области международных отношений наблюдают в государствах, желающих стать региональными гегемонами. Потенциальный региональный гегемон должен достичь «абсолютного порога безопасности», когда его власть становится настолько доминирующей, что противостоять ей невозможно. Когда потенциальный гегемон пересекает «абсолютный порог безопасности», рациональным ответом других государств является подчинение ему. Точно так же Россия могла бы стремиться к достижению «абсолютного порога» в отношении своих партнеров по ЕАЭС – ситуации, когда у них нет иного выбора, кроме как принять российское господство.
Однако в настоящее время нет никаких доказательств того, что Россия движется к ситуации «абсолютного порога» по отношению к своим соседям. Отношения между членами ЕАЭС демонстрируют сочетание формальных признаков лояльности по отношению к Москве и различных форм сопротивления росту влияния России в их политической и общественной жизни. Лидеры соседних государств имеют серьезные причины, чтобы не оспаривать доминирование России открыто. Эти разные факторы, которые выявил российско-украинский конфликт, и они различаются для стран, включая экономическую зависимость (Беларусь), неблагоприятное геополитическое положение (Армения) и/или присутствие значительного русскоязычного меньшинства (Казахстан).
Тем не менее, лидеры постсоветских стран нашли много способов успешно ограничивать попытки российской экономики и политики посягнуть на их суверенитет; все эти лидеры настаивали на ограниченном характере интеграционного проекта. Например, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев рассматривает ЕАЭС как «открытое экономическое объединение» и не исключает ситуации, когда Казахстану, возможно, придется его покинуть.
Он заявил: «Если правила, изложенные в соглашении, не будут соблюдаться, Казахстан имеет право выйти из Евразийского экономического союза. Я говорил это раньше и я говорю это снова. Казахстан не будет частью организации, которая представляет угрозу для нашей независимости. Наша независимость является высшей ценностью, за которую сражались наши предки. Прежде всего, мы никогда никому не сдадимся и сделаем все, чтобы защитить себя».
Таким образом, лидеры ЕАЭС препятствуют России в оказании полного политического и культурного влияния в этих странах. Во внутренней политике, возможно, основным способом, к которому они обратились после украинского кризиса, стало противодействовать использованию русского языка в системах образования и СМИ. С 2014 года президент Беларуси Александр Лукашенко выступает с речами на белорусском, а не на русском языке. В Армении русский язык имеет статус иностранного, в то время как в Казахстане государственный документооборот осуществляется на казахском языке, и здесь планируется переход к латинскому алфавиту к 2025 году (что должно ускорить символическую деруссификацию). Что касается образовательной политики, казахстанские власти считают приоритетной задачу интеграции английского языка в учебную программу.
Во внешних отношениях государства ЕАЭС пытаются мягко сбалансировать Россию, развивая отношения с другими державами, такими как ЕС, Китай, США и Турция. В отчете Clingendael за 2015 год подчеркивается: «Кризис на Украине даже привел к новым политическим разногласиям между Россией и другими государствами-членами ЕАЭС, что дает последним больше мотивов, чем когда-либо, усиливать многовекторную политику, через которую они хеджируют свои позиции в преимущественно западном (ЕС) или восточном (Китай) направлении».
Российское руководство, похоже, недооценило степень взаимосвязности мира и вытекающие из этого возможности взаимодействия и конкуренции внешних держав для тех стран, которые Россия однозначно считает частью своего господства. Этот просчет является прямым следствием того, что президент Владимир Путин все еще по-советскому понимает эти зависимости.
Укрепление ЕАЭС, внутренние сигналы и будущие стратегические выборы
Формат отношений внутри ЕАЭС, будь то равный или неравный, не является полностью российским выбором. В нынешних условиях Россия может развить только неравные отношения со своими соседями. Стратегия принудительного доминирования имела бы шанс на успех, только если Россия могла бы мощно и решительно объединить эти государства вокруг себя, но доверие к России останется серьезной проблемой. При существующих ограничениях единственное, что остается сделать России, – это поддерживать текущую ситуацию, используя сочетание выборочного принуждения и уступок.
Возможно, главная ценность сохранения статус-кво состоит в том, что Москва может и впредь представлять внутренней аудитории, что проект ЕАЭС успешен – благодаря российским усилиям по постсоветской интеграции, которые приносят пользу всем, – и, следовательно, свидетельствует о росте статуса России как великой державы. 18 января 2018 года в своем послании главам государств-членов ЕАЭС Путин заявил, что Россия рассматривает ЕАЭС в качестве крупной региональной интеграционной организации, которая с момента своего создания доказала свою ценность и эффективность.
В России внешняя политика играет важную инструментальную роль. Это основной инструмент для внутреннего консенсуса и мобилизации, поэтому реинтеграция постсоветского пространства является важным элементом российской внутренней политики. По словам Глеба Павловского, бывшего советника Путина и в настоящее время возглавляющего аналитический центр “Фонд эффективной политики”, каждая российская общенациональная избирательная кампания с 1996 года сопровождается заявлениями о намерениях значительно продвинуть процесс реинтеграции постсоветского пространства.
Действительно, обещания российской избирательной кампании часто дополнялись конкретными шагами, призванными продемонстрировать избирателям еще один успех в постсоветской реинтеграции. Например, еще в 1996 году, за три месяца до президентских выборов в России, Борис Ельцин и лидеры Беларуси, Казахстана и Кыргызской Республики подписали Договор об углублении интеграции. 8 декабря 1999 года был подписан Договор о создании Союзного государства России и Белоруссии, всего за одиннадцать дней до важных парламентских выборов, которые, как ожидалось, послужили неформальным основанием для президентской гонки и смещения Ельцина. В сентябре 2003 года Путин и лидеры Украины, Белоруссии и Казахстана подписали соглашение о создании единого экономического пространства (оно было ратифицировано всеми четырьмя странами весной 2004 года). Это событие состоялось незадолго до парламентских выборов в России в декабре 2003 и президентских выборов в России в марте 2004 года.
Сам запуск ЕАЭС осенью 2011 года также был частью предвыборной агитации. В сентябре 2011 года Путин объявил, что действующий президент Дмитрий Медведев не пойдет на переизбрание, что позволит Путину вновь занять пост президента. Спустя две недели Путин пообещал, что во время своего следующего президентства он приведет бывшие советские государства в «Евразийский союз». Лидеры Беларуси и Казахстана сразу же выразили свою поддержку Союзу, а российские СМИ сообщили, что лидеры в некоторых других постсоветских странах также проявили интерес к инициативе. Через месяц, 18 ноября 2011 года, Беларусь, Казахстан и Россия подписали декларацию о создании Евразийского экономического союза к 1 января 2015 года.
В 2011 году большинство экспертов не ожидали, что проект Евразийского союза быстро станет значительным событием, но прогноз резко изменился после аннексии Россией Крыма и эскалации конфликта в Украине весной 2014 года. Фактически ревизионистский подход России не был признан международным сообществом, и Москве необходимо было найти способы преодоления международной изоляции. Вот почему разговоры о поддержке и расширении ЕАЭС в ходе украинского кризиса стали приоритетом России. И международная изоляция, и стагнация экономики требовали усиления внутренней консолидации и быстрого запуска амбициозного многостороннего проекта в Евразии.
На самом деле Москве пришлось заплатить дорогую цену за “успех” Союза. В ходе украинского кризиса Беларуси и Казахстану удалось получить институциональные и другие уступки от России. Как писала Алена Виейра из Университета Миньо в 2015 году в научном журнале Post-Soviet Affairs: «Пока российские евразийские партнеры могут влиять на Москву, роспуск евразийского проекта кажется маловероятным». Институционально ЕАЭС фактически более сбалансирован для других членов, чем любые предыдущие региональные организации, такие как СНГ, Таможенный союз или Евразийское экономическое сообщество.
Заключение
Важно отметить, что, как правило, механизмы внутренней легитимности включают тактические краткосрочные решения, которые могут быстро меняться и не создают стратегической политической приверженности. Это то, что мы видим в случае ЕАЭС, который основан на принципах, вытекающих из временного компромисса. Запуск его в масштабе, даже меньшем, чем первоначально рассчитывала Москва, был тактическим шагом российского руководства под влиянием особых обстоятельств, а не благодаря подлинной приверженности многосторонним отношениям. Таким образом, есть все основания ожидать, что, несмотря на первоначальные обещания, ЕАЭС останется ограниченным по масштабу до тех пор, пока есть неравенство между членами.
Что касается вопроса равенства, то в конце 2017 года российские СМИ начали обсуждать возможность объединения России с Беларусью. Как уже упоминалось, такое объединение может действительно произойти только на основе равноправного партнерства или насильственного военного объединения Беларуси с Россией. Из Минска Лукашенко заявил в январе 2019 года: «[Если] нет равноправной базы – нет Союза», и он даже пригрозил, что Россия может потерять «союзника в западном направлении». Таким образом, дебаты о возможной более глубокой интеграции между Россией и Белоруссией постепенно выродились в различные обмены декларациями и обращениями, оставив определенный статус-кво, и сделав весьма сомнительным применение силового варианта Россией. Москва смогла извлечь из этого некоторую ценность: обмен риторикой породил несколько интеграционных «историй успеха», о которых сообщили российской внутренней аудитории.
CAAN. 12.02.2019
